氣候變化背景下可再生能源法制的挑戰(zhàn)與對策

于文軒 朱婷婷

摘要：我國現(xiàn)有的可再生能源法律制度主要包括總量目標制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用分攤制度、招投標制度、發(fā)展基金制度、財稅支持制度等，這些法律制度為應(yīng)對氣候變化、推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。但總體而言，我國可再生能源法制狀況不容樂觀，法規(guī)體系不健全，法律內(nèi)容亟待完善，法律保障機制有待改進。為此應(yīng)從上述方面入手，完善可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律支撐體系。

關(guān)鍵詞：氣候變化；可再生能源；法制；完善

中圖分類號：DF46 文獻標識碼： 文章編號：1671—6604（2013）06—0046—08

工業(yè)革命以來，全球氣候發(fā)生顯著變化，氣候變化問題成為迄今為止人類面臨的最大環(huán)境問題。為此，國際社會先后通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》，召開了巴厘島、哥本哈根、坎昆、德班、多哈等一系列氣候變化大會。開發(fā)和利用可再生能源，提高其在能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)中的比重，成為世界各國積極應(yīng)對氣候變化的重要方式之一。我國也陸續(xù)出臺了可再生能源法律、法規(guī)及政策等，初步形成了以《可再生能源法》為基礎(chǔ)、部門規(guī)章為主體的可再生能源法規(guī)體系?？偭磕繕?、全額保障性收購、分類電價、費用分攤、招投標、發(fā)展基金、財稅支持等法律制度，為可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了重要的制度支持。

一、可再生能源法律制度的主要內(nèi)容

在氣候變化背景下，為提高能源利用效率，改善能源消費結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)能源安全和環(huán)境安全，我國逐漸形成了一些較為行之有效的法律制度，為推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）總量目標制度

總量目標制度要求在總的能源消費或電力消費中必須有規(guī)定比例的能源或電力來自可再生能源?？偭磕繕丝杉毞譃閮煞N：一是總體目標，即所有可再生能源在整個能源利用結(jié)構(gòu)中所占的比重；二是分類目標，即各類可再生能源在能源利用結(jié)構(gòu)中所占的比重。而根據(jù)不同的可再生能源利用形式，各類能源內(nèi)部還可進行具體的量化規(guī)定?？偭磕繕酥贫仁强稍偕茉捶ǖ暮诵?，是政府推動和市場引導(dǎo)原則的具體體現(xiàn)。由于可再生能源產(chǎn)業(yè)目前處于商業(yè)化發(fā)展的初期階段，前期成本高、風(fēng)險大、回報率較低，實施總量目標制度有利于為企業(yè)提供必要的支持和保障。

（二）全額保障性收購制度

全額保障性收購制度，是指電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)對電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)的電力優(yōu)先調(diào)度，并全額予以收購的一整套措施。可再生能源供應(yīng)的電量存在著間歇性和不穩(wěn)定性，電網(wǎng)企業(yè)因此從安全、效益的角度出發(fā)，天然地排斥可再生能源電力人網(wǎng)。這一制度有助于緩解“上網(wǎng)難”問題，進一步減少電力供應(yīng)商投資風(fēng)險、降低可再生能源項目交易成本、縮短項目準入時間、提高項目融資的信譽度，對于培育可再生能源市場和產(chǎn)業(yè)具有重要作用。

