美國的啟示

都靈

2013初迄今，中國的通航安全事故頻發(fā)，引發(fā)了業(yè)內(nèi)外的擔憂。那么，到底問題出在哪兒？我們的監(jiān)管策略和原則是否適當，我們的監(jiān)管制度是否合理？其實不光是安全問題，在通航發(fā)展的其他問題上，我們的制度都有待改進！思路決定辦法，辦法決定效果，中國通航的發(fā)展，在根本思路上，也許到了該反思的時候了！

2012年，據(jù)民航局統(tǒng)計，中國發(fā)生通航事故2起，同比減少2起；通航事故征候11起，同比持平。通航事故萬架次率同比下降83.0%；事故征候萬架次率同比減少0.014。其中，因機械原因?qū)е碌耐ê绞鹿收骱驍?shù)量最多，達到5起，主要是發(fā)動機停車和系統(tǒng)失效；機組原因?qū)е碌氖鹿收骱?起，主要是進近、著陸階段的儀表飛行低于安全高度，或者燃油量低、跑道侵入和沖出/偏出跑道等。此外，2月和5月通航事故征候高發(fā)，9月以后通航事故征候明顯減少。

2013年，民航局制定的行業(yè)安全目標是通航事故萬架次率不超過0.30，其中死亡事故萬架次率不超過0.15，通航事故征候萬架次率不超過5。為達到該目標，民航局提出：完善通用機場建設、空管運行和事故調(diào)查處理的規(guī)章標準；推動通航企業(yè)實施安全管理體系；加快通用航空維修單位和培訓機構建設，加大設施設備的投入，逐步提高通航維修能力；加快通用航空作業(yè)設施設備鑒定機構建設，提升作業(yè)安全保障能力；加強通用航空安全監(jiān)管，配備專業(yè)監(jiān)察人員，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段。

然而，現(xiàn)實與愿望相反，2013年初截止到目前，中國的通航安全事故頻發(fā)，引發(fā)了業(yè)內(nèi)外的擔憂。那么，到底問題出在哪兒？我們的監(jiān)管策略和原則是否適當，我們的監(jiān)管制度是否合理，筆者暫不做評論，我們可以先從美國的監(jiān)管策略和原則來反思中國的問題。

美國擁有全世界最大規(guī)模和最多樣化的通用航空飛行器，包括愛好者自制的飛機、旋翼機和高精密度的渦輪噴氣機。近幾年，美國的通航安全事故正逐漸減少，并趨于穩(wěn)定，過去3年中，可控飛行撞地（CFIT）造成的致命事故與上一個3年相比已減少50%以上，在飛行中和在進場、著陸階段發(fā)生“失去控制”的事故下降了20%～25%，由于天氣原因造成的致命事故減少了近40%，夜間發(fā)生的致命事故下降了25%。

目前，“失去控制”仍然是美國通航事故的主要原因，約占全部通用航空致命事故原因的70%，此外，大約80%的死亡事故與人為因素直接相關。

減少通用航空運行死亡事故是美國聯(lián)邦航空局（FAA）的主要責任之一，與商業(yè)航空類似，F(xiàn)AA安全工作的重點是通過使用“非管制、積極和數(shù)據(jù)驅(qū)動”的戰(zhàn)略，達到減少通航事故，提升安全水平的目的。

為此，F(xiàn)AA一直致力于與專業(yè)研究機構的合作，通過數(shù)據(jù)分析來確定風險，找出根本原因，并判斷未來趨勢，據(jù)此制定安全策略，以期從根本上減少飛行事故。FAA使用的小型飛機風險分析工具，可以持續(xù)監(jiān)測通用飛機的安全運行水平。通過采納特定通用航空運行數(shù)據(jù)的航空安全信息分析和共享（ASIAS）計劃，防止?jié)撛诘娘L險發(fā)展成為事故。這些研究所獲取的數(shù)據(jù)，也被用于通用航空聯(lián)合指導委員會（GAJSC）和通用航空卓越研究中心（CGAR）的研究項目。

除了本國的合作，F(xiàn)AA也與其他國家的民用航空當局合作，為符合23部的飛機制定以性能為基礎的適航標準。這些飛機包括小型活塞發(fā)動機飛機和復雜的高性能公務機，其目的一方面是為了減少認證費用，另一方面是為了引進新的技術、建立國際標準，從而可以減少因技術問題導致的重大事故。

