越南電力行業(yè)民營(yíng)化改革的思考

武氏芳草

一、越南電力行業(yè)民營(yíng)化改革的環(huán)境

（一）西方國(guó)家通過(guò)公用事業(yè)民營(yíng)化轉(zhuǎn)變政府職能的浪潮

20世紀(jì)中后期，西方主要資本主義國(guó)家面對(duì)滯漲危機(jī)和公共服務(wù)的低效率，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行公用事業(yè)民營(yíng)化改革，通過(guò)各種手段減少對(duì)公共事業(yè)的控制和補(bǔ)貼，面向市場(chǎng)，改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)的局面，允許市場(chǎng)眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，給公共企業(yè)創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷提高自身效益。

越南政府在這巨大的國(guó)際性公用事業(yè)民營(yíng)化改革浪潮中受到了深重的影響，并且逐步考慮在越南國(guó)內(nèi)推行公用事業(yè)民營(yíng)化改革，從而轉(zhuǎn)變政府職能，使越南國(guó)民經(jīng)濟(jì)活躍起來(lái)。

（二）越南國(guó)有企業(yè)股份化的成就

1990年代初，全球化浪潮帶領(lǐng)越南從一個(gè)落后的國(guó)家變成了區(qū)域里最開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體，越南政府越來(lái)越重視公用事業(yè)民營(yíng)化改革。越南把放松行政管制看作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主化發(fā)展以及社會(huì)生活各方面的巨大動(dòng)力。以國(guó)有企業(yè)股份化進(jìn)程為例，從2000年的305個(gè)增加到2001年的470個(gè)，增長(zhǎng)54.1%，2002年，這一數(shù)字提升到557個(gè)，增長(zhǎng)18.7%，到了2005年，越南全國(guó)已經(jīng)有1069家企業(yè)進(jìn)行了股份化，同比增長(zhǎng)34.5%。國(guó)有企業(yè)股份化的過(guò)程吸納了越來(lái)越多的勞動(dòng)力：2000年國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)力為62000人，2005年便已增長(zhǎng)到281000人，五年年平均增長(zhǎng)率達(dá)到35.9%。資金、財(cái)產(chǎn)以及生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效果也得到了明顯的改善和提高，資金年平均增長(zhǎng)率為65.6%，財(cái)產(chǎn)和財(cái)政投資年均增長(zhǎng)59.9%，生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效果每年提高61.1%。轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)，帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活躍起來(lái)，為越南提供了更大的發(fā)展空間。國(guó)有企業(yè)股份化所取得的成就增加了越南政府對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的信心，其中對(duì)國(guó)家電力公司（EVN）的私有化改革，把一個(gè)最大規(guī)模的國(guó)家壟斷企業(yè)變成了一個(gè)具有活力的民營(yíng)企業(yè)，是具有標(biāo)桿意義的嘗試。

（三）越南公用事業(yè)管理的問(wèn)題

公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)儆趬艛嘈袠I(yè)，一直受政府的關(guān)懷以及直接管制，加上缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，導(dǎo)致公用事業(yè)的服務(wù)成本高。正因?yàn)檎苯痈深A(yù)公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)，難以引起投資者的投資興趣，加重越南公用事業(yè)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率低、浪費(fèi)資源的局面。

公用事業(yè)法律法規(guī)不健全，現(xiàn)行法律法規(guī)與政策落后現(xiàn)象嚴(yán)重，法律法規(guī)與政策的規(guī)定較抽象、不具體，沒(méi)有建立責(zé)任追究制度。在民營(yíng)化改革過(guò)程中，雖然政府把公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給了企業(yè)以及私人，但不意味著政府能逃脫公眾責(zé)任。越南政府管理的缺位成為了越南公用民營(yíng)化改革的重要阻力。

