淺談城市房屋征收的問題和對策

孔祥秀

[摘 要]隨著2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施，房屋征收數(shù)量在迅速遞增。大規(guī)模房屋征收工作的開展，推動了城市建設。但是由于法律法規(guī)不完善、政策平衡難、歷史遺留問題多、群眾期望值高等原因，也產(chǎn)生了諸多問題和矛盾，使房屋征收工作推進困難，如不正視并妥善解決這些問題，必將影響城市化進程的推進，成為社會不穩(wěn)定因素之一。因此，積極穩(wěn)妥地做好房屋征收工作，就需要對房屋征收工作中存在的問題進行深入分析和研究，探尋有效措施予以解決和應對。

[關鍵詞]房屋征收；補償；社會不穩(wěn)定

[中圖分類號]F293.21 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）06 — 0032 — 02

一、城市房屋征收的歷史背景

2001年《城市房屋拆遷管理條例》頒布實施以后，由城市房屋拆遷引發(fā)的矛盾逐漸加劇、日趨緊張。一方面，由于城市拆遷方面的立法不完善和制度不健全，各地在拆遷過程中的隨意性比較大，有些開發(fā)商不從大局出發(fā)，片面追求開發(fā)利潤，致使一些被拆遷人的合法權益得不到應有的重視和保護；另一方面，公民法律意識的淡薄和救濟手段的缺乏，造成被拆遷人難以依法維護自身合法權益的局面，出現(xiàn)了一小部分被拆遷人采取偏激方式對抗拆遷。由于以上兩個方面的原因，在城市房屋拆遷過程中，不斷出現(xiàn)群體性事件、上訪事件，甚至是暴力抗法、自焚等惡性或者悲劇事件發(fā)生，嚴重激化了社會矛盾，成為影響社會和諧穩(wěn)定的一大隱患，引起黨中央、國務院的高度重視。公民私產(chǎn)怎樣獲得保護、暴力拆遷如何解決、補償公正公平如何實現(xiàn)成為社會關注的熱點，急需一部能兼顧公共利益和被征收人個人利益，保障被征收人合法權益，以公平公正的立場促進和諧搬遷的新的法律規(guī)范出臺，在此背景下， 2011年1月，國務院頒布施行了《國有土地上房屋征收與補償條例》，標志著房屋拆遷時代的終結和征收時代的開始。

二、 城市房屋征收存在的問題

（一）新《條例》也存在著亟待完善的地方

1.缺乏對“公共利益”范圍的合理界定。雖然《房屋征收條例》采用概述加列舉的立法方式，對“公共利益”征收范圍作了原則上的規(guī)定，但其列舉的范圍比較籠統(tǒng)。如果“公共利益”不明確，會導致濫用自由裁量權，進而損害一部分人的利益，導致司法實踐操作難以把握。

2.該條例實施至今，最高人民法院對此也沒有做出可操作的司法解釋。同時，新《條例》未規(guī)定事項沒有相關辦法出臺加以細化。例如根據(jù)第二十條第一款規(guī)定，“房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”， 但目前均未出臺。

3.評估鑒定存在疏漏。新條例沒有規(guī)定被征收人有權另行委托其他評估機構進行評估，沒有規(guī)定評估事項可由征收人和被征收人共同委托，同樣未規(guī)定當事人對征收決定不服訴至法院時可否申請法院重新委托其他評估機構進行評估，實踐操作存在盲區(qū)。

4.關于集體土地上的房屋征收的問題。《條例》并不調(diào)整涉及集體土地上的房屋征收行為。對農(nóng)村集體土地上實施的房屋拆遷所涉及的程序、補償標準、權利救濟等問題目前尚無法律法規(guī)做出具體回應，仍處于“空白”地帶。

（二）我國房屋征收工作在實踐操作中存在的問題

1.已取得拆遷許可證的拆遷項目繼續(xù)推進難度加大。新《條例》規(guī)定對于新拆遷項目涉及的房屋補償標準按市場定價補償，同時又規(guī)定現(xiàn)行《條例》實施前已取得拆遷許可證的項目繼續(xù)沿用原有規(guī)定補償。同時，新《條例》嚴格界定了公共利益，對此類項目政府不得責成有關部門強制拆遷。對此類項目如何推進值得研究。

