關于擴大我國海洋溢油生態(tài)損害索賠主體的思考

袁雪　李娜　郝靜

摘 要：我國當前立法海洋生態(tài)損害賠償?shù)囊?guī)定模糊且索賠主體的范圍狹窄，在實踐中缺乏可操作性，容易導致多個行政主管部門之間職責和權限的沖突，不利于保護海洋生態(tài)損害案件的受害人，也不利于保護海洋環(huán)境。應當擴大我國海洋溢油生態(tài)損害索賠主體的范圍，將檢察機關、公民、法人及其他社會組織和環(huán)保非政府組織等主體都納入海洋溢油生態(tài)損害索賠主體范圍，以充分地賠償油污受害人的損失，進而保護海洋環(huán)境。

關鍵詞：海洋溢油；海洋生態(tài)損害賠償；索賠主體；康菲溢油事件

中圖分類號：B912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）06-0078-06

隨著國際海上運輸?shù)陌l(fā)展和海洋資源的勘探開發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境受到巨大的威脅，由船舶溢油和油井溢油導致的海洋溢油污染事故頻發(fā)。2011年6月發(fā)生的“康菲溢油”事件給我國造成了巨大的海洋漁業(yè)財產損失和難以估量的海洋生態(tài)環(huán)境損害。本文結合我國現(xiàn)行法律規(guī)定，以“康菲溢油”事件所顯現(xiàn)出來的法律問題和法律局限性為視角，探討進一步擴大我國海洋溢油生態(tài)損害索賠主體范圍及其法理依據(jù)。

一、現(xiàn)行法律關于海洋生態(tài)損害索賠主體規(guī)定的局限

（一）我國《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定

我國關于海洋環(huán)境保護的專門性法律是2000年修訂的《海洋環(huán)境保護法》，該法第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！钡?條規(guī)定：“國務院環(huán)境保護行政主管部門作為對全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調和監(jiān)督，并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。國家海事行政主管部門負責所轄港區(qū)水域內非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負責污染事故的調查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應當吸收漁業(yè)行政主管部門參與調查處理。國家漁業(yè)行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負責保護漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調查處理前款規(guī)定的污染事故以外的漁業(yè)污染事故。軍隊環(huán)境保護部門負責軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調查處理。沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門的職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國務院有關規(guī)定確定?！?/p>

（二）現(xiàn)行立法關于海洋生態(tài)損害索賠主體的規(guī)定過于原則化

《海洋環(huán)境保護法》第90條為行政機關提起環(huán)境損害賠償訴訟提供了法律依據(jù)，明確了行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的行政機關有權代表國家行使海洋生態(tài)損害賠償?shù)脑V權，使得行政機關可以作為國家的代表對海洋生態(tài)損害提起索賠請求有了法律依據(jù)。但該規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，到底應該由哪一級、哪一個行政機關代表國家索賠、行政機關之間應該如何明確各自的職權，法律對此并沒有明確的規(guī)定，也沒有規(guī)定行政機關其訴權的范圍包括哪些，其可以提出索賠的污染責任者包括哪些人以及損害賠償?shù)姆秶取?/p>

雖然根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第5條的規(guī)定，我國的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門主要包括國家環(huán)境保護部門、海洋部門、海事部門、漁業(yè)部門和軍隊環(huán)境保護部門等主管部門，但是由于有這么多個行政機關都對海洋環(huán)境具有監(jiān)管權限，有時幾個部門對同一個問題還有交叉、重疊的監(jiān)管權，而且有時當損害發(fā)生在多個區(qū)域時，如 “康菲溢油”事件影響了環(huán)渤海的多個區(qū)域的海洋環(huán)境甚至給漁民造成損失，那么到底是由哪個區(qū)域的哪個行政機關來代表國家提起海洋生態(tài)損害賠償呢？因此，在實踐中就出現(xiàn)了不同的環(huán)境損害賠償訴訟案例的索賠機關多樣化的現(xiàn)象。例如，在1983年“東方大使”號船一案中，代表國家進行索賠的是環(huán)保和水產部門；[1]在1997年“海成”號輪一案中，代表國家進行索賠的是漁政部門；[2]在1999年“閩燃供2”號輪溢油案中，代表國家進行索賠的是環(huán)保和水產部門；[3]在2002年的“塔斯曼海輪”一案中，代表國家進行索賠的是海洋和漁政部門。[4]而在此次的“康菲溢油”事件中，代表國家行使海洋生態(tài)索賠權的又將是哪個行政部門呢？因此，有必要在法律中將能行使索賠權的海洋行政管理機關的具體職責范圍確定下來，使它們分工明確，在發(fā)生具體糾紛時也不至于在由誰代表國家索賠的問題上發(fā)生相互推諉的現(xiàn)象。2002年的“塔斯曼海輪”事件中，天津海洋局代表國家作為索賠主體的地位曾多次遭到被告的質疑，并且在一審中生態(tài)損害賠償請求被駁回，那么在“康菲溢油”事件中，應該由哪個行政部門代表國家行使海洋生態(tài)損害索賠權呢？如果代表國家行使生態(tài)索賠權的行政機關的訴訟遭到駁回，我國的海洋生態(tài)損害索賠權將很難得到保障。

