協(xié)商：化解公共沖突的一種基本方式

殷向杰　張桐

摘 要：協(xié)商對于化解公共沖突具有顯著的意義，它不僅是民主社會發(fā)展的內(nèi)在要求，還是化解公共沖突的有效手段，對于建構(gòu)和諧社會和實現(xiàn)“中國夢”都具有重要的意義。目前，不少公共管理者在觀念上不想?yún)f(xié)商，在手段上不善于協(xié)商，也缺乏協(xié)商所需的必要的社會氛圍，這給以協(xié)商化解公共沖突的方式造成很大阻礙。公共管理者應(yīng)當(dāng)樹立協(xié)商是化解沖突首選、是必須的“規(guī)定動作”等觀念，要尊重民眾權(quán)利、習(xí)慣平起平坐，防止先“定調(diào)子”的協(xié)商。

關(guān)鍵詞： 協(xié)商；公共沖突；化解；群體性事件

中圖分類號：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2013）06-0017-05

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得的巨大成就有目共睹，令全世界驚嘆。但也出現(xiàn)了紛繁復(fù)雜的社會矛盾與問題，各類公共沖突事件屢屢發(fā)生。在市場經(jīng)濟深入發(fā)展、民眾權(quán)利意識逐漸提高、社會力量發(fā)展迅速的時代背景下，要處理好各類社會矛盾、保證社會平穩(wěn)健康發(fā)展，公共管理者就必須重視協(xié)商在公共沖突化解中的重要作用，掌握依靠協(xié)商化解沖突的基本技能。

一、以協(xié)商化解公共沖突的必要性

（一）協(xié)商是民主社會發(fā)展的內(nèi)在要求

世界進(jìn)入近現(xiàn)代社會，隨著國家的職能復(fù)雜化，傳統(tǒng)民主理論越來越難以有效解釋和回答不斷變化的社會政治現(xiàn)實。對傳統(tǒng)民主理論進(jìn)行反思、修正以適應(yīng)公共管理的變化發(fā)展就成為當(dāng)代民主理論家不容忽視的課題。為了回應(yīng)社會發(fā)展過程中的國家、市場和市民社會的結(jié)構(gòu)分化和公民社會分裂的現(xiàn)實狀況，以協(xié)商達(dá)成民主的治理方式應(yīng)運而生，并在實踐中不斷完善。

隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，當(dāng)代中國的權(quán)利規(guī)范也發(fā)生了深刻的變化。尤其表現(xiàn)為，在經(jīng)濟領(lǐng)域：個人的經(jīng)濟行為方式由聽命轉(zhuǎn)向自主，主體間經(jīng)濟聯(lián)系方式由政府安排轉(zhuǎn)向主體間的合約，經(jīng)濟風(fēng)險承擔(dān)方式由國家承擔(dān)轉(zhuǎn)向個人承擔(dān)。在政治領(lǐng)域，公民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、言論權(quán)等一系列權(quán)利逐步得到加強，公民越來越多地參與了政治權(quán)力的產(chǎn)生過程，參與了對公共權(quán)力行使過程的監(jiān)督和制約。在社會領(lǐng)域，人們逐漸由組織化的生存狀態(tài)發(fā)展為社會化的生存狀態(tài)，個人的尊嚴(yán)和價值得到了更多的尊重，個人成為獨立承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利主體。在文化領(lǐng)域，大眾傳播媒介由縱向單向度傳播發(fā)展為橫向多向度交流，教育更加強調(diào)學(xué)生個性化的培養(yǎng)，文學(xué)藝術(shù)也由標(biāo)準(zhǔn)化、共性化轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)個性化、多樣化，由嚴(yán)格排他的價值觀念逐漸發(fā)展為強調(diào)寬容和對話。[1]

這些變化要求政府在公共管理活動中必須更加重視民主的力量，要更加認(rèn)識到以民主的方式來處理公共事務(wù)的重要性。而協(xié)商正是民主實現(xiàn)的最主要的方式和手段之一，通過協(xié)商能夠很好地照顧到相關(guān)主體的實際需求，尋找不同主體間都能夠接受的價值和方案，從而實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。而當(dāng)代信息技術(shù)的發(fā)展，法制的不斷完善，也為通過協(xié)商達(dá)成合意提供了更好的社會基礎(chǔ)和條件。

