我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的績(jī)效分析與對(duì)策選擇

金雪濤　潘苗

摘要：公共財(cái)政投入是文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)2005—2010年我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)的隨機(jī)效應(yīng)模型（RE）計(jì)量分析結(jié)果顯示：各類文化事業(yè)費(fèi)支出對(duì)文化產(chǎn)業(yè)增加值都有顯著影響，但貢獻(xiàn)度差異很大。造成這一結(jié)果的原因在于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)失衡，表現(xiàn)在總量結(jié)構(gòu)不均衡、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不均衡和區(qū)域、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不均衡三方面。要從優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新公共財(cái)政投入模式和建立有效評(píng)價(jià)機(jī)制等方面提高文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的績(jī)效。

關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè)；公共財(cái)政；績(jī)效；對(duì)策選擇

中圖分類號(hào)：F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2013）06-0076-05

一、引言

以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為特征的文化產(chǎn)業(yè)結(jié)合豐富的創(chuàng)意、深度的智力投入和廣泛的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，給各國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的推進(jìn)作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已占GDP總量的18%～25%，400家最富有的美國(guó)公司中，有72家是文化企業(yè)；在英國(guó)，文化產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的年產(chǎn)值為600億英鎊，占GDP的4%；2009年我國(guó)北京、上海、廣東、湖南、云南等發(fā)展較快的省市，文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重已超過(guò)5%。

文化產(chǎn)品與服務(wù)是具有顯著私人物品特征的經(jīng)營(yíng)性文化，也是具有顯著公共物品（準(zhǔn)公共物品）特征的非經(jīng)營(yíng)性文化。無(wú)論是公共文化還是經(jīng)營(yíng)性文化，公共財(cái)政投入都是其可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，各國(guó)政府也非常重視公共財(cái)政對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。本文以我國(guó)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的公共財(cái)政投入為研究對(duì)象，通過(guò)計(jì)量分析判斷我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)增加值與文化事業(yè)費(fèi)中的基本支出、項(xiàng)目支出、經(jīng)營(yíng)支出等項(xiàng)目之間的關(guān)系，明確各類文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入對(duì)文化產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。

二、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入現(xiàn)狀

《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)上升為我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。近年來(lái)，我國(guó)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)都出現(xiàn)了欣欣向榮的發(fā)展態(tài)勢(shì)，文化的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益均得到了顯著提升。2011年，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到13 479億元，占GDP的2.85%左右；文化事業(yè)總投入達(dá)392.62億元，比上一年增長(zhǎng)21.49%①。

文化事業(yè)費(fèi)、財(cái)政專項(xiàng)撥款、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等是我國(guó)對(duì)文化領(lǐng)域的公共財(cái)政投入，其中，文化事業(yè)費(fèi)是最主要的投入。我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)是指各級(jí)文化行政主管部門(mén)和各文化企事業(yè)單位在報(bào)告期內(nèi)實(shí)際收到的本級(jí)財(cái)政撥款（或財(cái)政補(bǔ)貼）②。2011年我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)支出為392.62億元，比2006年增長(zhǎng)了2倍多，2006—2011年，文化事業(yè)費(fèi)平均增長(zhǎng)率保持在20%左右的較高水平。但與財(cái)政收入和財(cái)政支出的增長(zhǎng)率相比，近三年來(lái)文化事業(yè)費(fèi)支出的增長(zhǎng)率相對(duì)較低，詳細(xì)數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

三、文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的績(jī)效分析

（一）模型及數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文以文化產(chǎn)業(yè)增加值為被解釋變量，以文化事業(yè)費(fèi)的基本支出、項(xiàng)目支出、經(jīng)營(yíng)支出和文化產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)以及勞動(dòng)投入（文化、體育、娛樂(lè)業(yè)的就業(yè)人員）作為解釋變量③，在我國(guó)各省市文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)服從Cobb-Douglas生產(chǎn)函數(shù)思想基礎(chǔ)上建立如下模型：

選取《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》（2005—2010年）和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2005—2010年）中我國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，形成面板數(shù)據(jù)，時(shí)間序列數(shù)為6年，截面數(shù)是31，樣本容量為186個(gè)。表2給出了解釋變量與被解釋變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

從標(biāo)準(zhǔn)差項(xiàng)可以看到：各地區(qū)每年的文化產(chǎn)業(yè)增加值和文化事業(yè)費(fèi)的各項(xiàng)支出的標(biāo)準(zhǔn)差都很大，說(shuō)明各地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)增加值差異性很大，并且對(duì)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的差異性也很大，各地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不一樣；文化產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)差相對(duì)很小，表明各地區(qū)這一指標(biāo)的差異性相對(duì)較小。