二、越南電力行業(yè)民營(yíng)化改革的規(guī)劃與進(jìn)程

越南電力行業(yè)由很多機(jī)構(gòu)組成，其中包括：發(fā)電公司，根據(jù)電力市場(chǎng)的計(jì)劃發(fā)動(dòng)電力容量；電力分配公司，具有電力分配系統(tǒng)以及供給電力分配服務(wù)；零售廠(chǎng)家，供給電力給最終的消費(fèi)者。

電力輸送公司（Tos-Transmission Operators）：在越南的電力市場(chǎng)，電力輸送系統(tǒng)是由國(guó)家管理或者國(guó)家電力公司管理。電力輸送系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)保證電力輸送的平等機(jī)制以及監(jiān)管和提供附屬的電力服務(wù)。

電力獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)（ISO-Independent System Operrator），是電力行業(yè)最高的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

電力交易中心（PX-Power Exchange），是處理電力信息的中心，保證給予供應(yīng)商和消費(fèi)者一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)交易的環(huán)境。

電力協(xié)調(diào)公司（SCs-Scheduling Coordinator），是電力交易的中間參與者。

2005年越南通過(guò)新修改的電力法，2007年越南開(kāi)始電力民營(yíng)化改革，2010年總理批準(zhǔn)“第一階段電力行業(yè)改革政策發(fā)展協(xié)會(huì)計(jì)劃。2012年11月8日，總理批準(zhǔn)越南發(fā)展智能電網(wǎng)的項(xiàng)目。2012年11月23日，總理批準(zhǔn)2012-2015年階段對(duì)國(guó)家電力公司（EVN）民營(yíng)化項(xiàng)目。

越南電力行業(yè)民營(yíng)化改革規(guī)劃設(shè)計(jì)的進(jìn)程主要分四個(gè)階段：

第一階段：允許私人資本和國(guó)際資本在獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的電力生產(chǎn)中投資。

第二階段：對(duì)批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行一部分自由化，當(dāng)EVN擁有在市場(chǎng)上的壟斷地位時(shí)讓IPPs自由競(jìng)爭(zhēng)，此階段在2010年至2014年進(jìn)行。在此階段，市場(chǎng)上有很多供應(yīng)商，但只有唯一的買(mǎi)家。

第三階段：通過(guò)打破EVN在市場(chǎng)上的壟斷地位來(lái)實(shí)現(xiàn)電力批發(fā)市場(chǎng)的全面自由化，并且允許大買(mǎi)家（大企業(yè)）直接向批發(fā)賣(mài)家購(gòu)買(mǎi)。根據(jù)工商部的計(jì)劃，此階段會(huì)在2014年至2022年實(shí)現(xiàn)。

第四階段：實(shí)現(xiàn)電力零售市場(chǎng)自由化。此階段讓小買(mǎi)家向不同的零售供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)，此階段會(huì)在2022年后實(shí)現(xiàn)。

三、越南電力行業(yè)民營(yíng)化改革模式的利弊分析

（一）第一模式：供電獨(dú)家代理模式——單一買(mǎi)家代理

此模式是越南試圖進(jìn)行電力經(jīng)營(yíng)自由化改組過(guò)程的第一步驟。唯有買(mǎi)家的民營(yíng)化模式允許私人投資者建立、所屬以及監(jiān)管獨(dú)立電力。各發(fā)電公司進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尋找賣(mài)電優(yōu)勢(shì)給唯一買(mǎi)家。在此過(guò)程中，唯一買(mǎi)家有獨(dú)權(quán)向各發(fā)電公司進(jìn)行電力購(gòu)買(mǎi)，然后賣(mài)給消費(fèi)者。

此模式確保IPPs的危機(jī)最小化，強(qiáng)化了電力公司的責(zé)任，同時(shí)也為發(fā)電領(lǐng)域吸收投資資本形成了更有利的動(dòng)力。獨(dú)有買(mǎi)家的電力競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)需要將輸送和發(fā)電職能分開(kāi)。

1、優(yōu)點(diǎn)

● 給電力民營(yíng)化過(guò)程提供一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)，不會(huì)出現(xiàn)突然變化；