（三）加拿大立法的啟示

在這一問題上我們可以借鑒加拿大的有關立法，加拿大《海洋法》確立了漁業(yè)與海洋部為管理和協(xié)調全國海洋事務的牽頭部門，統(tǒng)一負責全國的海洋管理工作。[4]漁業(yè)與海洋部主要負責綜合性海洋事務的統(tǒng)籌和協(xié)調，制定綜合性海洋政策和規(guī)劃，管理漁業(yè)資源，保護海洋和生態(tài)環(huán)境等。我國也應該在相關立法中明確具體行政機關在監(jiān)管海洋資源中的具體職能及權限范圍，尤其是當發(fā)生海洋環(huán)境污染案件時，要根據(jù)具體案件類型、損害賠償?shù)姆N類以及損害發(fā)生的區(qū)域等要素來清晰明確地判斷代表國家進行海洋生態(tài)損害索賠訴訟的具體機關。

二、海洋溢油生態(tài)損害索賠主體資格的法理分析

（一）傳統(tǒng)的訴訟主體理論受到挑戰(zhàn)

根據(jù)我國《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，提起民事訴訟的主體必須要與客體具有直接的利害關系，才能就遭受的相關損失提起民事訴訟，即訴訟主體必須是所謂的“直接利害關系人”。這里所說的損失是指由于民事違法行為而導致的直接的財產損失和人身損失，而沒有包括本文討論的生態(tài)損失或環(huán)境損失。因此，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，由于海洋溢油受到人身（這類損害相對較少，但也不能忽略不計）和財產損失的當事人，如漁民當然可以向海事法院提起海洋溢油污染損害賠償之訴訟，要求保護自己的合法權利，但是他們卻無法要求國家給予海洋生態(tài)損害賠償，因為海洋生態(tài)損害對他們來說沒有直接的只有間接的甚至沒有近期的只有遠期的影響。我國《海洋環(huán)境保護法》也規(guī)定了，受害人可以對由海洋污染造成的人身及財產損害提起訴訟，但卻沒有規(guī)定受害人可以對海洋生態(tài)損害提起訴訟，這與海洋生態(tài)損害侵害對象的多樣性和廣泛性的特點不相符。

因此，隨著我國海洋生態(tài)損害賠償糾紛的逐漸增多以及司法實踐的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)意義上的訴訟主體的相關理論受到挑戰(zhàn)和人們的質疑。[5]根據(jù)我國目前海洋溢油事件的發(fā)生頻率以及處理結果來看，對于我國海洋生態(tài)環(huán)境的保護都是極為不利的，因此，為了更好地保護我國的海洋生態(tài)環(huán)境必須擴大海洋生態(tài)損害索賠主體的范圍。而要擴大我國海洋溢油生態(tài)索賠主體的范圍就必須突破傳統(tǒng)意義上的訴訟主體理論，進而發(fā)展相關的理論。

（二）國家行政機關具有索賠主體資格的法律依據(jù)

我國的領海屬于國家所有，國家作為海洋事務的管理者，對于海洋生態(tài)權益當然擁有所有權，當海洋生態(tài)遭受損害時，理所當然具有訴訟主體資格，而國家是抽象主體，其訴訟權應當由行使海洋行政管理權的行政機關代為行使；行政機關作為海洋行政事務的監(jiān)督管理者具有處理海洋環(huán)境污染事件的能力，當然有權利代表國家提起索賠訴訟。并且，當行政機關為治理海洋污染而有所花費時，這種花費就可以相當于是行政機關因這種污染行為而遭受的財產損害，此時，行政機關就有當然的理由對污染者提起索賠訴訟。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款的規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！币约?010年《最高人民法院關于為加快經濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》第13條的規(guī)定，“各級法院要妥善審理各類環(huán)境保護糾紛案件，保障和服務推進節(jié)能減排和環(huán)境保護。……依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件”，我國的相關海洋環(huán)境保護部門擁有代表國家提起海洋溢油污染損害賠償訴訟的權利。眾所周知，被稱為我國“海洋生態(tài)損害索賠第一案”的2002年“塔斯曼海輪”溢油事件中，天津市海洋局就代表國家向天津海事法院提起訴訟，塘沽等地漁民協(xié)會代表漁民提出索賠，使這一事件得到較好的解決，使國家海洋權益和漁民的利益得到維護。