（二）計(jì)量分析

我們選取的數(shù)據(jù)覆蓋6年，數(shù)據(jù)時(shí)間維度較小，并且解釋變量中不包含被解釋變量的滯后項(xiàng)，所以只能使用靜態(tài)的短面板數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)。混合OLS模型、固定效應(yīng)模型（panel data modal with fixed-effects，F(xiàn)E）和隨機(jī)效應(yīng)模型（panel data model with random-effects，RE）是可供使用的三種模型。按照檢驗(yàn)順序，我們要利用F檢驗(yàn)、再利用LM檢驗(yàn)、最后利用豪斯曼檢驗(yàn)來(lái)決定使用哪一種類型的模型。統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)使用的軟件是Stata11.0，結(jié)果如表3：

通過(guò)檢驗(yàn)可知隨機(jī)效應(yīng)模型是最優(yōu)模型。下文對(duì)模型進(jìn)行序列相關(guān)性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果如表4：

從檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，無(wú)論是單邊檢驗(yàn)還是雙邊檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果的P值都小于1%，因此拒絕原假設(shè)（模型不存在序列相關(guān)性），可以判定模型存在序列相關(guān)性，需要對(duì)模型進(jìn)行修正。由于選用的是隨機(jī)效應(yīng)模型，為了消除可能存在的異方差性和序列相關(guān)性對(duì)回歸結(jié)果的影響，我們采用可行的廣義最小二乘法（FGLS）對(duì)模型分別進(jìn)行修正，最終結(jié)果如表5。

從回歸結(jié)果可以看出，模型經(jīng)過(guò)修正后的回歸結(jié)果有了明顯的變化。由于前面已經(jīng)檢驗(yàn)出模型存在序列相關(guān)性，因此如果選用RE模型3就不太合理。比較可知，對(duì)模型修正序列相關(guān)性和異方差性后的結(jié)果相對(duì)最優(yōu)，即RE模型4相對(duì)最優(yōu)，可以得出回歸方程為：

ln（zjz）it=1.828 9+0.752 0ln（jbzc）it+0.095 6ln（xmzc）it+0.049 5ln（jyzc）it+0.064 2ln（gdzc）it+0.035 6ln（jyry）it

（三）研究結(jié)論

根據(jù)計(jì)量分析結(jié)果，可以得到以下結(jié)論：

1. 各類文化公共事業(yè)費(fèi)支出對(duì)文化產(chǎn)業(yè)增加值都有顯著性影響。從各個(gè)參數(shù)的t檢驗(yàn)結(jié)果可以看到，在5%的顯著性水平下，基本支出、項(xiàng)目支出和經(jīng)營(yíng)支出對(duì)文化產(chǎn)業(yè)增加值都有顯著性影響，相比較而言，固定資產(chǎn)和就業(yè)人員對(duì)文化產(chǎn)業(yè)增加值的促進(jìn)作用并不明顯。

2. 各類文化公共事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目對(duì)文化產(chǎn)業(yè)增加值的貢獻(xiàn)度差異大?；局С龅墓烙?jì)參數(shù)為0.752，項(xiàng)目支出的估計(jì)參數(shù)為0.095 6，經(jīng)營(yíng)支出的估計(jì)參數(shù)為0.049 5。在我國(guó)的公共文化事業(yè)費(fèi)支出中，基本支出對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)增加值的貢獻(xiàn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其它類型的文化事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目。這進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的使用還主要集中在行政管理工作方面，而非項(xiàng)目投入及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。

四、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題分析

我們認(rèn)為這樣的結(jié)果源于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的各類結(jié)構(gòu)失衡，具體包括：

（一）總量結(jié)構(gòu)不均衡

雖然“十一五”期間我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的總量增長(zhǎng)顯著，但從總量結(jié)構(gòu)來(lái)看，“十一五”期間的文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重是改革開(kāi)放以來(lái)較低的一個(gè)時(shí)期。在“九五”時(shí)期，我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重在0.45%左右，“十五”時(shí)期，這一數(shù)值大幅回落到0.39%，“十一五”期間，文化事業(yè)費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重為0.385 6%④。

文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重小將直接導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。與其他公共財(cái)政投入的橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)的公共事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重要小于我國(guó)教育事業(yè)費(fèi)和科學(xué)事業(yè)費(fèi)在財(cái)政支出中的占比（見(jiàn)圖1）。比如，2011年，這一數(shù)值為1.73%，僅相當(dāng)于科學(xué)事業(yè)費(fèi)支出比重的一半，是教育事業(yè)費(fèi)支出的11.46%⑤。