（三）分類電價制度

分類電價制度，是指根據(jù)不同技術(shù)種類可再生能源發(fā)電的特點，按照有利于可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則，在某一時期內(nèi)分門別類地制定相應(yīng)的上網(wǎng)電價或招標電價的制度。完善的分類電價制度，使市場主體能夠在不同地區(qū)、不同時段，開發(fā)利用不同可再生能源的投資回報大體相同。在我國，分類電價制度主要內(nèi)容是：對于2009年8月1日起新核準的陸上風(fēng)電項目，統(tǒng)一執(zhí)行所在風(fēng)能資源區(qū)的標桿上網(wǎng)電價，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價由國務(wù)院價格主管部門另行制定；生物質(zhì)發(fā)電采用政府定價和招標確定相結(jié)合的方式，政府定價由國務(wù)院價格主管部門分地區(qū)制定，招標確定的項目實行政府指導(dǎo)價；對非招標太陽能光伏發(fā)電項目實行全國統(tǒng)一的標桿上網(wǎng)電價，對通過特許權(quán)招標確定業(yè)主的項目按中標價格執(zhí)行，對享受中央財政資金補貼的項目，按當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價執(zhí)行；海洋能發(fā)電和地?zé)崮馨l(fā)電等按照合理成本加利潤原則，實行政府按項目定價。

（四）費用分攤制度

費用分攤制度要求電力消費者相對公平地承擔(dān)發(fā)展可再生能源產(chǎn)生的額外費用。全額保障性收購制度和分類電價制度旨在解決可再生能源發(fā)電企業(yè)的電力銷售和投資回報問題，而費用分攤制度則解決電網(wǎng)企業(yè)收購帶來的高費用支出問題。該制度的主要內(nèi)容是：資金來源于全體終端用戶電價的小額附加，由各省級電網(wǎng)企業(yè)按照國務(wù)院價格主管部門統(tǒng)一核定的標準代為征收⑤；資金支持的范圍不僅包括可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，還包括公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)合理的運行和管理費用超出銷售電價的部分以及接網(wǎng)費用等；采用頒發(fā)“配額證”的形式，省級電網(wǎng)企業(yè)收取的可再生能源電價附加，先用于支付本?。▍^(qū)、市）所需補貼，差額部分經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門認定，在地區(qū)之間進行“配額交易”以實現(xiàn)平衡。

（五）招投標制度

招投標制度，是指國家采用招投標程序選擇可再生能源發(fā)電項目的開發(fā)商，由其負責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營和維護，并保證在規(guī)定期間內(nèi)以競標電價收購全部電量的一整套措施。我國招投標制度最初主要應(yīng)用于陸上風(fēng)能領(lǐng)域。2003年到2009年，國家發(fā)改委共組織了六期全國陸上風(fēng)電特許權(quán)項目招標。其中，前五期總裝機容量為880萬千瓦，第六期總裝機容量達到525萬千瓦，為歷年陸上風(fēng)電規(guī)模最大的一次。2010年，新一輪的陸上風(fēng)電設(shè)備特許權(quán)招標規(guī)模共計330萬千瓦。近年來，生物質(zhì)能、太陽能、海上風(fēng)能等發(fā)電項目特許招標也陸續(xù)展開，并迅速發(fā)展。

（六）發(fā)展基金制度

可再生能源發(fā)展基金，是指由國務(wù)院財政部門依法設(shè)立的，用于支持可再生能源開發(fā)利用的資金，主要包括國家財政年度公共預(yù)算安排的專項資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入等。專項資金采取無償資助和貸款貼息兩種方式，主要用于支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標準制定和示范工程、農(nóng)村、牧區(qū)生活用能的可再生能源利用項目、偏遠地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設(shè)、可再生能源的資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)、促進可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)等?？稍偕茉措妰r附加收入則用于補貼電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量所發(fā)生的費用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額、電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行當(dāng)?shù)胤诸愪N售電價合理的運行和管理費用超出銷售電價的差額、電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的合理的接網(wǎng)費用以及其他合理的相關(guān)費用。

（七）財稅支持制度

財稅支持制度主要包括稅收優(yōu)惠和貸款支持兩方面。就稅收優(yōu)惠而言，一方面，通過降低稅率、加速折舊、投資抵免等措施，吸引更多企業(yè)投資可再生能源領(lǐng)域；另一方面，通過開征新稅種、提高稅率、取消稅收優(yōu)惠等措施提高非可再生能源的生產(chǎn)價格，促進可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給與消費。其中，增值稅和所得稅是影響我國可再生能源產(chǎn)業(yè)投資成本、運營收入和利潤發(fā)展的關(guān)鍵。自2009年起，我國將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅，這對資金密集型的可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很大的促進作用。