因此，具體到此次“康菲溢油”事件，有權代表國家進行海洋生態(tài)損害索賠的相關行政部門可以是國家海洋部門、漁政部門、環(huán)保部門等。這些部門作為主管國家海洋環(huán)境監(jiān)督管理事務的行政主管機關，既有權利也有義務可以從國家海洋生態(tài)損害角度、漁業(yè)資源損害角度以及海洋環(huán)境保護角度，代表國家向康菲（中國）以及中海油提起民事?lián)p害賠償訴訟。

（三）公民作為索賠主體的法律依據(jù)

當海洋生態(tài)遭受損害時，公民直接或間接地會遭受不同程度的財產損失以及生態(tài)損失，關于公民由于海洋油污導致的財產損失索賠我國法律已有相關規(guī)定，而關于公民的海洋油污生態(tài)損失索賠卻沒有相應的法律規(guī)定。筆者認為，海洋生態(tài)損害是海洋溢油所導致的對海洋的主要污染損害，而公民是海洋環(huán)境的主要利用者和保護者，海洋生態(tài)損害對于公民也有直接或間接的影響。所以，在此基礎上，公民對海洋生態(tài)損害索賠提起訴訟也是符合法理的。但是，公民的力量和能力畢竟有限，所以一些活躍的環(huán)保非政府組織的力量就可以用來保護國家海洋生態(tài)環(huán)境。

三、擴大我國海洋溢油生態(tài)損害索賠主體的范圍

“康菲溢油”事件對我國海洋生態(tài)環(huán)境的破壞非常嚴重，如果由我國目前法律規(guī)定的索賠主體提起訴訟，那么我國的海洋生態(tài)利益很難得到有力的保護，將來的生態(tài)恢復也將受到影響，因此就必須擴大我國海洋溢油損害索賠主體的范圍。

（一）將檢察機關納入索賠主體的范圍

此次“康菲溢油”事件中污染主體實力雄厚，普通的公眾或者社會組織根本沒有實力與之對抗。檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，代表著國家的利益，如果檢察機關參與訴訟，就能夠對實力雄厚的污染主體形成震懾作用，至少能夠使其在今后的海洋活動中注意保護海洋生態(tài)環(huán)境。例如，《羅馬尼亞民事訴訟法》規(guī)定，只要出于保護國家或公眾利益或保護當事人的利益和合法利益的需要，檢察長就可以參加訴訟。 [6]而美國、法國等國家也都有類似的規(guī)定。

（二）將公民、法人及其他社會組織等普通民事訴訟主體納入索賠主體的范圍

將這類主體納入海洋生態(tài)損害索賠主體范圍，主要有兩方面的考慮：

第一，根據(jù)《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，擴大民事訴訟原告的請求權范圍。與海洋生態(tài)損害事實有直接利害關系的公民、法人和其他組織在提起環(huán)境侵權訴訟的同時，也可以作為提起海洋生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟主體。根據(jù)《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，案件的原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織。這類與海洋溢油損害具有直接利害關系的人或組織主要表現(xiàn)為：如由于油污受到漁業(yè)污染損害的漁民、由于海洋油污受到影響的企業(yè)或其他社會組織等，這類主體可以依照民事訴訟法律和程序的規(guī)定向法院提起油污損害賠償之訴訟，但對于油污給海洋生態(tài)環(huán)境造成的損害，由于生態(tài)損害與他們沒有直接的利害關系，根據(jù)現(xiàn)行立法其不具備索賠的資格。公民、法人和其他組織等只能就可以看得見的損失并且與其自身緊密聯(lián)系的人身和財產損失提起侵權賠償，這一規(guī)定所產生的問題是，沒有將生態(tài)損害納入對這些主體的損害之中。

在司法實踐中可否擴大海洋生態(tài)損害索賠主體范圍呢？如可以在公民或法人就油污給自己造成的財產損失進行訴訟索賠的同時，代表國家進行海洋生態(tài)損害索賠的訴訟即環(huán)境公益訴訟，這樣既增加了國家利益獲得保護的機會，也節(jié)省了法院的司法資源，因為在舉證方面，可以與之前的財產及人身損害相結合。由于這一類主體對海洋生態(tài)損害有切實的感受，他們在主張對自己人身與財產利益損害賠償?shù)耐瑫r，完全有資格也便于提起生態(tài)損害訴訟。