（二）協(xié)商是化解公共沖突的有效手段

協(xié)商作為化解公共沖突的一種基本方式，是人類對自身與社會關(guān)系理性自覺的產(chǎn)物。和諧發(fā)展的時代主題使協(xié)商成為調(diào)節(jié)社會政治沖突的“帕累托改善”工具，習(xí)慣和善于利用這個工具，是社會管理者的必然選擇。用協(xié)商來解決各類問題和沖突已成為當(dāng)代民主社會的共識，相反，不善于利用協(xié)商這個工具則會更容易導(dǎo)致沖突頻發(fā)、沖突升級。

協(xié)商對于公共沖突能量的疏導(dǎo)作用尤其表現(xiàn)在：第一，協(xié)商可以使沖突雙方感到自己處于和對方同樣平等的地位上，產(chǎn)生自己受到尊重的感覺，從而減少情緒化的沖突能量；第二，協(xié)商能夠較為充分地表達(dá)各自的觀點，避免相互間產(chǎn)生不必要的誤會，從而為在差異中尋求共識提供條件和可能；第三，協(xié)商達(dá)成的合意是彼此意志的共同體現(xiàn)，從而為以后的順利執(zhí)行提供很好的基礎(chǔ)；第四，協(xié)商是一種比較溫和的方式，彼此都需要處于相對理性的狀態(tài)，從而可以有效避免彼此間的傷害性互動導(dǎo)致的沖突迅速升級。

2013年中國社會科學(xué)院發(fā)布的《社會藍(lán)皮書》認(rèn)為，現(xiàn)階段中國社會處于矛盾多發(fā)期，社會矛盾多樣而復(fù)雜。資料表明，征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右，環(huán)境污染和勞動爭議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右。[2]這些沖突涉及大量社會群體，有些群體本身掌握的社會資源很少，在社會競爭中處于不利地位。在法律和政策空白、盲點較多、模糊區(qū)間很大的背景下，不經(jīng)過協(xié)商，沒有得到他們的同意和理解，就擅自強行實施某項工程或決策，極易引發(fā)難以控制的群體性事件。在事件發(fā)生后，單純依靠傳統(tǒng)的行政管理方式，依靠強力的行政管制，習(xí)慣于由上至下的說服教育等手段，很難真正解決問題。要獲得民眾的認(rèn)可，就必須學(xué)會利用協(xié)商的方式，通過相互理解、共同商議來達(dá)成合意。

鄧小平曾明確指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！盵3]要切實實現(xiàn)政治穩(wěn)定，并進(jìn)而維持整個社會的穩(wěn)定，就必須在社會政治、經(jīng)濟生活中充分發(fā)揚協(xié)商精神，利用協(xié)商方式來化解矛盾沖突?；仡櫾颇厦线B、貴州甕安等幾起群體性沖突事件都與政府不善于協(xié)商有關(guān)。可以假設(shè)一下，對于這些習(xí)慣于隱忍的善良民眾，如果多采取一些平等的協(xié)商的手段，矛盾絕不至于激化。

（三）協(xié)商是構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)“中國夢”的重要途徑

改革開放以來，雖然物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)取得巨大成就，但也出現(xiàn)了一些影響社會和諧的現(xiàn)象。例如，公共權(quán)力“私化”和公共資源流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，社會分配不公，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾突出等。這些矛盾與問題，單純地靠管制與控制乃至壓制是不能解決的，而必須加強沖突化解方式的運用。[4]而協(xié)商正是沖突化解的主要方式之一。要建設(shè)社會主義和諧社會，社會管理者就必須要充分利用協(xié)商手段，建立了解、溝通的有效機制，讓各階層公眾的利益得到基本的平衡，而不能將自己和公眾對立起來，進(jìn)一步激化矛盾和沖突。

如今，國強民富的“中國夢”激發(fā)了全國各民族各階層的熱情。然而，中國夢的實現(xiàn)，一是需要穩(wěn)定的社會環(huán)境，這是基礎(chǔ)和前提；二是，要理順各種關(guān)系，動員民眾力量，共同致力于社會發(fā)展和民族復(fù)興。這兩個最主要的方面，都需要充分發(fā)揮協(xié)商的作用。通過協(xié)商，達(dá)成共識、凝聚力量、化解沖突，通過協(xié)商，改善官民關(guān)系、群體間關(guān)系、個人間關(guān)系，減少社會中的沖突因素，從而為中國夢的實現(xiàn)提供堅實的基礎(chǔ)。

二、以協(xié)商化解公共沖突中存在的問題

目前以協(xié)商化解公共沖突過程中存在著很多問題，尤其表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）在觀念上，不愿意協(xié)商