此外，F(xiàn)AA還與制造商合作，通過使用改進的空氣動力學、限制俯仰控制能力和感知迎角，以更好地通知飛行員防止失速。這項工作有助于自動駕駛儀通過提供自動限制，防止”失去控制”情況的發(fā)生。此外，F(xiàn)AA正在與制造商重新定義設備需求，并為簡化新一代航空運輸系統(tǒng)中新技術的認證和新技術設備的安裝提供支持。

新技術，如充氣枕、整機降落傘、駕駛艙中的氣象信息、迎角指示器和地形回避設備，可以明顯減少通用航空死亡事故。特別是迎角指示器和充氣枕，能夠明顯提高安全性。迎角指示器為飛行員在飛行中最危險的階段提供視覺幫助，但因成本和復雜性因素，過去只在軍用飛機和商用飛機上得到使用。FAA已簡化了為通用飛機安裝迎角指示器和充氣枕的審批程序，并致力于推動改造現(xiàn)有的機隊。

此外，F(xiàn)AA推廣采用廣播式自動相關監(jiān)視（ADS-B）技術，為在雷達覆蓋不到的地區(qū)飛行提供探知其他飛機的能力，以提高安全性。FAA正在制定使用數(shù)據(jù)鏈路傳遞天氣情報和使用便攜式設備的規(guī)則，其他正在研發(fā)的技術包括對結冰的“預測和避免”以及“探測和規(guī)避”。

FAA還在飛行員測試標準和培訓方面做了大量工作。為了跟上技術發(fā)展和改善教育培訓方法，F(xiàn)AA委托飛行員測試標準和培訓航空法規(guī)委員會（ARC），于2011年9月優(yōu)先為提高通用航空飛行員知識、實際測試標準、培訓手冊的質(zhì)量，推薦更新內(nèi)容。

安全事故的發(fā)生，更多的因素體現(xiàn)在人身上，因此加強人的安全觀念的教育和培訓十分必要。2011年，F(xiàn)AA啟動了一個為期5年的教育和推廣項目。其安全團隊致力于通過教育和培訓促進航空社區(qū)的安全文化變革，2011年FAA對全國的通用航空飛行員和機械師進行了98次安全觀念貫徹活動，120多名職員和3000名志愿安全代表參加了這些活動，2012年，F(xiàn)AA通過在線課程、地方研討會和獎勵計劃等方式，持續(xù)開展安全觀念貫徹活動。

總體而言，F(xiàn)AA為了國家通航運行的安全，做了更多的“服務”和“指導”工作，而反觀中國的通航安全管理策略，更偏重的則是“監(jiān)察”。

根據(jù)中國民航局的有關規(guī)定，所謂“監(jiān)察”，是指對有關單位或人員有關行為進行監(jiān)督檢查和違法失職行為的查處。民用航空監(jiān)察分為日常監(jiān)察、專項監(jiān)察和綜合監(jiān)察，通過這一系列監(jiān)察活動，局方可以發(fā)現(xiàn)一些安全問題，掌握和了解企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)狀況：還能夠發(fā)現(xiàn)國家、民航局的法律、法規(guī)、規(guī)章、標準是否在運行中得到徹底的貫徹和落實。

當然，中國民航局對于通航企業(yè)也進行很多“指導”工作，比如將監(jiān)察情況和搜集整理的安全信息進行深入的研究分析后，判斷出具有突出性、代表性的趨勢走向，從而制定安全預防管理辦法，指導企業(yè)進行改進和調(diào)整。但我們很多的指導辦法，跟通航發(fā)展的實際并不相符，出現(xiàn)了脫節(jié)或不能貫徹落實的問題。于是“指導”，往往變成了強制。

最近幾年，中國民航局也在加強對通航企業(yè)的“服務”，但具體的措施很少，且很難落實到位，基本上都停留在口頭上，這與中國通航發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境有關，但如果“服務”不能充分落地，提升運行效率和安全，依然是件進程緩慢的事。

總體來看，美國的管理策略是重“服務”、次“指導”、輕“監(jiān)察”，而中國的管理策略正好相反，是：重“監(jiān)察”、次“指導”、輕“服務”。順序不同，帶來的管理效果必然不同，對行業(yè)的促進也就不同。也許，我們換一換思路，徹底轉變觀念，改進方法，更能促進行業(yè)的發(fā)展，也更能博得通航運營企業(yè)的支持和主動提升安全水平的動力！畢竟，安全與每一個通航企業(yè)的生存和發(fā)展都息息相關！