我國保障性住房建設(shè)融資渠道拓展研究

羅霞　王崇鋒

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，住房問題特別是城鎮(zhèn)低收入群體的保障性住房問題愈來愈受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。雖然近年來我國政府通過完善財(cái)政投入、土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免等政策，有力推進(jìn)了保障性住房建設(shè)，但是日益增長的保障性住房需求與捉襟見肘的資金供給之間的矛盾日益凸顯，難以調(diào)和。通過總結(jié)目前我國保障性住房融資的現(xiàn)狀，分析問題及形成動(dòng)因，繼而結(jié)合國際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，嘗試采取拓展融資渠道的方式，部分解決當(dāng)前我國保障性住房建設(shè)資金短缺問題。

關(guān)鍵詞：保障性住房 融資 國際經(jīng)驗(yàn) 融資渠道拓展

一、引言

作為一項(xiàng)人類基本的生存權(quán)利和需要，住房問題近年來愈來愈受到社會(huì)各方的高度關(guān)注。自1998年我國住房改革，正式提出“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”以來，我國城鎮(zhèn)居民的居住環(huán)境得到了巨大改善。然而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深入，市場并沒有滿足社會(huì)各個(gè)階層的住房需要，許多城市的單位房價(jià)遠(yuǎn)高于廣大工薪階層的收入水平，日益增長的保障性住房需求與微不足道的資金供給之間的矛盾日益凸顯。

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部指出，保障性住房，簡稱“保障房”，是指針對中、低收入的家庭，政府實(shí)行分類保障，所提供的限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。目前我國住房保障體系主要包括四個(gè)部分——經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和政策性公共租賃房。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)，保障房的建設(shè)對于完善住房供應(yīng)和保障體系、引導(dǎo)合理住房消費(fèi)，緩解群眾住房困難、提高中低階層居民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人才和勞動(dòng)力有序流動(dòng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有十分重要的意義。

2007年以來，我國保障性住房建設(shè)進(jìn)入飛速發(fā)展時(shí)期，當(dāng)年保障性住房支出達(dá)77億元，超過歷年累計(jì)資金總和，之后中央對保障房的支出逐年增多，到2010年已達(dá)到802億元，整個(gè)“十一五”期間中央對保障性住房的累計(jì)支出高達(dá)1336億元，全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題得到解決。2011年我國“十二五”規(guī)劃明確指出：未來五年建設(shè)保障性住房3600萬套，其中2011年開工建設(shè)1000萬套，中央財(cái)政安排資金1526億，超過“十一五”的總和。2012年中央財(cái)政預(yù)算中，保障性住房支出為2117億元?！笆濉币?guī)劃的保障房建設(shè)目標(biāo)是“十一五”期間的兩倍多，所需總投資額約5萬億元。如此巨額支出，過去形式單一的保障房融資模式已不能滿足未來保障房的建設(shè)需求。因此，吸引商業(yè)資本進(jìn)入保障房建設(shè)，拓寬融資渠道已成為保障房建設(shè)的必然趨勢。

二、關(guān)于保障房融資渠道拓展的文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究綜述

國外的住房保障制度起步較早，特別是西方發(fā)達(dá)國家，經(jīng)過多年的理論探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)形成一套較為系統(tǒng)的社會(huì)保障體系及融資渠道，為解決中低收入家庭住房困難制定了專業(yè)的住房發(fā)展計(jì)劃及相關(guān)住房政策。

Kraft和Edgar.Olsen（1975）明確提出了住房保障的實(shí)行策略，認(rèn)為通過貨幣補(bǔ)貼的形式滿足中低收入家庭住房困難，在有效擴(kuò)大社會(huì)保障范圍的同時(shí)還能起到穩(wěn)定普通商品房的市場價(jià)格，從而避免出現(xiàn)整個(gè)房地產(chǎn)市場的波動(dòng)。Kath Husle（1976）通過對澳洲保障房供應(yīng)體系進(jìn)行實(shí)地研究，通過發(fā)放住房補(bǔ)貼為中低收入家庭提供公共租賃住房。Arias（1997）通過典型芝加哥住房市場模型，較為真實(shí)的反應(yīng)了住宅的生命周期和房地產(chǎn)市場的運(yùn)行規(guī)律，研究了財(cái)產(chǎn)稅、住房補(bǔ)貼等實(shí)際作用，為不同收入結(jié)構(gòu)選擇不同需求的住房模式提供了重要理論依據(jù)。