中國長期以來的官本位意識非常濃厚，管理者高高在上，民眾則一直是被管理的對象。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，民眾的權(quán)利意識不斷增強，越來越多的民眾要求參與到公共事務(wù)管理中來，越來越多的群體要獨立地表達(dá)出自己的利益訴求。但是一些政府管理者官僚習(xí)氣不改，居高臨下，不愿意和民眾平起平坐，平等協(xié)商，而是習(xí)慣于講官話、套話、大話，這對于通過協(xié)商化解公共沖突造成了很大的阻礙。

（二）在手段上，不善于協(xié)商

作為一種化解矛盾沖突的手段，協(xié)商有一系列的具體要求，需要公共管理者掌握相關(guān)的技巧。但目前，不少政府管理者還缺乏必要的協(xié)商的技巧或能力。比如，一些管理者并不善于傾聽對方的看法，這就無法完全了解對方的意圖；不少管理者對相關(guān)法律法規(guī)并不熟悉，而是習(xí)慣于靠行政命令推進(jìn)工作，無法有效地推進(jìn)“依法協(xié)商”；不少管理者不善于把握中立的管理者立場，不掌握溝通、調(diào)停的技巧，不善于疏導(dǎo)民眾的情緒，等等。這些都不利于發(fā)揮協(xié)商在公共沖突化解中的作用。

（三）缺乏協(xié)商所需要的社會氛圍

近年來，一些突發(fā)性群體事件往往通過把“一般事務(wù)行政化，經(jīng)濟事務(wù)政治化，常規(guī)事務(wù)應(yīng)急化”，以靜坐、堵路、自殺等特殊方式來實現(xiàn)自己的利益訴求。盡管其中多數(shù)參與者確實有自己正當(dāng)?shù)睦嬖V求，但不容忽視的是，一些當(dāng)事者并沒有足夠的理由來支持自己的主張，而是通過鬧大的方式來要挾對方，比如“醫(yī)鬧”等。一些地方政府為了保持暫時的社會穩(wěn)定，對一些鬧事者采取妥協(xié)讓步的態(tài)度，從而使更多的人采取這種不正常的利益表達(dá)方式。這種社會氛圍不利于協(xié)商的正常開展。

三、以協(xié)商化解公共沖突應(yīng)當(dāng)樹立的觀念和注意的問題

在新的時代環(huán)境下，社會管理的重要方式和手段是協(xié)商溝通和利益的調(diào)節(jié)，而不是靠行政強制手段強迫公眾服從。要認(rèn)識到，面對各種社會內(nèi)部矛盾，協(xié)商溝通和利益調(diào)節(jié)是前提，是常規(guī)。因此，公共管理者在協(xié)商中就要注意尊重和維護(hù)公眾權(quán)利，要與對方平起平坐而不是居高臨下，要聽得進(jìn)不同意見，然后再互相溝通，以達(dá)成共識，化解矛盾沖突。

面對矛盾沖突，公共管理者應(yīng)該認(rèn)識到：

協(xié)商，是化解矛盾的首選，抑制沖突的前提。面對各種矛盾沖突，管理者首先應(yīng)想到和依靠的方式是協(xié)商和溝通，強制手段不能再是解決公共問題的常態(tài)，而如何化解社會矛盾則成了社會管理的藝術(shù)。隨著我國改革的深入發(fā)展，利益關(guān)系發(fā)生重大調(diào)整，原來的利益結(jié)構(gòu)和分配關(guān)系被打破，新的利益和分配關(guān)系在逐漸形成過程中，必然會引發(fā)各種矛盾和沖突，尤其是城市住房拆遷、集體土地買賣和轉(zhuǎn)讓等問題，若處理不好，則很容易造成群體性事件?！拔覀儾皇前延懻摦?dāng)作絆腳石，而是把它看作任何聰明行動所必不可少的首要前提”，[5]協(xié)商也是如此。

在協(xié)商過程中討論分歧產(chǎn)生的原因，以大多數(shù)人接受的觀點修正自己，爭取達(dá)成更多共識。顯然，積極有效的協(xié)商與溝通，自由平等的討論與對話，不僅有利于觀點沖突消弭、共識達(dá)成，也有利于制定和執(zhí)行公共政策。當(dāng)然，即使達(dá)成了共識也并非就此消除了分歧，只要通過協(xié)商和溝通，矛盾就不至于激化成沖突。此外，協(xié)商的結(jié)果具有很強的合法性，它不同程度地糾正了錯誤判斷的發(fā)生并增加了正確認(rèn)知。因此，面對矛盾沖突，協(xié)商溝通是管理者的首選，是抑制沖突和減少突發(fā)事件的前提。