第二，將社會一般公眾納入到海洋生態(tài)損害索賠主體范圍中來。公民的主人翁地位以及海洋生態(tài)的公共性，決定了社會一般公眾都可以針對海洋生態(tài)損害賠償提起訴訟。這樣做不但體現(xiàn)了公民當家做主，也可以彌補行政機關不履行職責的損失。據(jù)統(tǒng)計，每年我國沿海都發(fā)生多起重大油污損害事故，但行政機關代表國家向責任人提起索賠的卻寥寥無幾。[7]將公眾納入到索賠主體范圍，就可以在一定程度上彌補行政機關的不作為。

海洋環(huán)境關系到全球的生態(tài)平衡，與每個公民的利益息息相關，海洋溢油不僅危害了國家利益，同時也損害了公民個體的利益。因為海洋環(huán)境受到污染，整個生態(tài)系統(tǒng)都會受到破壞，那么生活在其中的公民的利益必定受到損害，盡管這種損害表現(xiàn)的并不是那么明顯和直接。而且，海洋溢油損害不僅會立即呈現(xiàn)出經濟以及生態(tài)上的損害，而且還會出現(xiàn)許多現(xiàn)階段無法檢測的破壞，其影響可能會在若干年以后顯現(xiàn)出來。如1989年美國阿拉斯加發(fā)生的Exxon Valdez號油輪泄漏事故造成的海洋生態(tài)破壞至今沒有完全恢復，就是一個例證。如果將公眾排除在索賠主體之外，作為國家主人的公民的環(huán)境損害應如何獲得賠償呢？

我國應參考美國《1990年油污法》的規(guī)定，擴大油污損害索賠主體的范圍。美國《1990年油污法》在名詞解釋部分界定了“索賠主體”的含義，認為“索賠人”是指依據(jù)油污法提出索賠的任何人或者政府。這里的“人”是指個人、公司、合伙企業(yè)、協(xié)會、國家、市政當局、委員會、政府部門或者任何州際組織。①該法還規(guī)定，當自然資源遭受損害時，其托管人有資格提起訴訟。②這一規(guī)定為保護自然資源提供了法律依據(jù)。除此之外，在美國個人還可以提起除關于自身損害以外的生態(tài)損害?！皩W生訴州際商務委員會”案③使得普通公民的生態(tài)損害索賠主體資格得以確立。

在此次“康菲溢油”事件發(fā)生后，已經有很多漁民就油污導致的漁業(yè)損失向法院提起訴訟，但到2011年底距漏油事件發(fā)生半年之久，只有天津海事法院受理了一起與康菲漏油事件有關的漁民提起的油污損害賠償訴訟，更別提海洋生態(tài)損害賠償訴訟了。[8]雖然海洋油污損害賠償訴訟是一般的民事訴訟，依據(jù)侵權法的一般原理，直接遭受油污損害的民事主體，如被石油污染了養(yǎng)魚水域的漁民以及出口水產品的出口商等，均有權提起油污損害賠償之訴訟。因為根據(jù)《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，這些與海洋油污損害具有直接利害關系的人是適格的原告，有資格向污染者提起民事訴訟。而如果這些受害者的訴訟能被受理的話，他們可以同時提起海洋生態(tài)損害索賠，以保護國家海洋利益。但是在實踐中，這些環(huán)境污染受害者面臨著舉證的困難，要承受事故責任人否認其損失與此次漏油事件的因果關系的風險，因此，這些污染受害者的索賠訴訟需要律師以及環(huán)保非政府組織的法律援助。

（三）環(huán)保非政府組織在海洋生態(tài)損害索賠中的地位應予考慮

公民環(huán)境權是環(huán)境法的理論基礎，是各種環(huán)境法制度產生的前提，也是環(huán)境保護訴訟發(fā)生的根據(jù)。我們強調要擴大海洋生態(tài)損害索賠主體范圍的主要理論依據(jù)就是要保護作為海洋環(huán)境保護的參與者和受益者的廣大公眾的利益。在提倡將公民納入海洋生態(tài)損害索賠主體范圍的同時，也要強調一些環(huán)保非政府組織的作用。我國司法實踐中已經承認環(huán)保非政府組織作為原告提起環(huán)境公益民事訴訟和行政訴訟的原告資格。例如，在2009年中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權糾紛案中，江蘇省無錫市中級人民法院認為，中華環(huán)保聯(lián)合會作為非營利性的社團組織，依據(jù)國家批準的主要職能，為維護生態(tài)環(huán)境和周邊居民的生活環(huán)境有權提起民事公益訴訟。[9]