（二）國內(nèi)研究綜述

我國保障性住房建設(shè)起步較晚，資金來源渠道單一，財(cái)政撥款、住房公積金超額收益、土地出讓凈收益是目前我國保障房建設(shè)的主要資金來源，且國內(nèi)相關(guān)研究基本上是在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國具體現(xiàn)狀衍生而來。

成楠、梅昀（2010）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)引入類似于公路、鐵路、港口等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資方式，比如PPP（Public Private Partnerships）融資方式和BOT（Build Operate Transfer）融資方式。PPP即政府公共部門與私人合作方以某一公共事業(yè)項(xiàng)目為對象進(jìn)行合作，參與各方共同承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目責(zé)任，由私人合作方來操作、運(yùn)營公共項(xiàng)目，利用規(guī)模效應(yīng)來有效降低成本，在一定期限內(nèi)獲得利潤并最終將項(xiàng)目移交政府公共部門的融資方式。BOT即特許權(quán)融資方式，指私人投資企業(yè)通過與政府簽訂的特許權(quán)協(xié)議，進(jìn)行公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營。這兩種融資方式的模式基本相同。巴曙松、王淼、張旭（2006）則提出在保障性住房建設(shè)中通過房地產(chǎn)證券化來融資。其認(rèn)為就目前我國而言，保障性住房作為公共福利產(chǎn)品，租金收益以國家財(cái)政支出為主，穩(wěn)定性強(qiáng)。加之保障性住房的投資回收期較長，租金持續(xù)性也獲得保證，正符合了資產(chǎn)證券化的要求。穩(wěn)定、持續(xù)的證券產(chǎn)品收益可以為收益滯后的保障性住房融得前期建設(shè)資金。王坤、王澤森（2006）在其《香港公共房屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示》一文中將“以商養(yǎng)房”作為香港公屋建設(shè)一項(xiàng)很重要的資金來源。全心（2011）通過對美國民營可負(fù)擔(dān)住房建房資金來源的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，利用聯(lián)邦政府9%的稅收抵免額可以為一個(gè)可負(fù)擔(dān)住房項(xiàng)目融得50%左右的建設(shè)資金。藍(lán)相吉（2010）則通過對住房公積金制度的設(shè)立初衷、房價(jià)之高普通人群難以承受、住房公積金運(yùn)行效率低下資金閑置率過高等三方面的分析，從而支持住房公積金參與保障性住房建設(shè)。王劍超（2011）則指出保險(xiǎn)資金應(yīng)將保障性住房建設(shè)投資作為一項(xiàng)重要的保值增值渠道。他認(rèn)為保險(xiǎn)業(yè)沉淀了金額龐大的靜態(tài)資金，蘊(yùn)藏著巨大的增值動(dòng)力，保障性住房投資期限長的特點(diǎn)尤其符合壽險(xiǎn)特點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)壽險(xiǎn)資金的資產(chǎn)負(fù)債管理。

三、我國保障性住房建設(shè)融資困境及其原因分析

（一）我國保障房建設(shè)的融資困境分析

保障房是政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行的一種收入再分配，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與穩(wěn)定。因此，從本質(zhì)上講，這同其他保障制度一樣，是政府提供給居民的一項(xiàng)公共福利產(chǎn)品。這種特性也決定了其建設(shè)、使用、乃至處置均處在政府的主導(dǎo)力量之下。當(dāng)前我國保障性住房建設(shè)資金的三種來源，歸根結(jié)底都是國家的財(cái)政收入。而且在目前我國保障房建設(shè)過程中，融資主體只有一個(gè)——各級(jí)地方政府，鮮有社會(huì)資金的參與。日益增長的保障性住房需求與微不足道的資金供給之間存在巨大的資金缺口，單一財(cái)政資金已不能滿足對保障房的資金需求，吸引商業(yè)資本進(jìn)入保障房建設(shè)，拓寬融資渠道已成為保障房建設(shè)的必然趨勢。此外，由于住房公積金的凈增值收益和土地出讓凈收益本身就具有不穩(wěn)定性。當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)狀況而財(cái)政吃緊，或者后兩者的凈收益減少時(shí)，原本有限的保障房建設(shè)資金必然隨之減少，加之目前我國保障性住房建設(shè)規(guī)模龐大、周期長，這種不穩(wěn)定融資方式勢必會(huì)影響保障性住房安居工程的建設(shè)。