（二）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不均衡

表6中的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的公共事業(yè)費(fèi)支出中，基本支出占比最大，其次是項(xiàng)目支出，經(jīng)營(yíng)支出占比最小。這說(shuō)明文化產(chǎn)業(yè)的公共財(cái)政投入大部分用于日常工作，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的投入不大，同時(shí)也說(shuō)明我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)中的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)模較大，促進(jìn)效率提升的分類改革需要進(jìn)一步深化。近年來(lái)這一狀況有所改善，基本支出所占比重從2004年的72.76%下降到2009年的56.86%，項(xiàng)目支出所占的比重則從2004年的16.09%提高到2009年的37.97%。但依據(jù)計(jì)量分析的結(jié)果，在其他條件不變的情況下，項(xiàng)目支出每增加100%，文化產(chǎn)業(yè)增加值僅會(huì)增加9.56%[1]。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)不均衡是導(dǎo)致公共財(cái)政投入效果差異的主要原因。

（三）區(qū)域、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不均衡

近年來(lái)，我國(guó)不同地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入差距依然顯著。2004年，我國(guó)文化公共財(cái)政投入最高的省份是廣東省（442 981萬(wàn)元），最低的省份是海南?。?8 904萬(wàn)元），兩者相差15.33倍；2009年，我國(guó)文化公共財(cái)政投入最高的省份仍是廣東?。?11.50億元），最低的省份是寧夏回族自治區(qū)（9.03億元），兩者相差12.35倍[2]。盡管國(guó)家文化事業(yè)費(fèi)的投入進(jìn)一步向西部地區(qū)傾斜，但西部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)在全國(guó)的比重遠(yuǎn)小于中東部地區(qū)，以2011年為例，西部地區(qū)文化事業(yè)費(fèi)投入108.8億元，占全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的27.7%，中東部地區(qū)則以283.8億元的投入占82.3%。從城鄉(xiāng)差別來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)公共財(cái)政對(duì)城市地區(qū)文化投入要遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入，二者之比基本保持在2.5左右。這表明，農(nóng)村和西部地區(qū)在公共文化建設(shè)方面處于明顯的弱勢(shì)。

五、對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)

在文化領(lǐng)域，為提高公共財(cái)政投入的效果與效率，首先要改變財(cái)政職能，從原來(lái)管辦一體化逐漸向管辦分離轉(zhuǎn)變。社會(huì)中大部分文化產(chǎn)品需要由市場(chǎng)來(lái)提供，政府主要采用宏觀調(diào)控的方式發(fā)揮其管理職能。即使是在“市場(chǎng)失靈”的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的提供方面，政府也不再是直接的生產(chǎn)者，而是以資金提供和供給者的角色，通過(guò)市場(chǎng)化途徑逐步從“養(yǎng)文化單位”為主向“買(mǎi)文化服務(wù)”為主轉(zhuǎn)變，以刺激各類文化生產(chǎn)企業(yè)的積極性，繁榮文化產(chǎn)業(yè)[3]。

從文中各種結(jié)構(gòu)分析可以看出，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)整體還處于不成熟的階段，為了優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，可以從以下幾方面入手：一要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，采取對(duì)農(nóng)村和中西部地區(qū)適當(dāng)傾斜的政策，促進(jìn)文化服務(wù)均等化。西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和農(nóng)村地區(qū)財(cái)力較弱，通過(guò)加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度填補(bǔ)“文化惠民工程”、“公益性文化”等政策對(duì)文化建設(shè)資金所產(chǎn)生的缺失[4]。二要加大對(duì)文化基礎(chǔ)設(shè)施的投入，集中資金加強(qiáng)重點(diǎn)扶持與配套，同時(shí)要提升現(xiàn)有文化基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，以實(shí)現(xiàn)文化事業(yè)費(fèi)中項(xiàng)目支出和固定資產(chǎn)支出的投入彈性和乘數(shù)效應(yīng)。三要加大公共財(cái)政投入對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的專項(xiàng)扶持、對(duì)于復(fù)合型文化人才培養(yǎng)的專項(xiàng)扶持，培養(yǎng)更多的了解國(guó)內(nèi)外文化事業(yè)和文化市場(chǎng)、具備通用經(jīng)管類知識(shí)和專項(xiàng)技能的人才，提高人力資源投入要素對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)作用。

