我國農(nóng)村房屋抵押的法律思考

陳少梅 田典艷

[摘 要]我國現(xiàn)行的法律規(guī)定禁止宅基地使用權的抵押，但并未禁止宅基地上的農(nóng)村房屋進行抵押。農(nóng)民將房屋進行抵押貸款，必然會涉及宅基地使用權的問題，根據(jù)我國相關法律規(guī)定宅基地使用權的流轉是禁止的。根據(jù)我國法律、法規(guī)的規(guī)定，分析農(nóng)房抵押中存在的法律問題，希望能為建立完善農(nóng)房抵押貸款機制提供思路和建議。

[關鍵詞]農(nóng)村房屋；抵押；法定租賃權；法律思考

一般認為，農(nóng)村房屋，是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個人所有的自住房。房屋，作為不動產(chǎn)，由權利人依法享有占有、使用、收益、處分的權利。城市房屋抵押早已開始，而農(nóng)村房屋基于其特殊性，法律上規(guī)定宅基地使用權不能抵押。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村房屋抵押貸款將得以建立和完善。

一、農(nóng)村房屋抵押困境分析

（一）法律障礙

農(nóng)民將自己的房屋抵押，一般是為了籌集資金，向銀行等金融機構貸款，銀行等金融機構為了降低其貸款風險，通常要求農(nóng)民提供擔保。當農(nóng)民不能償還貸款時，銀行等金融機構就會行使其抵押權，然而法律規(guī)定農(nóng)村房屋下的宅基地使用權不能與農(nóng)村房屋一并抵押，這樣就存在我國農(nóng)村房屋抵押貸款法律規(guī)定與現(xiàn)實需要存在沖突。

我國憲法明確規(guī)定，集體土地屬于集體所有，農(nóng)民對自己房屋下的宅基地只有使用權，而沒有處分權。我國《物權法》第184條第2款規(guī)定“下列財產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外”。《物權法》明確規(guī)定宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押。因此，農(nóng)民用農(nóng)村房屋抵押融資受到限制。

我國《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。我國實行農(nóng)村村民“一戶一宅”原則，即一戶只能擁有一處宅基地，國家為了保障農(nóng)民基本生存權利做到“居者有其屋”，政策上不支持農(nóng)民住宅用于抵押融資。

我國《擔保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得用于抵押。同樣，農(nóng)民因房屋下的宅基地不能抵押融資。

以上四部法律都明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權不能抵押，現(xiàn)實當中，農(nóng)村房屋抵押，通常認為是農(nóng)村房屋作為抵押物，但其抵押的價值應包含房屋和房屋下的宅基地，而宅基地使用權是不能抵押的，因而推定農(nóng)村房屋也不能抵押。

（二）農(nóng)村房屋抵押登記障礙

一方面，由于我國農(nóng)村人口多、面積大、范圍廣，登記工作難度大等原因，我國目前尚未對農(nóng)村的房屋進行全面確權，絕大多數(shù)農(nóng)村房屋沒有房屋產(chǎn)權證，當房屋進行抵押時，抵押登記當然也就沒有辦法辦理。另一方面，根據(jù)《房屋登記辦法》第 87 條規(guī)定：“申請農(nóng)村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外，房屋登記機關應當不予辦理?！眹临Y源部在 2004 年11 月2日也印發(fā)《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234 號）特別強調(diào)“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！币虼耍r(nóng)村房屋的所有權轉移登記僅限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員之間，而農(nóng)村的需求又是有限的，這極大地限制了農(nóng)民向銀行等金融機構抵押貸款。

