安理會(huì)改革之探析

石靜

摘要：安理會(huì)的擴(kuò)大和否決權(quán)問(wèn)題是安理會(huì)改革的核心問(wèn)題。而這些核心問(wèn)題的解決實(shí)質(zhì)上就是大國(guó)間實(shí)力較量和利益協(xié)調(diào)一致的產(chǎn)物。本文將從安理會(huì)的地位和職能出發(fā)、談及安理會(huì)改革的動(dòng)因和核心問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)安理會(huì)改革的方案進(jìn)行介紹。在此基礎(chǔ)上，分析各國(guó)立場(chǎng)，并探討安理會(huì)改革的前景。

關(guān)鍵詞：安理會(huì) 改革 方案 立場(chǎng)

一、安理會(huì)改革概述

作為聯(lián)合國(guó)最為重要的機(jī)構(gòu)之一，安理會(huì)擁有巨大的權(quán)力和職能，主要體現(xiàn)在：

首先，安理會(huì)是多邊合作的主要場(chǎng)所。由于它是會(huì)員國(guó)意志的代表，其決策是多方協(xié)商一致的產(chǎn)物，便于解決各種問(wèn)題，在政治和道義上有著高度權(quán)威性。

第二，依據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章宗旨及原則，安理會(huì)負(fù)有維持國(guó)際和平與安全的責(zé)任，是唯一有權(quán)采取強(qiáng)制行動(dòng)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)。它倡導(dǎo)和平解決爭(zhēng)端，力爭(zhēng)維持和平行動(dòng)，又可采取強(qiáng)制性干預(yù)手段去解決問(wèn)題，能夠促進(jìn)和平與穩(wěn)定。

第三，它有助于推進(jìn)國(guó)際關(guān)系朝著民主化方向發(fā)展。安理會(huì)成員的產(chǎn)生立足于公平地域分配原則，其集體決策制度能夠推進(jìn)各種矛盾的解決。

第四，它能夠促進(jìn)國(guó)際關(guān)系走向法制化。其通常依照法定程序應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題，使得安理會(huì)的決定和實(shí)踐中，有不少都成為了國(guó)際關(guān)系活動(dòng)中的重要內(nèi)容和行動(dòng)依據(jù)。

因此，由于安理會(huì)本身的重要地位，使得對(duì)它的改革將直接影響到聯(lián)合國(guó)的改革和整個(gè)國(guó)際秩序的變化。

那么，對(duì)安理會(huì)進(jìn)行改革的動(dòng)因何在呢？

第一，世界和平與安全的威脅越發(fā)嚴(yán)峻，包括“恐怖主義”和“貧富差距擴(kuò)大”在內(nèi)的這些非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)提高安理會(huì)的能力和效率就有了更高的要求。第二，聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，成員國(guó)不斷增長(zhǎng)，而其核心機(jī)構(gòu)安理會(huì)成員構(gòu)成幾乎沒(méi)有什么變化，因此需要通過(guò)改革安理會(huì)的成員構(gòu)成來(lái)反映這種變化，特別是增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的代表性。第三，為了應(yīng)對(duì)單邊主義對(duì)安理會(huì)集體安全機(jī)制的挑釁，即霸權(quán)主義國(guó)家為了一己之欲而獨(dú)斷專行、置聯(lián)合國(guó)國(guó)際憲章和國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則于不顧的行為，進(jìn)行安理會(huì)改革，以挽回人們集體應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的信心，就顯得十分必要。

要對(duì)安理會(huì)進(jìn)行改革，核心問(wèn)題有兩個(gè)：一為安理會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題（理事國(guó)席位問(wèn)題），二為否決權(quán)問(wèn)題。

在擴(kuò)大安理會(huì)這一問(wèn)題上，各國(guó)已達(dá)成了“擴(kuò)大”的共識(shí)，但對(duì)于如何“擴(kuò)大”，出于自身利益的考慮，有著不同的看法，有的主張同時(shí)增加常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)，有的主張只增加非常任理事國(guó)，還有的主張建立一種有別于常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)的席位類型，這其實(shí)涉及到大國(guó)利益博弈的問(wèn)題。