（二）我國保障房建設(shè)陷入融資困境的動(dòng)因分析

保障性住房資金短缺是由多方面原因造成的，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：一是土地出讓收益資金提取比例不足，2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規(guī)定地方政府要按不低于10%的比例從土地出讓收益中提取資金用于保障房建設(shè)，但是審計(jì)署2010年公布的審計(jì)結(jié)果中，北京、上海、重慶等22個(gè)城市的提取比例未達(dá)到規(guī)定要求，2007年以來這些城市共計(jì)少提取146.23億元 ；二是土地財(cái)政原本是地方政府財(cái)政收入的主要來源，但是國家加大了對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控力度，地方政府財(cái)政收入來源受限，同時(shí)保障性住房本身要占用一部分土地，也在一定程度上減少了土地出讓收益；三是保障性住房投資回收期過長，投資利潤微薄，租金回報(bào)率僅與銀行存款利率水平相當(dāng)，政府對保障房建設(shè)缺乏經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)。

四、保障性住房建設(shè)融資的國際經(jīng)驗(yàn)

保障性住房建設(shè)融資難問題是世界各國面臨的共同難題，由于西方發(fā)達(dá)國家起步較早，經(jīng)過多年探索他們已基本解決這一難題，建立起較為完善的保障房融資體系，積累了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。目前，已經(jīng)建立起比較完善的保障房融資體系的國家和地區(qū)有英國、美國、新加坡和香港。

（一）英國稅收補(bǔ)貼模式

英國是最老牌的資本主義國家，也是住房問題產(chǎn)生最早的國家。工業(yè)革命之后，伴隨著工業(yè)的快速發(fā)展，英國大量涌入城市工作的農(nóng)民“組建”了規(guī)模龐大的“租房大軍”。但那時(shí)城市住宅幾乎全為私人所有，利益驅(qū)動(dòng)之下，住房出租者大肆哄抬房屋租金，甚至到廣大工人難以承受的地步。在這種情況下，英國頒布了《住房和城鎮(zhèn)計(jì)劃法》，直接把為勞動(dòng)階層提供住房保障作為地方政府的法定責(zé)任和義務(wù)，允許地方政府用地方稅直接補(bǔ)貼并建造和管理社會(huì)公共出租房屋，以此來解決日益凸顯的住房問題。在政府資金的扶持下，社會(huì)公租房數(shù)量快速增長。這種政府財(cái)政大力支持的做法也成為后來各發(fā)達(dá)國家初始發(fā)展本國住房保障事業(yè)的范例。此后，英國政府重新加大了對住房協(xié)會(huì)的資金援助，政府資金更加深入地介入住房市場，為大多數(shù)家庭提供了產(chǎn)權(quán)房或者租賃屋。

（二）美國多主體參與模式

美國在20世紀(jì)60年代以前是由聯(lián)邦政府全款撥付以支持公共租房的建設(shè)，20世紀(jì)60年代以后，政府開始鼓勵(lì)各私營機(jī)構(gòu)加入公共住房的建設(shè)陣營，并制定出臺(tái)了多項(xiàng)資金融資擔(dān)保和租金補(bǔ)償措施，成功將私營機(jī)構(gòu)建設(shè)的房屋占公共租房的比例提高到三分之一。具體措施為：（1）由貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦住房局）對私營機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)的貸款進(jìn)行擔(dān)保；（2）政府補(bǔ)貼私營機(jī)構(gòu)所建住房的租金與市場價(jià)的差額；（3）實(shí)行稅收優(yōu)惠。