貸款支持是指對可再生能源項目提供的信貸優(yōu)惠和財政貼息等。我國自1987年起提供農(nóng)村能源專項貼息貸款，主要用于大中型沼氣工程、太陽能利用和風(fēng)力發(fā)電技術(shù)的推廣應(yīng)用。此外，還通過村或鄉(xiāng)政府為用戶提供信貸擔(dān)保的方式推廣農(nóng)村新型太陽能發(fā)電系統(tǒng)②。全球環(huán)境基金、世界銀行等組織以及丹麥等國家通過貸款投資我國可再生能源項目；我國對于國內(nèi)可再生能源公司的海外并購活動也提供貸款支持。

二、可再生能源法制面臨的挑戰(zhàn)

現(xiàn)行可再生能源法律制度為推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)，但在法規(guī)體系、制度內(nèi)容、保障機制等方面仍存在諸多亟待解決的問題。

（一）法規(guī)體系不合理

首先，分類立法不完備?！犊稍偕茉捶ā肥俏覈壳拔ㄒ灰徊繉ｉT的可再生能源法律。國務(wù)院有關(guān)部門出臺的涉及風(fēng)能、生物質(zhì)能、太陽能等開發(fā)利用的規(guī)定較為分散，內(nèi)容不夠全面，一些制度設(shè)計也無法滿足可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。針對不同的可再生能源類別、開發(fā)利用技術(shù)特點和條件以及地域稟賦等資源的個性特征，制定可再生能源專門領(lǐng)域的分類立法，成為迫切之需。

其次，配套規(guī)章需要完善。雖然我國目前已有幾十部與可再生能源相關(guān)的配套規(guī)章和細則，但可再生能源財政補貼和稅收信貸優(yōu)惠、可再生能源資源調(diào)查、可再生能源并網(wǎng)技術(shù)標準的制定等重要領(lǐng)域的立法遲遲未制定，導(dǎo)致很多關(guān)鍵性的制度和措施無法落實。

再次，地方立法亟待加強。我國幅員遼闊，各地的能源資源儲備、結(jié)構(gòu)和消費狀況各具特點。然而，一些可再生能源利用大省沒有制定相應(yīng)的地方立法；有些已經(jīng)制定相關(guān)立法的省份，也只是將開發(fā)利用活動局限于部分領(lǐng)域，未將可再生能源的開發(fā)利用及其法律規(guī)制置于應(yīng)有的地位。

（二）法律制度不完善

可再生能源配額、綠色電價、政府綠色采購等制度在可再生能源法制中具有突出作用，但亟待完善。雖然《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》已規(guī)定對非水電可再生能源電力實行配額制度，《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》對風(fēng)能和太陽能發(fā)電也規(guī)定了電力配額指標，但可再生能源配額制度至今未能在我國全面實行。綠色電價制度亦未在法律中明確規(guī)定，一些規(guī)章的規(guī)定也不具強制約束力。2006年11月，我國正式將環(huán)境準則納入政府采購，但由于實施時間較短、經(jīng)驗不足，缺乏健全的法律及配套法規(guī)規(guī)章，目前還存在采購標準不統(tǒng)一、采購范圍和規(guī)模有限、相關(guān)信息建設(shè)滯后、缺乏高素質(zhì)的采購專門人才等問題。

在定價機制方面，仍然存在著執(zhí)行力低、不合實際、欠缺靈活性等問題。以風(fēng)電價格為例，海上風(fēng)力發(fā)電基本采用特許權(quán)招標定價，首輪招標四個項目中標價在0.62元/千瓦時至0.74元/千瓦時之間，已接近陸上風(fēng)電最高上網(wǎng)電價；已有的陸上風(fēng)電四類資源區(qū)的標桿上網(wǎng)電價，因各類資源區(qū)覆蓋的地域較廣，區(qū)域劃分不精細，導(dǎo)致部分區(qū)域的電價不合當(dāng)?shù)貙嶋H。另外，相對于目前大約0.5元/千瓦時左右的煤電價格，即使光伏上網(wǎng)標桿電價l元/千瓦時也仍然不低。