而對(duì)于如何改革否決權(quán)問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的意見如下：第一種為取消否決權(quán)制度。原因在于否決權(quán)制度不符合聯(lián)合國(guó)憲章的“各會(huì)員國(guó)主權(quán)平等原則”，而且在過(guò)去的確存在——有關(guān)常任理事國(guó)濫用否決權(quán)以保護(hù)其本國(guó)或其盟國(guó)利益的現(xiàn)象。第二種是維持否決權(quán)制度。支持者認(rèn)為否決權(quán)可維護(hù)安理會(huì)的權(quán)威和效力，有助于聯(lián)合國(guó)維護(hù)國(guó)際和平與安全，同時(shí)有了否決權(quán)這一客觀上的限制，可減少安理會(huì)的對(duì)外干預(yù)行動(dòng)。第三種改革否決權(quán)制度。要求限制否決權(quán)，特別是反對(duì)新增理事國(guó)擁有否決權(quán)。這三種意見各有其合理之處，也正因此始終難以達(dá)成協(xié)議。在筆者看來(lái)，第三種方案更符合國(guó)際情勢(shì)。由此，當(dāng)前安理會(huì)改革的焦點(diǎn)便是常任理事國(guó)的擴(kuò)大問(wèn)題。

二、安理會(huì)改革的方案及評(píng)析

（一）聯(lián)合國(guó)“名人小組”方案及評(píng)析

2004年12月2日，由16位在國(guó)際事務(wù)中有影響的人士組成的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問(wèn)題高級(jí)別小組”（簡(jiǎn)稱名人小組），在向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南提交的《一個(gè)更安全的世界：我們共同的責(zé)任》這一報(bào)告中提出了兩套安理會(huì)改革方案。A方案即“6+3”，主張?jiān)黾?個(gè)無(wú)否決權(quán)的常任理事國(guó)，其中亞太與非洲各2個(gè)，歐洲與美洲各1個(gè)，并增加3個(gè)任期2年的非常任理事國(guó)；B方案即“8+1”，強(qiáng)調(diào)不增加常任理事國(guó)，而增加8個(gè)任期4年并可連任的“準(zhǔn)常任理事國(guó)”，由上述四大區(qū)域平分，并增加1個(gè)任期2年與不可連任的非常任理事國(guó)。

這兩套方案在“公平、平等”之基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)地域上的平均分布，盡量平衡了各方利益。但由于安理會(huì)改革的復(fù)雜性，卻未能達(dá)成一致方案。

（二）四國(guó)集團(tuán)

它是由日本、印度、德國(guó)與巴西4國(guó)組成。這4國(guó)都有成為新常任理事國(guó)的念想，想要在新的國(guó)際格局與秩序中占據(jù)一席之地。而單獨(dú)“爭(zhēng)?！彪y度太大，所以“抱團(tuán)”以求進(jìn)步。它們的改革方案為“6+4”，即增加6個(gè)“新?！?，其中除了自己是“新常”外，另外2個(gè)歸非洲聯(lián)盟，在地域分配上即為亞洲2個(gè)、拉美1個(gè)、西歐1個(gè)、非洲2個(gè)，另增加4個(gè)非常任理事國(guó)（非洲、亞洲、東歐、拉美各1個(gè)）。四國(guó)本想爭(zhēng)取否決權(quán)，但迫于外部壓力而作了有限讓步，在堅(jiān)持“新?！睋碛蟹駴Q權(quán)的前提下將否決權(quán)暫時(shí)凍結(jié)，而留待此輪聯(lián)合國(guó)改革生效15年后再議。

“四國(guó)集團(tuán)”都是以各自利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行謀劃的，都想借此機(jī)會(huì)成為擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)，與“五?！逼狡鹌阶?。而實(shí)質(zhì)上，這就是一種爭(zhēng)奪權(quán)力的舉措，會(huì)直接影響到現(xiàn)有常任理事國(guó)的國(guó)際政治權(quán)力和國(guó)際影響力，客觀上也會(huì)降低決策效率。甚至不利于聯(lián)合國(guó)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，特別是如果讓個(gè)別別有用心的、又不能對(duì)自己的所作所為負(fù)起責(zé)任的國(guó)家“入?！辈碛蟹駴Q權(quán)，不僅會(huì)降低聯(lián)合國(guó)的威望，還會(huì)造成不安定因素。

（三）“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)

“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)包括巴基斯坦、意大利、阿根廷、墨西哥、韓國(guó)、西班牙、加拿大等。這些國(guó)家是“四國(guó)”各自的地緣政治對(duì)手?！八膰?guó)聯(lián)盟”直接催生了這些對(duì)手的“聯(lián)盟”。

“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”運(yùn)動(dòng)主張安理會(huì)增加10個(gè)任期2年的非常任理事國(guó)，其中亞、非洲各3個(gè)，拉美2個(gè)，東、西歐各1個(gè)，安理會(huì)所有20個(gè)非常任理事國(guó)均可連選連任，也可由聯(lián)大各地區(qū)組成員國(guó)輪流擔(dān)任。

這些國(guó)家主張維護(hù)國(guó)家主權(quán)平等，反對(duì)在國(guó)際關(guān)系中搞大國(guó)政治，都認(rèn)為否決權(quán)有悖于國(guó)家不分大小強(qiáng)弱一律平等的原則，并且從各自地緣利益出發(fā)，為了免受鄰國(guó)權(quán)力增大的沖擊使自己陷入被動(dòng)局面，而堅(jiān)決反對(duì)常任理事國(guó)的增加，特別是反對(duì)增加擁有否決權(quán)的“新常”。