（三）新加坡住房公積金模式

作為國際上公認(rèn)的有效解決住房問題的國家之一，新加坡的保障性住房覆蓋率高達(dá)85%，居世界首位。面對保障性住房的融資難題，新加坡政府利用健全的公積金制度將其有效地克服。 新加坡從20世紀(jì)50年代起強(qiáng)制推行公積金制度，規(guī)定每位公民把40%-50%的個(gè)人收入交由中央公積金局統(tǒng)一歸集和管理。中央公積金局將80%左右的公積金以購買政府債券的方式交付給中央政府，隨后中央政府再以撥款和貸款兩種形式將這部分資金轉(zhuǎn)移給負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)、出租、出售的政府機(jī)構(gòu)（建屋發(fā)展局）。建屋發(fā)展局把撥款著重用于租房津貼，同時(shí)將貸款分為建房和購房兩類，分別用作保障房建設(shè)的資金和低收入住戶的購房款。此外，新加坡公積金的提取渠道十分靈活，租房人可以拿公積金支付房租，購房家庭從1968年開始既可用其作為購房首付，亦可用其償還月供。

（四）香港模式

我國香港地區(qū)也被認(rèn)為是居民住房保障問題解決得最好的地區(qū)之一。自1948年香港第一個(gè)致力于解決貧苦居民住房問題的非盈利組織——“香港房屋協(xié)會(huì)”成立以來，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，目前，香港約有1/3的人口居住于公共租住房屋，另有大約兩成人口購置了政府資助建造的自置居所。香港住房保障建設(shè)單位籌集建設(shè)資金主要來源于兩個(gè)方面：1、政府以免費(fèi)撥地、注入初始資本、提供貸款等形式資助；2、公共房屋專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)利用已有公共房屋的出租凈收益、已有公共房屋附屬商業(yè)部分的運(yùn)營或剝離出售等獲得公屋項(xiàng)目的建設(shè)資金。這種充足、穩(wěn)定的資金支持為這項(xiàng)龐大的住房保障工程建設(shè)的成功提供了必要條件。

五、對我國保障性住房建設(shè)融資渠道的拓展分析

（一）引入PPP模式或者BOT模式

PPP模式和BOT模式是廣泛應(yīng)用于公路、鐵路、港口等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資方式。李秀輝和張世英（2002）認(rèn)為，通過PPP這種合作形式，各參與方可以取得相對于獨(dú)自實(shí)施更好的結(jié)果。在整個(gè)合作的過程中，政府并非將所有的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私人合作方，而是各方共同承擔(dān)。在項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，利用規(guī)模效應(yīng)降低成本。在規(guī)定的期限內(nèi)，私人合作方獲得利潤并最終將項(xiàng)目交由政府管理。BOT即：建設(shè)、運(yùn)營、移交，模式與PPP相似。秦旋（2005）認(rèn)為，BOT模式就是利用私人合作方的資金來構(gòu)建某些項(xiàng)目的模式。在一個(gè)BOT項(xiàng)目中，政府通過給予私人合作方特許經(jīng)營權(quán)的方式將公共建設(shè)私營化。他認(rèn)為，BOT模式的核心就是特許權(quán)協(xié)議，政府通過該協(xié)議實(shí)現(xiàn)公共建設(shè)私營化，而私人合作方則通過該協(xié)議來維護(hù)自己相關(guān)的權(quán)利和利益，使其可以在一定期限內(nèi)對這些公共基礎(chǔ)項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營，并于協(xié)議期滿時(shí)將這些項(xiàng)目的經(jīng)營管理權(quán)交還給政府。

保障性住房同公路、鐵路、港口一樣，作為一項(xiàng)公共事業(yè)，其社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)利益。而作為工程項(xiàng)目，它們也具備同樣的特點(diǎn)：建設(shè)規(guī)模龐大、受益范圍廣、資金需求量大、持續(xù)時(shí)間長、資金回籠緩慢。當(dāng)前我國保障性住房建設(shè)資金嚴(yán)重依賴于財(cái)政資金，這種單一的融資渠道在很大程度上抑制了保障性住房的建設(shè)進(jìn)程，也為各級(jí)政府帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，以市場機(jī)制引入第三方私人合作者的方式——即PPP模式和BOT模式，能夠有效解決廣大中低收入者的住房問題。而且，私人機(jī)構(gòu)通常更能吸引聚集大量的專業(yè)技術(shù)人員。這對于在短時(shí)間內(nèi)建設(shè)更多質(zhì)量合格的保障性住房，并有效降低建設(shè)成本，從而降低保障性住房的售價(jià)或者租金都是非常有利的。