由于海洋環(huán)境污染索賠案件的復雜性，決定了其向來就不是單純依靠污染受害者自己的力量，而是受害者與政府、有實力的環(huán)保非政府組織以及律師等合力運作的結果。從國際相關同類司法判例的運作經驗來看，也是如此。如美國石油巨頭雪佛龍公司在巴西海域的原油泄漏案、西方石油公司在秘魯北部亞馬遜的卡利加諾污染案，最終之所以能夠得到快速、成功的處理，與環(huán)保組織的力量分不開。

當然，環(huán)保非政府組織參與到此類訴訟中的原因很多。其中一個主要原因是由于有權利和義務代表國家行使海洋生態(tài)損害索賠權的行政機關出于多種原因不行使訴權，出現(xiàn)國家海洋生態(tài)利益無法得到保護的情況。在此次“康菲溢油”事件中，如果相關海洋行政主管部門不代表國家提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟，則可以由環(huán)保非政府組織提起環(huán)境公益訴訟：或者提起民事訴訟，直接起訴渤海油田漏油事件的責任人；或者提起行政訴訟，起訴有權且應該代表國家提起訴訟的海洋行政管理機關，要求其履行法定職責。環(huán)境公益訴訟與普通訴訟最大的區(qū)別，在于原告的范圍可能會有所擴大，并不僅僅局限于直接利害關系人。這種擴大囊括了較多的有能力和實力與公益損害人相對抗的組織，更有利于環(huán)境正義的實現(xiàn)。在提起公益訴訟的適格主體中，最適宜的應該就是環(huán)保非政府組織了。[10] 環(huán)保非政府組織參與訴訟的另一個原因就是其對國家環(huán)保問題的關切和對油污受害人及社會一般公眾的關心。現(xiàn)在，已有不少環(huán)保組織打算提起環(huán)境公益訴訟，向此次事故的責任者進行海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠，但是與當前漁民狀告污染者案件同樣存在舉證難的問題，能否被法院立案也存在著很大的不確定性。但無論如何，將環(huán)保非政府組織納入海洋生態(tài)損害賠償主體中，至少可以使一些大型石油企業(yè)在作業(yè)時能注意對海洋環(huán)境的保護，其行為會受到經常性的公眾監(jiān)督，同時也為單個公民在環(huán)境損害訴訟中提供了必要的資金、技術和法律的支持。

四、結語

我國目前關于海洋生態(tài)損害索賠主體的法律制度還不健全，但是海洋生態(tài)環(huán)境影響的廣泛性決定了海洋生態(tài)損害其危害的廣泛性，因此應該有更多的主體被賦予提起海洋生態(tài)損害賠償?shù)臋嗬?，以此來維護受害人的權利以及保護海洋環(huán)境，而更為重要的是，擴大海洋生態(tài)損害索賠主體的范圍，明確行政機關的職責范圍，可以提高公民保護海洋環(huán)境的意識，以使我國的海洋環(huán)境得到更好的保護。隨著經濟的發(fā)展，我國的海洋環(huán)境保護和海洋溢油相關法律制度一定會不斷完善。同時隨著 “康菲溢油”事件的發(fā)展及處理，不管其最終結果如何，都會促使我國立法、司法和海事實務界反思我國當下的海洋溢油生態(tài)損害賠償制度的不足，進而建立起既適合我國國情又能保障海洋溢油受害人合法利益的海洋生態(tài)損害賠償法律制度。而這一制度的最終建立，必將會使我國的海洋生態(tài)環(huán)境得到更好的保護。

注釋：

① 參見美國《1990年油污法》第1001條第4和27項的規(guī)定。

② 參見美國《1990年油污法》第1002條第2項的規(guī)定：因自然資源的毀壞、破壞、損失或失去其用途而遭受的損害，包括評估損害的合理費用，應由美國受托管理人、州受托管理人、印第安部落受托管理人或外國受托管理人受償。

③在此案中，學生認為美國州際商務委員會關于提高鐵路運費的決定會導致可循環(huán)利用的物資的能耗量降低，這樣一來全國范圍內會有更多的廢棄物，他們就無法像以往一樣愉快的享受游覽當?shù)毓珗@的風景。美國最高法院審理認為，學生們確有資格對州際商務委員會的行為提起控告。

參考文獻：

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