● 成功實(shí)施的幾率比較高；

● 形成發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；

● 有利于新電源吸收更多投資者；

● 不影響原有的分配公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

● 模式比較簡(jiǎn)單，市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的規(guī)定不復(fù)雜；

● 市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資要求不高。

2、缺點(diǎn)

● EVN是發(fā)電單位的唯一買(mǎi)家；

● 只限于新電源發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)程度不高；

● 沒(méi)有消費(fèi)者分配公司的購(gòu)電選擇。

（二）第二模式：供電競(jìng)爭(zhēng)模式

此模式在發(fā)電和批發(fā)購(gòu)電環(huán)節(jié)造成競(jìng)爭(zhēng)，與第一模式相比，此模式的差別在于：電力分配公司可以選擇向任何發(fā)電公司進(jìn)行直接購(gòu)電，不一定要從唯一買(mǎi)家購(gòu)電，但是，電力零售步驟還屬于地域管理分配公司的獨(dú)權(quán)。很多情況下，配電公司是屬于不同的單位的，需要供電的時(shí)候也會(huì)與多家公司合作，但是一般來(lái)說(shuō)在這種情況下，政府管制的程度也是比較高的。

在競(jìng)爭(zhēng)批發(fā)購(gòu)電的市場(chǎng)模式下，電力買(mǎi)賣(mài)交易的方式通過(guò)雙方合同或者通過(guò)市場(chǎng)，各家發(fā)電公司要進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)投資的風(fēng)險(xiǎn)。

1、優(yōu)點(diǎn)

● 取消了唯一買(mǎi)家的購(gòu)電獨(dú)權(quán)；

● 提高電力分配公司的購(gòu)電競(jìng)爭(zhēng)，大型的消費(fèi)者有權(quán)選擇電力供應(yīng)商；

● 增加短期市場(chǎng)的電量買(mǎi)賣(mài)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2、缺點(diǎn)

● 中型和小型的消費(fèi)者沒(méi)有權(quán)利選擇電力供應(yīng)商，還存在著電力零售獨(dú)權(quán)；

● 電力市場(chǎng)交易活動(dòng)需要一個(gè)更加復(fù)雜的市場(chǎng)規(guī)則和環(huán)境；

● 對(duì)電力市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了較高要求。

（三）第三模式：電力消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)模式

零售競(jìng)爭(zhēng)模式是越南電力民營(yíng)化改革過(guò)程中的最高發(fā)展階段。此模式允許所有的消費(fèi)者有權(quán)利選擇電力供應(yīng)商，而購(gòu)電價(jià)格往往由電能供求關(guān)系來(lái)建立。

1、優(yōu)點(diǎn)

● 完善電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力環(huán)境，消費(fèi)者有權(quán)利選擇直接購(gòu)電的供應(yīng)商，完全取消電力買(mǎi)賣(mài)經(jīng)營(yíng)的獨(dú)權(quán)；

● 服務(wù)質(zhì)量和電能質(zhì)量快速提升，競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境使得電價(jià)穩(wěn)定，且有可能下降；

● 取消越南全國(guó)的電力分配和零售經(jīng)營(yíng)的交叉補(bǔ)償現(xiàn)象；

● 減少市場(chǎng)調(diào)節(jié)程度。

2、缺點(diǎn)

● 電力競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的活動(dòng)非常復(fù)雜，需要一個(gè)完善和靈活的市場(chǎng)規(guī)則；