（二）發(fā)揮公共財(cái)政的杠桿作用，創(chuàng)新公共財(cái)政投入模式

一般而言，政府的財(cái)政投入是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供有效的公共文化。伴隨理論與實(shí)踐創(chuàng)新，公共文化服務(wù)也可以由政府、營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等聯(lián)合供給，并且文化市場(chǎng)需求的多樣性也要求多元化的供給主體與之相適應(yīng)。

創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入的方式涉及文化產(chǎn)品服務(wù)的政府供給、市場(chǎng)供給和混合供給的三個(gè)層面。在政府供給模式中，要改變政府作為資金提供者、公共物品生產(chǎn)者和提供者的三位一體的角色，更多地通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)及授權(quán)委托等方式來(lái)保證公共財(cái)政投入的效率。在市場(chǎng)供給模式中，政府可以通過(guò)稅收優(yōu)惠、文化產(chǎn)業(yè)基金扶持等方式引導(dǎo)、激勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)[5]。在混合供給模式中，基于公私伙伴關(guān)系（PPP，Public-Private-Partner）的特許經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施和重要的、具有公共屬性的項(xiàng)目非常適用。比如所有權(quán)歸政府所有，投資由政府和項(xiàng)目發(fā)起人（民營(yíng)資本/社會(huì)公益組織）共同承擔(dān)，在給定期限內(nèi)項(xiàng)目運(yùn)作和收益權(quán)歸項(xiàng)目發(fā)起人的大型文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[6]。又比如，政府管理部門(mén)與社會(huì)組織簽訂協(xié)議，約定在一定期限內(nèi)（通常3-5年）由社會(huì)組織提供服務(wù)，政府管理部門(mén)依然對(duì)這些文化設(shè)施的管理和維護(hù)承擔(dān)全部的責(zé)任并為固定資產(chǎn)籌資、提供流動(dòng)資金等，并以管理費(fèi)的方式向社會(huì)組織提供日常運(yùn)營(yíng)所需的經(jīng)費(fèi)，管理費(fèi)一般依賴于某些績(jī)效指標(biāo)的考核來(lái)發(fā)放。

（三）建立有效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高公共財(cái)政投入的效率

公共財(cái)政在文化領(lǐng)域分類投入使用的目的是為了充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重優(yōu)勢(shì)，以避免各自的“失靈”。但對(duì)公共財(cái)政的使用并非不考慮效率和效果，所以為了提高公共財(cái)政投入的效率，要建立合理有效的評(píng)價(jià)機(jī)制[7]。這首先要求建立職能科學(xué)、合理和機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、精干的文化宏觀管理和資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定文化產(chǎn)業(yè)的投入績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和實(shí)施辦法；其次要求對(duì)于公共財(cái)政投入績(jī)效的評(píng)價(jià)，構(gòu)建反映“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”和“社會(huì)績(jī)效”的二維評(píng)價(jià)體系，并做到按期評(píng)價(jià)；再次，對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的使用要做到全程評(píng)估考核，真正做到專項(xiàng)資金向有利于壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈形成的關(guān)鍵項(xiàng)目?jī)A斜，向融資困難的創(chuàng)新型企業(yè)傾斜，并充分反映項(xiàng)目實(shí)施前后的投入產(chǎn)出情況；最后，要實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政投入程序的監(jiān)督機(jī)制，政府可采用公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或委托第三方機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)行文化產(chǎn)品與服務(wù)提供者的評(píng)價(jià)和選擇。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：文化部及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)。

②文化事業(yè)費(fèi)不含基本建設(shè)的財(cái)政撥款，不包括政府作為企業(yè)所有者投入的資本，也不包括文物經(jīng)費(fèi)。

③文化事業(yè)費(fèi)構(gòu)成包括三個(gè)項(xiàng)目：基本支出是保障文化機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作而發(fā)生的各項(xiàng)支出；項(xiàng)目支出反映文化機(jī)構(gòu)為完成本機(jī)構(gòu)特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外發(fā)生的各項(xiàng)支出，包括行政事業(yè)性項(xiàng)目支出、基本建設(shè)項(xiàng)目支出和其他項(xiàng)目支出；經(jīng)營(yíng)支出是文化機(jī)構(gòu)開(kāi)展專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及輔助活動(dòng)之外開(kāi)展非獨(dú)立核算經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)生的支出。

④根據(jù)文化部計(jì)財(cái)司的有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

⑤根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2002-2011）》中的數(shù)據(jù)計(jì)算。

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