（三）農(nóng)村房屋價值評估障礙

農(nóng)村村民一旦無法償還債款，抵押權人就會實現(xiàn)其抵押權。在抵押權人實現(xiàn)抵押權時，將如何認定農(nóng)村房屋的價值呢？實際上，農(nóng)村房屋的價值相比城市房屋難以確定其價值。農(nóng)村房屋的建設與城市房屋的開發(fā)建造有很大的不同，農(nóng)村房屋的價值評估缺乏統(tǒng)一可操作的標準，建房材料、成本質(zhì)量差異很大，此外，農(nóng)村房屋的價值評估機構大多來自城市，他們并不了解農(nóng)村的相關情況，實地價值評估帶來困難，而且農(nóng)村房屋處在農(nóng)村地區(qū)，這些都會影響農(nóng)房本身的價值。除了物理上的原因外，現(xiàn)行法律對農(nóng)戶流轉的限制，很難評估出相對公允的價值，使得抵押雙方滿意。

二、農(nóng)村房屋抵押的必要性與可行性之考察

對于我國農(nóng)村房屋是否可以抵押，人們有不同的觀點。一種觀點認為，根據(jù)“房地一體”原則，宅基地使用權不能轉讓，農(nóng)村房屋也不能抵押，否則，違背了“房地一體”的原則；另一種觀點主張“宅基地使用權不得單獨轉讓、抵押，建造在宅基地上的住房轉讓、抵押的，宅基地使用權一并轉讓、抵押?！贝擞^點認為，農(nóng)村房屋可以抵押，并與宅基地一并抵押。第三種觀點則認為，可以借鑒日本民法的作法，即引入宅基地使用權租賃制度，農(nóng)村房屋的受讓人可基于債權性質(zhì)的宅基地使用權租賃權取得房屋的所有權。筆者認為，農(nóng)村房屋抵押是市場經(jīng)濟的發(fā)展的必然要求，農(nóng)村房屋抵押有其存在的必要性和可行性。

（一）農(nóng)村房屋抵押之必要性考察

1.保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第 13 條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！鞭r(nóng)村房屋做為農(nóng)民的一項私有財產(chǎn)，可以行使占有、使用、收益和處分的所有權能，即農(nóng)民可以自由支配自己的房產(chǎn)。農(nóng)村房屋抵押，有利于保障農(nóng)民的財產(chǎn)權。

2.盤活農(nóng)村靜態(tài)的資產(chǎn)

雖然，法律并沒有規(guī)定農(nóng)村房屋不能抵押，但是受限于“房隨地走，地隨房走”的原則，農(nóng)村房屋無法像城市房屋那樣在市場進行自由流轉，也不具備融資擔保功能，這樣一來，農(nóng)村房屋這一資產(chǎn)不能流轉，變成了“死產(chǎn)”。農(nóng)村房屋抵押可以將靜態(tài)的資產(chǎn)轉化為活的資本，讓農(nóng)村房屋成為農(nóng)村發(fā)展的生產(chǎn)要素，激活農(nóng)村經(jīng)濟。

3.城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要求

隨著城市化戰(zhàn)略的逐步實施，在基礎設施比較完備，經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，城鎮(zhèn)與農(nóng)村已經(jīng)沒有明顯的界限，而農(nóng)民房屋不能自由買賣，把已完成城鎮(zhèn)一體化的狀態(tài)，人為的割裂成城鎮(zhèn)和農(nóng)村。因此，從城鄉(xiāng)一體化的角度出發(fā)，開展農(nóng)村房屋抵押融資，使得農(nóng)村房屋能夠向城市房屋一樣自由抵押處分符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策，對打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制，有利于建立全國統(tǒng)一、公平競爭和城鄉(xiāng)和諧的大金融市場。

（二）農(nóng)村房屋抵押之可行性考察

1.法律可行性之考察

首先，我國《憲法》第13條規(guī)定國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權。國家以根本大法的形式確定了公民合法的財產(chǎn)權。而公民的私有財產(chǎn)權應包括占有、使用、收益和處分的權利，因此，農(nóng)民用自己所有的農(nóng)村房屋設定抵押權，是依法處分自己的財產(chǎn)，符合國家根本大法的規(guī)定。