● 市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求比第二模式還要高。

圖二：零售電力競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)模式

世界各國(guó)進(jìn)行電力行業(yè)民營(yíng)化改革的時(shí)候，大部分都在采取第一或者第二種模式來(lái)運(yùn)營(yíng)，而第三種模式作為最高端的階段，很少?lài)?guó)家采取成功，比如英國(guó)、美國(guó)等。第一模式顯然很安全，唯一獨(dú)權(quán)買(mǎi)家接受政府對(duì)電價(jià)的調(diào)整，電價(jià)的形成基礎(chǔ)是電力系統(tǒng)平均生產(chǎn)，保證電力系統(tǒng)的合理開(kāi)發(fā)以及電力供給的信任度。在此階段，電力生產(chǎn)投資者在降低電力生產(chǎn)成本上互相競(jìng)爭(zhēng)，提高生產(chǎn)效率和穩(wěn)定性，以便獲得最大化利潤(rùn)。在新的電力市場(chǎng)形成，電力買(mǎi)賣(mài)公司作為唯一的批發(fā)購(gòu)電單位，國(guó)家電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)中心擔(dān)任電力系統(tǒng)和電力市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)職能。目前已經(jīng)有73家電廠(chǎng)生產(chǎn)了總量23.493MW的電力。

四、越南電力行業(yè)民營(yíng)化進(jìn)一步改革的思考

（一）電力安全問(wèn)題

在電力危機(jī)日益頻繁的時(shí)候，越南應(yīng)該要提高警惕，但目前越南卻沒(méi)有關(guān)于電力安全的規(guī)定。2004年的電力法提到了人民、電力設(shè)備以及電力運(yùn)行的安全問(wèn)題，但此內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。根據(jù)目前的狀況，越南的電力法十分需要補(bǔ)充關(guān)于電力安全的規(guī)定，二號(hào)箏江水電事故凸顯電力安全的緊迫性。政府于2006年3月開(kāi)始建設(shè)箏江水電工程，總投資52000億越南盾，總功率為190MW，水庫(kù)容量為7.3億立方米。建設(shè)完成后，地震連續(xù)發(fā)生，工程周?chē)?萬(wàn)居民已移住到森林里。

（二）電價(jià)制度問(wèn)題

越南電力行業(yè)民營(yíng)化改革要達(dá)到2022年的規(guī)劃目標(biāo)，需要電力生產(chǎn)力不停地增加，具體來(lái)講，2015年要增長(zhǎng)到3萬(wàn)MW， 2020年達(dá)到5萬(wàn)-6萬(wàn)MW。據(jù)統(tǒng)計(jì)，能達(dá)到這樣的目標(biāo)，國(guó)家要對(duì)電力行業(yè)投資大概500億美金，年平均要支出50-60億美金來(lái)發(fā)展電源（此支出還沒(méi)包括電網(wǎng)發(fā)展），這樣會(huì)給越南電力電網(wǎng)發(fā)展的投資需求造成很多不利的條件。

從原則上講，電力發(fā)展的資金可以從四種渠道獲得：第一，電力行業(yè)的積累；第二，國(guó)內(nèi)外貸款或者銀行發(fā)行債券；第三，私人投資或股票證券發(fā)行；第四：國(guó)家預(yù)算資金投資。大部分國(guó)家都采取第一和第二種方法，第四種方法只存在于原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。實(shí)際上，越南采取過(guò)前三種渠道來(lái)招募電力發(fā)展資金，但越南電力行業(yè)還是緩慢發(fā)展，并處于電力資本缺乏狀態(tài)，有很多原因引發(fā)此狀況，但主要原因在于越南的電力價(jià)格過(guò)低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，越南的電價(jià)只有60-70%的長(zhǎng)期邊際資本，生活電價(jià)平均為6.5美分/kWh，是世界上電價(jià)較低的國(guó)家之一，而長(zhǎng)期邊際資本是8-9美分/kWh。這種電力價(jià)格的過(guò)度壓縮最終引起了市場(chǎng)扭曲。電價(jià)較低使得電力行業(yè)在資本積累的過(guò)程中遇到了很多麻煩，比如電力積累資本不足以對(duì)電力進(jìn)行再投資，償還銀行貸款期限被延遲等。因此，很多越南銀行不愿意對(duì)電力貸款，國(guó)際投資者對(duì)越南電力行業(yè)的投資也興趣不大，限制了越南電力的發(fā)展。

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