2.拆遷管理壓力增大。新《條例》實施前，按照舊條例規(guī)定征地拆遷實行拆遷許可，由拆遷管理部門頒發(fā)拆遷許可證。舊條例雖然規(guī)定了行政強拆和司法強拆并軌制，但在拆遷工作中幾乎都是采取行政強拆的方法。新《條例》還規(guī)定禁止任何單位和個人采取暴力、威脅或者中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。因此，對一些堅持無理要求的動遷戶難以形成高壓態(tài)勢。

3.司法處置程序過繁，影響效率。新《條例》明確了行政機關不得再進行“強拆”，強制拆遷必須申請法院執(zhí)行，今后大量與征收補償有關的行政訴訟案件統(tǒng)統(tǒng)由司法機關受理，毫無疑問會增加行政審判的工作量。同時，新條例司法程序較之行政程序耗時過長影響拆遷等需要解決和完善的問題。

三、完善我國城市房屋征收的對策和建議

（一）立法應對建議

與舊條例相比，新《條例》規(guī)定的征收程序更為規(guī)范，但涉及很多實體和程序方面的制度，如公共利益的界定、房屋征收評估辦法、房屋征收社會穩(wěn)定風險評估等，急需立法加以規(guī)范。建議在國家相關立法和司法解釋出臺之前，地方人大、政府盡快制定相關法規(guī)、辦法、實施細則加以規(guī)范。

（二）行政應對建議

1.制定科學嚴謹?shù)恼魇照?。作為房屋征收實施主體的政府部門，要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，制定房屋征收與補償?shù)囊?guī)范性政策文件，對房屋征收程序和補償標準等重大問題進行了規(guī)定并嚴格執(zhí)行。同時，保持政策的連續(xù)性，避免因政策變動頻繁而給群眾造成心理落差，為今后的征收工作打好基礎。

2.創(chuàng)新宣傳、解釋工作方式、方法，使宣傳、解釋工作真正收到實效。

從近幾年動遷工作的實踐看，許多矛盾糾紛是因群眾沒有完全了解甚至是誤解了政府的拆遷政策而引起的，所以做好新《條例》以及有關政策的宣傳、解釋非常重要，也必將更加重要。我們應該認真思考研究，創(chuàng)新思維方式，把宣傳、解釋工作作為房屋征收補償工作的一個重要環(huán)節(jié)作好。

3.主張通過調(diào)解和協(xié)調(diào)方式解決糾紛。由于城市房屋拆遷的復雜性，應盡量通過調(diào)解或協(xié)調(diào)方式解決糾紛，平息矛盾。通過協(xié)調(diào)方式解決糾紛， 盡量將糾紛解決在訴訟、強制執(zhí)行之外，提高征收補償工作效率，確保和諧拆遷。

4.社會穩(wěn)定風險評估。作出房屋征收決定前，應對土地房屋征收決定和補償方案進行社會穩(wěn)定風險評估。社會穩(wěn)定風險評估主要包括以下內(nèi)容：征收決定和補償方案是否對相關利益群體造成不良影響而引發(fā)群體性上訪或影響社會治安的群體性事件等社會穩(wěn)定風險；征收決定和補償方案是否有相應有效風險化解措施和應急處置預案，能否將風險控制在預測范圍內(nèi)等等。

5.推行模擬征收房屋。以往各地拆遷都是先發(fā)公告，后做拆遷戶的思想工作，最后簽訂拆遷協(xié)議，這種拆遷程序最大的弊端在于所有矛盾糾紛都暴露在拆遷公告之后，政府的“單方”意愿往往不被群眾理解和接受。而如果政府和被征收戶就征收中各種問題先行磋商，把各種矛盾解決在征收之前，等到90%以上的被征收人都滿意了，最后由主管部門才正式發(fā)出征收公告。

6.補償標準要合理。采取市場化的評估辦法，使房屋征收補償評估與市場交易價格接軌，這種“市場+保障”的補償辦法，就是市場化評估加上政策保障托底，在地段補償標準的基礎上，委托獨立的中介機構給房屋定價。

7.加強制度建設，完善相關機制。如聽證會制度。盡管我們在之前的動遷工作中有過組織聽證會的做法，但聽證會是否規(guī)范、是否有一套完善的機制、制度，我們在組織聽證會過程中，是否存在人員數(shù)量、人員結構以及聽證會程序等不符合規(guī)定的情形。所以，我們應未雨綢繆，建立健全一套完整的聽證會制度。