（四）非洲聯(lián)盟

由于非洲聯(lián)盟擁有53個(gè)成員國(guó)，在聯(lián)大表決中分量最大，而成了各方積極爭(zhēng)取的重要力量。非洲聯(lián)盟于7月13日向聯(lián)大提交了安理會(huì)改革方案，簡(jiǎn)稱“6十5”，即增加6個(gè)具有否決權(quán)的常任理事國(guó)與5個(gè)非常任理事國(guó)，非盟在其中各占2個(gè)。

非盟的改革方案存在一定的合理性，是其利益訴求的反映，也表明其在聯(lián)合國(guó)事務(wù)中發(fā)揮重大作用的強(qiáng)烈愿望，符合世界政治多極化發(fā)展之趨勢(shì)。但其內(nèi)部矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，利益難以得到很好的協(xié)調(diào)。當(dāng)前，角逐非盟席位的國(guó)家多而“新?！毕簧伲y以滿足其需求。

三、安理會(huì)改革之各國(guó)立場(chǎng)

（一）美國(guó)

美國(guó)認(rèn)為可以增加安理會(huì)理事國(guó)的數(shù)量，反對(duì)大規(guī)模擴(kuò)大。有兩個(gè)原因：一是為保證安理會(huì)的迅速有效的決策能力，二是符合美國(guó)“民主”標(biāo)準(zhǔn)的候選國(guó)數(shù)量較少。而這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對(duì)發(fā)展中國(guó)家“入?！钡南拗啤?/p>

美國(guó)堅(jiān)定支持日本“入?！?，而對(duì)德國(guó)的立場(chǎng)從開始的“支持”轉(zhuǎn)為“不支持”，當(dāng)然這些都是基于本國(guó)利益所做出的選擇。具體說(shuō)來(lái)，美國(guó)支持日本“入?！保饕怯捎谌毡疚绹?guó)馬首是瞻，日本“入?！眲t可增強(qiáng)其在安理會(huì)內(nèi)的實(shí)力。同時(shí)，還可減輕它在聯(lián)合國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。而由于德國(guó)在2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中持反戰(zhàn)態(tài)度的這一立場(chǎng)，使得美國(guó)逐漸轉(zhuǎn)向不支持其“入常”的狀況。此外，由于德國(guó)的兩種戰(zhàn)略選擇——既可以與美國(guó)保持親密，又可與法國(guó)結(jié)成緊密聯(lián)盟，使得美國(guó)擔(dān)心德國(guó)融入歐盟而對(duì)自己的霸主地位產(chǎn)生威脅。美國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家“入?！钡膽B(tài)度比較消極。

（二）俄羅斯

俄羅斯的立場(chǎng)既抽象又具體，十分靈活。其明確支持德國(guó)、印度“入常”，原則上也不反對(duì)日本成為安理會(huì)的新成員，認(rèn)為“四國(guó)”是安理會(huì)補(bǔ)充常任理事國(guó)的合適候選國(guó)，也支持非洲國(guó)家獲取聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)席位。這其實(shí)是俄羅斯務(wù)實(shí)外交的體現(xiàn)。它知道安理會(huì)改革短期內(nèi)難有成效，便給出了一些口惠而實(shí)不至的承諾，客觀上也贏得了這些國(guó)家的好感。

俄羅斯提出支持安理會(huì)在“有限規(guī)模上”和聯(lián)合國(guó)內(nèi)廣泛一直前提下的擴(kuò)大，聲稱也是基于決策效率之因。而事實(shí)上，它內(nèi)心并不愿意“增?！?，更不愿意有任何國(guó)家獲得否決權(quán)，以免與己爭(zhēng)權(quán)，威脅到自己在安理會(huì)的地位。

（三）日本

日本總是把自己給聯(lián)合國(guó)支付大筆會(huì)費(fèi)掛在嘴邊，卻對(duì)自己曾經(jīng)的侵略行徑絕口不提。它深信美國(guó)是自己的保護(hù)傘，堅(jiān)定擁護(hù)美國(guó)的決策。迫切希望聯(lián)合國(guó)改革，以便自己成為常任理事國(guó)。再者，是為了修改《聯(lián)合國(guó)憲章》第53條和第107條的“原敵國(guó)條款”，使自己擺脫“二戰(zhàn)”的歷史困擾，成為一個(gè)政治大國(guó)。但也正因?yàn)槠洳蛔鹬睾筒怀姓J(rèn)歷史的態(tài)度，阻礙其“入?！?。