協(xié)商，是必須的“規(guī)定動作”，而不是管理者的恩賜。管理者與公眾真誠地協(xié)商，這不僅是法治政府的基本要求，也是推進(jìn)民主協(xié)商的基礎(chǔ)條件。盧梭認(rèn)為國家是人民與統(tǒng)治者簽訂的契約，每個人都是平等的?；跈?quán)利讓渡和契約關(guān)系，公民都有參與公共事務(wù)的權(quán)利。德雷澤克指出：“應(yīng)該將更多的個人、利益集團和團體納入到協(xié)商的過程中來，盡管他們一直以來都被排除在決策的大門之外?！盵6]通過有效的協(xié)商，暢通利益表達(dá)渠道，建立利益協(xié)調(diào)機制，調(diào)和與化解社會管理過程中的利益矛盾，這是當(dāng)前推進(jìn)我國創(chuàng)新社會管理模式的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建社會主義和諧社會不可回避的現(xiàn)實問題。不管是政治體制下的協(xié)商民主，還是社會不同的利益主體間的協(xié)商，官民之間、警民之間、公眾與公眾之間的矛盾都需要協(xié)商。作為社會管理者，在調(diào)解矛盾時，應(yīng)將協(xié)商視為一種“必須”的“規(guī)定動作”，而不是自選動作，更不應(yīng)該當(dāng)做對公眾的一種恩賜，不能認(rèn)為跟公眾協(xié)商溝通了一次，就已經(jīng)給足了公眾面子，公眾就應(yīng)當(dāng)無條件地服從政府或領(lǐng)導(dǎo)者開出的條件。這不是真正的協(xié)商，還是一種強迫。

協(xié)商是常態(tài)，其程序公正是達(dá)成正義的途徑。無論是政治體制下的民主協(xié)商，還是社會管理中的各種矛盾主體之間的協(xié)商，協(xié)商都應(yīng)成為管理者的常規(guī)動作，而不應(yīng)視為一種消極管理的選擇，不應(yīng)僅僅是“走過場”和完成程序性活動的象征。這種協(xié)商不僅浪費時間，欺騙公眾，也損害了政府形象，其結(jié)果將偏離社會管理的預(yù)期。協(xié)商應(yīng)成為一種制度，其制度化也是協(xié)商民主本身的內(nèi)在要求。社會轉(zhuǎn)型期的復(fù)雜矛盾表明，如果沒有相應(yīng)的協(xié)商機制來協(xié)調(diào)，將可能給社會帶來諸多不穩(wěn)定因素。因此，要努力協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系，在各利益主體之間做多層次、多方位、經(jīng)常性的充分協(xié)商，盡可能地把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，以保持社會的穩(wěn)定與健康發(fā)展。

在協(xié)商過程中，管理者應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：

一是一定要承認(rèn)、尊重、維護(hù)公眾權(quán)利。協(xié)商理論認(rèn)為，協(xié)商的主要目標(biāo)不是狹隘地滿足個人利益 ，而是尋求能夠最大限度滿足更廣泛公眾愿望的政策。但同時更要承認(rèn)、尊重和維護(hù)參與主體的利益，這是協(xié)商得以進(jìn)行的基礎(chǔ)條件。社會管理者在協(xié)商中應(yīng)尊重各種利益主體不同的利益，理解多元社會的多元利益沖突是一種客觀存在，承認(rèn)產(chǎn)生矛盾和問題的實質(zhì)是利益分歧。在討論公共問題及其沖突的過程中，允許各種利益主體真實自由地表達(dá)利益訴求。當(dāng)然，社會管理者在協(xié)商中一定是爭取對方的利益讓渡，以維護(hù)公共利益。但是不能片面地認(rèn)為只有讓協(xié)商對方少得到利益而政府得到更多的利益才是成功的協(xié)商，因此，在協(xié)商中打官腔唱高調(diào)，以所謂“國家利益”、“集體利益”、“發(fā)展大局”的帽子壓人，這些都是不可取的。