（二）進(jìn)行保障性住房資產(chǎn)證券化或者信托化

資產(chǎn)證券化是以特定的資產(chǎn)池（包括借款人所擁有的未來資產(chǎn)或者收入流等）作為基礎(chǔ)，在資本市場發(fā)行可交易證券以募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。通俗地說，資產(chǎn)證券化就是把那些流動(dòng)性欠佳的現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)，通過組合或者打包的方式轉(zhuǎn)換為可以在金融市場上自由流通和買賣的證券的行為過程。信托化即利用房地產(chǎn)投資信托基金。房地產(chǎn)投資信托基金是一種由專門機(jī)構(gòu)通過發(fā)行收益憑證匯集眾多分散的閑散資金，并以房地產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)橥断?，進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營管理以取得投資收益的一種信托基金。這二者實(shí)質(zhì)均為“證券化”。

一般情況下，保障性住房僅以經(jīng)營過程中產(chǎn)生的持續(xù)、穩(wěn)定的租金作為收入，若將這種持續(xù)、穩(wěn)定的收入作為保障性住房資產(chǎn)證券化或者信托化的分紅，必將吸引那些傾向于穩(wěn)健投資的投資者。另外，證券化以后，原本作為不動(dòng)產(chǎn)的保障性住房被證券化產(chǎn)物賦予了極強(qiáng)的流動(dòng)性，這也方便了投資者參與或者退出此種投資活動(dòng)。這種良性的市場反應(yīng)也將為化解保障性住房建設(shè)中的融資風(fēng)險(xiǎn)提供積極的促進(jìn)作用。

（三）創(chuàng)新公積金管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國住房公積金制度最先由地方政府主導(dǎo)建立起來，后向全國推廣，并最終成為全國性制度。但是，這種制度的構(gòu)建決定了各地住房公積金管理中心缺乏獨(dú)立性，依附于地方政府，地方官員的意向會(huì)影響公積金支持保障房建設(shè)貸款的開展，貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)難以控制，甚至可能出現(xiàn)被挪用等腐敗現(xiàn)象。其次，各地住房公積金的專業(yè)性仍然不強(qiáng)，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)有限，缺乏足夠的貸款風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和金融運(yùn)作能力。因此，借鑒新加坡住房公積金的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，必須提高住房公積金管理中心的專業(yè)性和獨(dú)立性。建立住房公積金的全國運(yùn)營中心，有效配置各地住房公積金的閑置資金，放大公積金貸款支撐保障房建設(shè)的融資金額是公積金管理中心應(yīng)明確的核心工作。建立全國性質(zhì)的運(yùn)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)融資工作，通過集中委托和購買債券等形式將公積金閑置資金有效打包變?yōu)閷ｍ?xiàng)投資資金，通過專業(yè)化的投融資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公積金貸款的證券化，滿足大規(guī)模保障房建設(shè)需求；同時(shí)，地方公積金管理中心也可以根據(jù)各地保障房資金缺口規(guī)模，向全國性運(yùn)營中心進(jìn)行短期拆借和長期融資來避免由于房地產(chǎn)開發(fā)周期較長而帶來的資金鏈緊張，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍的資金流動(dòng)，增強(qiáng)住房公積金的系統(tǒng)性抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

六、總結(jié)

作為社會(huì)保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容，住房保障尤其是對于城鎮(zhèn)低收入群體的住房保障對我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、縮小日益顯著的貧富差距及由其引發(fā)的相關(guān)社會(huì)矛盾等問題都有著非常重要的意義。然而，保障性住房的公共福利特性和目前僅由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀卻正好限制了其采用市場融資，也嚴(yán)重阻礙了這一惠民舉措的廣泛實(shí)施。從理論上講，PPP模式、BOT模式、保障性住房資產(chǎn)證券化或者信托化、住房公積金聯(lián)動(dòng)機(jī)制等都迎合了現(xiàn)階段我國保障性住房建設(shè)資金短缺的現(xiàn)實(shí)難題，但其在作用機(jī)理、影響程度等方面的實(shí)證研究及其具體操作過程將成為未來主要研究方向之一。

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