（三）司法應對建議

一是建立黨委領導、法院主辦、有關單位聯(lián)辦的司法強拆聯(lián)動機制。由于拆遷工作涉及面廣，僅靠某一個部門或單位完成是不可能的，應當堅持在黨委領導、人大監(jiān)督下，由政府或法院為主導，社會各方力量共同參與的協(xié)作模式，通過召開聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、碰頭會等日常運作方式，協(xié)調(diào)處理房屋強制拆遷過程中的重大事項。

二是高度重視新《條例》學習培訓。新《條例》施行后，舊條例同時廢止。新舊條例有著很大的變化和不同。為深刻學習領會新《條例》的精神實質(zhì)和主要內(nèi)容，建議對法院從事立案、行政審判、執(zhí)行工作的法官進行一次專門培訓。

三是配強法院審執(zhí)力量，加大財力支持，保障司法強拆順利進行。建議增加法院執(zhí)行和司法警察的編制，提供能夠保證審判執(zhí)行所需要的物力和財力，以應對數(shù)量激增的拆遷案件。

（四）借鑒國外經(jīng)驗

盡管各國財產(chǎn)征收的規(guī)定各不相同，但一般均包括公共利益的界定及審查批準、征收實施過程中的公眾參與及補償確定、先于執(zhí)行與強制拆遷、征收救濟等。

1.征收公共目的的審查批準

世界各國公共目的審查批準方式大體分為司法審查、行政審查兩種，審查批準的時間以審查拆遷申請時一并完成為原則，申請拆遷之前完成為例外。如美國征收公共目的審查就由法院來完成，且舉證責任由政府承擔。德國、新加坡，我國香港、臺灣、澳門地區(qū)征收是否符合公共利益的審查，均由拆遷管理機關在審查拆遷申請時一并完成。

2.征收拆遷過程中的公眾參與

世界各國的法律基本都規(guī)定了合理的公告、通知程序，而公眾參與拆遷過程的方式主要包括協(xié)商前置、聽證程序等。（1）協(xié)商前置。美國的征收法律要求政府先盡一切努力與土地權利人協(xié)商征購，協(xié)商不成時再將案件移交法院啟動征收程序。（2）聽證程序。從發(fā)展的趨勢而言，一些國家和地區(qū)在拆遷評估及行政強制拆遷過程中均逐步引入了聽證程序。德國法律亦作出了拆遷申請被批準后，行政機關應被拆遷人要求召開聽證會的規(guī)定。

3.拆遷補償價金的確定

對于拆遷補償金額，拆遷人與被拆遷人作為利益博弈的雙方，往往難以達成一致，雙方無法協(xié)商時，各國的慣例是借助于相對公正的程序由第三方來裁定。在美國達不成補償安置協(xié)議時，雙方應當向法院提交由獨立資產(chǎn)評估師出具的評估報告，在法官的主持下進行最后的和解談判，和解失敗的，由普通公民組成的民事陪審團來確定“公平補償?shù)摹眱r金數(shù)額。

4.先予執(zhí)行與強制執(zhí)行

基于公共利益的需要，先予執(zhí)行與強制執(zhí)行是征收程序中所不可或缺的。其中，美國實行提前支付定金、補償金后，由法院執(zhí)行的作法值得借鑒。

5.征收救濟

世界各國（地區(qū)）的法律基本均賦予了被拆遷人對公共利益認定、征收決定等提起行政復議或進行訴訟的權利；而對于拆遷補償，不管初始裁決由誰作出，基本均確立了司法最終救濟原則。關于糾紛解決機構，除司法機關外，日本、韓國、新加坡、我國香港地區(qū)都有獨立于審批單位的仲裁機構。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告〔Z〕.

〔2〕王錫鋅.國有土地上房屋征收與補償條例專家解讀與法律適用〔M〕.北京：中國法制出版社，2011.

〔3〕薛剛凌，主編.國有土地上房屋征收與補償條例理解與運用〔M〕.北京：中國法制出版社，2011.

〔4〕2011年國有土地上房屋征收與補償條例〔Z〕.

〔5〕崔建遠.論房屋拆遷制度的重建〔N〕.人民法院報，2007-06-06.

〔6〕張和子.簡論新《國有土地上房屋征收與補償條例》中應該蘊含的物權精神〔J〕.魅力中國，2010，（09）.

〔7〕章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論〔M〕.北京：法律出版社，2008.

〔責任編輯：張 港〕