其次，我國《民法通則》第75條第1款規(guī)定公民的個人財產(chǎn)中包括公民的合法的房屋。我國《民法通則》規(guī)定國家保護公民的合法財產(chǎn)權，我國法律允許城市房產(chǎn)可以用于抵押融資，根據(jù)法律之平等原則，農(nóng)村集體土地上的房屋也應該和城市國有土地上的房屋一樣可以用于抵押融資，體現(xiàn)法律的公平與正義。

再次，我國《擔保法》第37條對不得抵押的財產(chǎn)中，主要是指宅基地的使用權不得抵押，并沒有將農(nóng)村房屋列為不得抵押的對象。另外，《擔保法》第34條第1款規(guī)定可以作為抵押物的是“抵押人所有的房屋和其他地上定著物”。擔保法沒有對抵押房屋規(guī)定必須是國有土地上的房屋或集體土地上的房屋做區(qū)分，從嚴格意義上看，集體土地上的農(nóng)村房屋是可以用于抵押的。

最后，我國《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民如果出租出售宅基地上所建住宅后，不能再申請宅基地的。由此可見，村民出租、出售房屋，法律并無禁止性規(guī)定，既然可以農(nóng)村房屋可以出租、出售，根據(jù)法無禁止者皆可為的原則，那么宅基地上的農(nóng)村房屋也可以用于抵押。

從上述五部法律可見，我國農(nóng)村房屋抵押是有其法律的可行性的。根據(jù)私法原則之“法無禁止者皆可為”，既然我國法律并沒有明確進行農(nóng)村房屋抵押，并且以上法律在一定程度上認可農(nóng)民對自己的房屋進行處分，因此，我們對農(nóng)村房屋抵押的行為也當然認定其為有效的。

2.理論可行性之考察

法定租賃權法理依據(jù)是指因房屋在自然屬性上與土地的不可分離，但土地和房屋分別屬于不動產(chǎn)，為不同的權利主體所有，可以單獨作為交易的標的，因此當不同的或同一所有權人將土地或房屋同時或先后轉讓給不同的人所有，則推斷為土地受讓人默許房屋受讓人繼續(xù)使用土地，但房屋所有權人必須向土地所有權人支付相應的對價，其法律性質(zhì)為租賃，且租賃的期限不受法律關于一般租賃合同租期之限制。

法定租賃權的性質(zhì)是債權而非物權。正如學者指出的，在法定租賃權的制度框架下，農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權的同時，對于房屋的宅基地并非取得作為物權的村民的“宅基地使用權”，而是取得作為債權的“宅基地租賃權”。基于該債權性質(zhì)的租賃權，房屋買受人可以占有并使用宅基地，達到對宅基地用益的目的，這一結果并非出于農(nóng)村房屋買賣雙方的自由意志，而是出于法律的直接規(guī)定，同時，租賃的標的物是宅基地而不是宅基地所有權。

按照法定租賃權理論，對于農(nóng)村房屋的受讓人，就不會有身份的限制，即包括本集體的成員，其他農(nóng)村集體的成員和城市居民，都完全可以作為受讓人取得農(nóng)村房屋的所有權，同時與該房屋宅基地所有權人的集體之間產(chǎn)生法定租賃權關系。在我國法律規(guī)定的集體土地使用范圍內(nèi)，用支付租金的方式解決集體土地問題是符合法律規(guī)定的，并且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也可通過積累資金來解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)村民的福利和社會保障問題。

三、建立和完善農(nóng)村房屋抵押制度的建議

（一）加快推進農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記工作

根據(jù)物權法的基本原理，不動產(chǎn)物權的公示方式登記，未經(jīng)登記或不生效力或不對抗第三人。因此，房屋產(chǎn)權證是開展農(nóng)村房屋抵押融資的前提條件，農(nóng)民要想抵押貸款，就必須辦理抵押登記，否則不能進行抵押。因此，應大力推進對農(nóng)村房屋產(chǎn)權登記工作，號召廣大農(nóng)民積極進行房屋登記，對符合農(nóng)村房屋登記條件的房屋，應當給予登記和發(fā)證。農(nóng)村房屋所有權人的權利得到明確后，有利于農(nóng)村房屋抵押，從而降低了金融機構抵押貸款的風險，保障了交易雙方的合法權益。