公共政策實施和社會管理需要得到民眾的認(rèn)同，其前提之一是承認(rèn)其利益訴求的正當(dāng)和有效。但事實上，許多“規(guī)劃”和“大項目”的形成和推動，往往更多地來自于管理者的意志。因此，協(xié)商中的管理者不應(yīng)固守自己的觀點，而必須承認(rèn)公民權(quán)利的合理性，這要求管理者不僅提供協(xié)商主體都能接受的理由，還應(yīng)認(rèn)真傾聽協(xié)商主體的異議、質(zhì)疑并及時做出回應(yīng)，要盡力達(dá)成所有人都能接受的結(jié)果。

二是社會管理者要習(xí)慣與對方“平起平坐”。傳統(tǒng)的官本位思想根深蒂固、影響深遠(yuǎn)，新中國建立以來在計劃經(jīng)濟體制下民眾對政府過度地依賴。正因為如此，管理者自身有一種優(yōu)越感，其權(quán)威性不容冒犯。這些都是與建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府背道而馳的。

協(xié)商中的“平起平坐”是社會管理發(fā)展的愿景之一。但是，不可否認(rèn)，實踐中協(xié)商過程更多地是由政府組織負(fù)責(zé)提出議題，社會管理者主導(dǎo)議程，大眾只是被動的參與者。民眾已經(jīng)處于協(xié)商的弱勢一方，管理者如果再不放下架子而且高高在上、盛氣凌人，民眾是難以接受的。能不能平起平坐，與公民平等地進(jìn)行協(xié)商，也體現(xiàn)了管理者是否具備民主與法治素養(yǎng)，是否具有現(xiàn)代行政理念。

三是防止先“定調(diào)子”的協(xié)商。無論從邏輯上看還是從協(xié)商本身來看，基于協(xié)商而形成的共識不應(yīng)當(dāng)是事先預(yù)設(shè)的目標(biāo)。協(xié)商過程中雙方表達(dá)的訴求根本不存在對與錯，而只是“合適不合適”和“接受不接受”的問題，因此管理者不能剝奪參與協(xié)商的公民反對與拒絕的權(quán)利。同時，協(xié)商的過程也是管理者與公民相互說服與妥協(xié)，進(jìn)而取得共識的過程。顯然，經(jīng)過協(xié)商而最終形成的社會管理方案和措施因其最大化地體現(xiàn)了公民的意愿而最終具有合法性。另一方面，“控制官僚自由裁量權(quán)的恰當(dāng)途徑是施行協(xié)商民主，實行協(xié)商的民主立法模式”。[7]對于協(xié)商過程中對方的不同觀點，管理者必須認(rèn)真傾聽、能夠包容并且做出回應(yīng)。協(xié)商模式應(yīng)該確保參與決策過程中的公民是自由的，參與公共決策過程的公民僅受與協(xié)商相關(guān)規(guī)則的約束，而不受其他權(quán)威性的規(guī)則與要求的限制?！叭找嬖龆嗟?、正式的和多元的公共協(xié)商不僅使強權(quán)者為自己的行為負(fù)責(zé)，而且與制度性或政策性結(jié)果密切相關(guān)。在一個存在社會性和經(jīng)濟性結(jié)構(gòu)不平等的社會中，這種辯論也是一種通過民主程序來反映一些不公正待遇的方式?！盵8]因此，在協(xié)商中要允許雙方提出自己的訴求，并且能夠耐心地聽取對方對自己的意見的否定性陳述，管理者不能事先就定好“調(diào)子”，這種所謂的協(xié)商只是圍繞著管理者已經(jīng)確定的意見在兜圈子，多是詢問對方“這個意見你們認(rèn)可不認(rèn)可”，而漠視了對方的意見表達(dá)，或者根本就不想知道其利益訴求。顯然，這樣的協(xié)商不可能達(dá)成共識。因此，在協(xié)商過程中社會管理者首先是一名耐心的傾聽者和良好的溝通者，而不是一個發(fā)布命令的長官或照章辦事的執(zhí)行者。

當(dāng)今的社會管理對政府提出了更高的要求，而管理方式和理念從強制走向協(xié)商是必然的選擇。這要求，社會管理者不僅不能先“定調(diào)子”，更不能“掉臉子”，而應(yīng)逐步接受和習(xí)慣于通過協(xié)商的途徑，來解決和處理復(fù)雜的事務(wù)和矛盾。

總之，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，管理者面臨的問題與矛盾日益復(fù)雜。管理者沒有理由把自己的意志強加于民眾，而過分依賴行政強制手段，動輒動用管制手段也只能激化矛盾沖突。一般而言，壓制和強制難以有效化解矛盾沖突，而協(xié)商溝通才是化解矛盾，抑制沖突，實現(xiàn)和諧的不二選擇。

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