（四）歐洲

英國(guó)和法國(guó)都表示支持第三世界國(guó)家“入?！?，也支持“四國(guó)”入常。其中，對(duì)于德國(guó)的“入?！币膊⒎浅鲎哉嫘?，擔(dān)心德國(guó)的發(fā)展壯大會(huì)削弱自己的勢(shì)力。而對(duì)于限制現(xiàn)任常任理事國(guó)行使否決權(quán)這一提議持反對(duì)態(tài)度。與此同時(shí)，它們擔(dān)心歐盟“入常”會(huì)影響到各自在安理會(huì)中的常任理事國(guó)席位。

德國(guó)反對(duì)新增可連選連任的非常任理事國(guó)的方案，想要成為常任理事國(guó)仍是路途遙遠(yuǎn)。

意大利堅(jiān)決反對(duì)德國(guó)和日本成為常任理事國(guó)。其認(rèn)為增補(bǔ)常任理事國(guó)不利于改善聯(lián)合國(guó)運(yùn)行機(jī)制，還會(huì)產(chǎn)生矛盾和分裂，顧此失彼，以至于一些國(guó)家不再履行對(duì)聯(lián)合國(guó)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。它主張只增加非常任理事國(guó)，反對(duì)德國(guó)“入常”是擔(dān)心自己在歐洲地區(qū)的地位會(huì)降低。

（五）中國(guó)

作為亞洲唯一的安理會(huì)常任理事國(guó)與最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)對(duì)安理會(huì)改革持積極態(tài)度。中國(guó)堅(jiān)持安理會(huì)擴(kuò)大要優(yōu)先增加發(fā)展中國(guó)家的代表權(quán)，堅(jiān)持地域平衡原則，兼顧不同文化的代表性，反對(duì)大國(guó)政治，堅(jiān)持國(guó)際格局多極化與國(guó)際關(guān)系民主化，主張應(yīng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上改革。

中國(guó)認(rèn)為在安理會(huì)改革問(wèn)題上，應(yīng)秉持負(fù)責(zé)任的原則，把道義、政治標(biāo)準(zhǔn)納入考量之中，想要“入?！钡膰?guó)家，應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)歷史問(wèn)題有明確的認(rèn)識(shí)，不能只強(qiáng)調(diào)物質(zhì)貢獻(xiàn)。

四、安理會(huì)改革之前景

安理會(huì)改革是個(gè)不可抵擋的趨勢(shì)。各國(guó)也在很多方面達(dá)成了共識(shí)，比如要實(shí)現(xiàn)安理會(huì)成員國(guó)地域分配上的公平和代表性，增加決策的透明度，限制對(duì)否決權(quán)的使用等。但關(guān)于安理會(huì)成員國(guó)的擴(kuò)大、否決權(quán)這些核心問(wèn)題，仍存爭(zhēng)議。安理會(huì)擴(kuò)大的實(shí)質(zhì)在于各國(guó)在國(guó)際社會(huì)上的權(quán)力分配，而否決權(quán)改革本質(zhì)上也在于聯(lián)合國(guó)和安理會(huì)內(nèi)部權(quán)力和利益再分配。因此，對(duì)安理會(huì)的任何實(shí)質(zhì)性的（甚至非實(shí)質(zhì)性的）變動(dòng)不僅需要啟動(dòng)修改《聯(lián)合國(guó)憲章》的復(fù)雜程序，而且實(shí)際上還會(huì)涉及到世界權(quán)力重新分配的問(wèn)題。 安理會(huì)改革實(shí)際上即為各國(guó)現(xiàn)實(shí)力量的對(duì)比和較量。而當(dāng)前國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)力量都未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，這些都意味著安理會(huì)改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的、復(fù)雜的過(guò)程。

另外，安理會(huì)的擴(kuò)大的程序也相對(duì)較為復(fù)雜。必須經(jīng)過(guò)“五關(guān)”：（1）秘書長(zhǎng)的臨時(shí)議程關(guān)；（2）總務(wù)委員會(huì)篩選關(guān)；（3）專門委員會(huì)表決關(guān)；（4）聯(lián)大全體會(huì)議表決關(guān)；（5）修憲關(guān)。 雖說(shuō)五大常任理事國(guó)對(duì)修憲擁有否決權(quán)，但一旦修憲決議已獲得聯(lián)大全體會(huì)議2/3成員的通過(guò)，五大國(guó)的否決權(quán)則無(wú)實(shí)質(zhì)性的阻擋作用。然而，安理會(huì)改革所要經(jīng)歷的程序多而復(fù)雜，再加上各成員國(guó)在改革的具體問(wèn)題上的分歧，會(huì)使每一道程序都難以達(dá)成一致。這些都是安理會(huì)改革面臨的問(wèn)題。

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