（二）建立健全農(nóng)村房屋價值評估體系

從目前市場交易的情況來看，絕大部分的評估機構都來自城市，專門的農(nóng)村評估機構很少，難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。此外，城市房屋的評估機構適用的標準是否適用于農(nóng)村值得人們的懷疑。因此，在現(xiàn)行的評估體系下，建立適合農(nóng)村房屋的評估體系，合理評價農(nóng)村房屋的價值，是非常重要和必要的。當然，并不是說完全地否定城市房屋評估體系，在建立農(nóng)村房屋價值評估體系中，城市房屋的價值評估體系對農(nóng)村房屋價值的評估仍然具有借鑒意義。

因此，政府應倡導成立農(nóng)村房屋評估中介機構或設立相應部門，并制定和公布本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村房屋的最低保護價，發(fā)揮政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能，為農(nóng)村房屋的價值評估提供依據(jù)和指導。在農(nóng)村建立房屋價值評估體系的基礎上，金融機構可委托評估中介機構對農(nóng)村房屋價值進行評估，農(nóng)村房屋的所有權人也可以申請進行房屋價值評估，評估機構出具的評估報告將為金融機構對農(nóng)村房屋抵押融資時的價值提供參考。

（三）建立健全社會保障服務體系

進行農(nóng)村房屋抵押貸款，最大和最現(xiàn)實的問題是，農(nóng)村房屋變現(xiàn)后，農(nóng)民的居住問題。法律規(guī)定宅基地使用權不能流轉，一個很重要的原因是為了保障農(nóng)民的日常生活保障。如果農(nóng)民將房屋進行抵押貸款，無法還貸時，農(nóng)民將會失去房屋，一無所有，這將極大地影響農(nóng)民的生存問題。因此，建立健全的社會保障體系，將有效地避免了這類問題的發(fā)生，解決了農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民可以安心地將自己的房屋用于抵押，這將有利于推動農(nóng)村房屋抵押的進行，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

（四）完善配套法律法規(guī)

在與國家法律、法規(guī)不沖突的原則下，制定規(guī)范性地方法規(guī)與政策，協(xié)調(diào)相關部門，行使地方立法權，制定適合當?shù)剞r(nóng)村房屋抵押的特色政策，這將有利于推動中國法律制度的建設與完善。在一部分地區(qū)實行試點，對農(nóng)村房屋抵押貸款問題進行立法實踐，將是立法的有益探索。

因此，通過完善法律規(guī)范，對農(nóng)房抵押貸款的相關法律問題加以規(guī)范，將有利于推動農(nóng)村房屋抵押的順利進行。例如2009年，成都市政府下發(fā)了《關于成都市農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資總體方案及相關管理辦法的通知》，以及《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法（試行）》等三個具體操作文件，為農(nóng)村房屋產(chǎn)權直接向金融機構質(zhì)押、抵押融資提供了法規(guī)保障。

四、小結

我國農(nóng)村房屋抵押存在法律上的障礙、登記上的障礙、農(nóng)村房屋價值評估的障礙等，造成我國農(nóng)村房屋難以抵押融資，長期以來，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在今后的制度完善中，加快推進農(nóng)村房屋的登記工作、建立農(nóng)村房屋價值評估系統(tǒng)、建立健全社會保障體系、完善配套法律法規(guī)等，將有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

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[作者簡介]陳少梅，女，廣東中山人，華中師范大學法學院法學系；田典艷，女，浙江麗水人，華中師范大學法學院法學系。