（三）保障機制不健全

第一，門檻過高，支持范圍窄。貸款貼息主要用于列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開發(fā)利用項目，在銀行貸款到位、項目承擔(dān)單位或者個人已支付利息的前提下，才可安排貼息資金，而往往只有那些在可再生能源領(lǐng)域居于龍頭地位、擁有較強研究開發(fā)實力的上市公司，才有可能獲得發(fā)展基金。可再生能源電價附加資金補助對象主要由財政部、國家發(fā)改委、國家能源局通過頒布可再生能源電價附加資金補助目錄予以確定，至今已公布了三批，但涉及的省市和項目中，風(fēng)電仍是財政補貼的主要對象，太陽能發(fā)電項目資助較少，且受益對象主要為大型國有企業(yè)。

第二，資金缺乏，財政支持不足。國家雖設(shè)立了可再生能源發(fā)展基金，財政對可再生能源的投入總量并不充裕。我國中央一級最近每年安排的可再生能源科技攻關(guān)費用僅1億元，且大多被機構(gòu)運轉(zhuǎn)和人員經(jīng)費占用，地方政府和產(chǎn)業(yè)部門的投入則更少。另外，可再生能源的投資方式和融資渠道都比較單一，缺乏民間資本和國際資本的吸納能力。

第三，技術(shù)發(fā)展滯后，研發(fā)能力弱。我國可再生能源技術(shù)創(chuàng)新程度不高，高新技術(shù)基本依賴進口，關(guān)鍵設(shè)備的國產(chǎn)化程度較低。同時，可再生能源集成應(yīng)用技術(shù)較為薄弱，開發(fā)所帶來的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益不明顯，難以產(chǎn)生影響較大的示范效應(yīng)。另一個較為嚴峻的問題是，企業(yè)科研投入少，科研機構(gòu)與商業(yè)機構(gòu)合作不活躍，導(dǎo)致基礎(chǔ)性技術(shù)研發(fā)落后，系統(tǒng)技術(shù)水平低。

第四，電網(wǎng)建設(shè)滯后，上網(wǎng)困難。我國風(fēng)力、太陽能資源的地理分布與現(xiàn)有的電力負載不匹配，電網(wǎng)建設(shè)滯后，大量風(fēng)力發(fā)電無網(wǎng)可接，直接后果是設(shè)備停運和企業(yè)虧損。盡管我國正在積極建設(shè)智能電網(wǎng)，但至今存在新技術(shù)研發(fā)、安全保障、技術(shù)標準、盈利模式等方面的困難，需要長時間的研發(fā)與實踐探索。

最后，配套服務(wù)體系不完善。我國可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)廠商由于長期資本和技術(shù)投入不足，沒有形成專業(yè)化的制造產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)規(guī)模小，集約化程度低，制造工藝落后，產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定，本地化制造率低，難以降低工程造價和及時提供所需機組和備件。同時，機組制造商對已有產(chǎn)品的質(zhì)量和售后服務(wù)投入不足，資源利用效率較低。

三、可再生能源法制的完善建議

解決上述問題，應(yīng)從法規(guī)體系、法律制度和保障體系等方面人手。健全法規(guī)體系，應(yīng)著重完善《可再生能源法》，健全專項立法，完善配套規(guī)章，同時加強地方立法。完善法律制度，最重要的是建立可再生能源配額制度、綠色電價制度、政府綠色采購制度，完善定價機制。加強保障體系建設(shè)，應(yīng)著力完善經(jīng)濟激勵機制，推進科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新，同時加強電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)管理。

（一）健全可再生能源法規(guī)體系

首先，完善《可再生能源法》。開發(fā)利用可再生能源作為應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟的基本途徑，應(yīng)當(dāng)在《可再生能源法》的立法目的中予以明確?？稍偕茉磁漕~、綠色電價、綠色采購制等重要的法律制度，應(yīng)當(dāng)在《可再生能源法》中作出明確規(guī)定。此外，《可再生能源法》還應(yīng)加強對熱力、燃料的規(guī)劃，并就可再生能源利用過程中可能帶來的生態(tài)環(huán)境問題的防治作出相應(yīng)的規(guī)定。

其次，健全專項立法。應(yīng)當(dāng)有針對性地制定風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等各類能源的專項立法。在進一步立法中，著重規(guī)定投資補貼制度，完善可再生能源配額制度，明確一定條件下的價格（如上網(wǎng)電價等）和財稅激勵措施，同時就鼓勵可再生能源技術(shù)發(fā)展做出規(guī)定。專項立法還應(yīng)特別重視配套措施，如加強對可再生能源技術(shù)創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權(quán)的保護，保障融資渠道的暢通等。

再次，完善配套規(guī)章。法律規(guī)范的有效性是一個根植于法律過程之中的問題，這個過程需要國家及時出臺相應(yīng)的配套法規(guī)予以保障。因此，需要盡快制定與《可再生能源法》及各類可再生能源開發(fā)利用相配套的規(guī)章或細則，特別在價格政策、財稅激勵、并網(wǎng)技術(shù)標準等方面，如盡快完善海上風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策，制定“可再生能源配額制管理辦法”、“可再生能源發(fā)展基金管理辦法”、“可再生能源全額保障性收購實施細則”等。

最后，加強地方立法?？稍偕茉吹拈_發(fā)利需要因地制宜，如在西北地區(qū)著力發(fā)展風(fēng)能，在東南沿海地區(qū)發(fā)展海洋潮汐能發(fā)電。各地方應(yīng)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和《可再生能源法》的基本規(guī)定，制定符合本省情況的專門性開發(fā)利用規(guī)劃，并通過地方立法予以落實。需要強調(diào)的是，地方立法應(yīng)當(dāng)符合我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，并充分考慮與相關(guān)立法和制度相銜接，避免作出類似于氣候資源屬國家所有的規(guī)定。

（二）完善可再生能源法律制度

1.可再生能源配額制度?？稍偕茉磁漕~制度，是指以法律形式對可再生能源發(fā)電在電力供應(yīng)中所占份額進行強制性規(guī)定的一整套措施。該制度有3個基本特征：強制性；規(guī)定一定時期內(nèi)可再生能源須滿足的百分比目標；實施機制是通過自建可再生能源發(fā)電設(shè)備、從他人處購買可再生能源電力、在綠色電力市場購買可再生能源證書等三種方式完成配額義務(wù)。

可再生能源配額制度一般適用于技術(shù)上可行、經(jīng)濟前景樂觀、具備環(huán)境社會效益的可再生能源電力?？紤]到我國可再生能源的資源和技術(shù)開發(fā)潛力，我國可再生能源配額制度實施初期可以優(yōu)先發(fā)展25MW以下的小水電、風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能和潮汐能發(fā)電。

配額制度與全額保障性收購制度的主要區(qū)別在于：配額制度主要解決可再生能源發(fā)電的供應(yīng)問題，而全額保障性收購制度著重解決可再生能源發(fā)電的銷售問題；配額制度常用于可再生能源發(fā)展的中期，而全額保障性收購制度常用于可再生能源發(fā)展的初期；配額制度通過市場機制刺激發(fā)電企業(yè)降低成本，全額保障性收購制度主要依靠行政規(guī)制，通過費用分攤使額外成本在銷售電價中均攤；配額制度有助于保障產(chǎn)量，但存在著價格、電量和投資風(fēng)險，收益不確定，而全額保障性收購制度價格固定、預(yù)期收益明顯。基于兩種制度各自的優(yōu)缺點，結(jié)合目前可再生能源電力、技術(shù)發(fā)展和市場結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，實行配額制度與全額保障性收購制度相結(jié)合的模式，有助于更加有效地解決可再生能源的供應(yīng)和銷售問題。全額保障性收購制度因風(fēng)險較小適合我國電力市場中輸電環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，有助于可再生能源早期的平穩(wěn)和市場化發(fā)展。針對目前小水電、地?zé)崮馨l(fā)電、潮汐能發(fā)電等已形成完備的產(chǎn)業(yè)體系，風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等得到迅速發(fā)展，急需逐步建立健全配額制度，在強制性法律規(guī)定要求的基礎(chǔ)之上逐步引入市場機制，實現(xiàn)供應(yīng)與銷售的聯(lián)動機制。

2.綠色電價制度。綠色電價制度，是用戶自愿為可再生能源電力支付較高電價的一整套措施。上海實施綠色電價制度的經(jīng)驗表明，健全的綠色電價機制不能僅靠消費者的自覺行動，而應(yīng)綜合運用行政、法律、經(jīng)濟等手段。一方面，應(yīng)注重對綠色電力商品的包裝設(shè)計與綠色價格、綠色渠道、綠色促銷等方面的規(guī)制?？蛇M行綠色電力認證并賦予綠色認證標志，建立企業(yè)的綠色品牌，實行獨特的包裝設(shè)計，以便于電力公司宣傳及用戶辨認；暢通綠色電力購買渠道，以促進綠色電力營銷；定期向社會公布綠色電力用戶名單，吸引消費者注意，增加綠色電力的市場認購量。另一方面，應(yīng)落實公眾參與，通過政府、社會組織、消費者和企業(yè)的共同努力，拓寬綠色電力市場，為深化需求側(cè)管理工作注入新的內(nèi)容。

3.政府綠色采購制度。政府綠色采購，是指政府優(yōu)先購買對環(huán)境負面影響較小的產(chǎn)品，對社會起到推動和示范作用。首先，完善政府綠色采購的相關(guān)立法，制定有關(guān)綠色采購標準和規(guī)范程序并適時納入《政府采購法》，盡快出臺專門的政府綠色采購下位階立法。其次，完善綠色清單和政府綠色采購標準體系，健全環(huán)境標志制度。政府綠色采購清單應(yīng)覆蓋更多的符合低碳環(huán)保理念的綠色產(chǎn)品，以環(huán)境標志認證產(chǎn)品為基礎(chǔ)，節(jié)能產(chǎn)品為補充，強制采購與優(yōu)先采購并重心。再次，建立綠色信息公布制度。設(shè)立綠色采購信息網(wǎng)絡(luò)，完善信息公開，及時公布綠色產(chǎn)品的環(huán)境影響信息、政府綠色采購的政策信息和實際執(zhí)行情況。

4.定價機制。經(jīng)濟合理的定價機制，是保障可再生能源可持續(xù)發(fā)展的重要因素，過低或是過高的價格都會影響整個產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。為此，一方面，因時因地制宜，靈活調(diào)整定價機制，如在風(fēng)電行業(yè)，對于已有的陸上風(fēng)電四級標桿電價制度，可根據(jù)發(fā)電成本、技術(shù)水平、市場潛力、發(fā)電時數(shù)、發(fā)電設(shè)備容量等差異進一步細化并網(wǎng)標桿電價，促使更多的中小型企業(yè)和微型用戶進入風(fēng)電行業(yè)；同時，借鑒德國經(jīng)驗，根據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和設(shè)備運行時間等，及時調(diào)整分類保障性收購電價，健全標桿電價的調(diào)整機制。另一方面，對于列入國家規(guī)劃的海上大型風(fēng)電場項目實行招標定價的，改變以上網(wǎng)電價最低的投標人作為中標人的做法，降低價格因素所占比重，重視項目投資的技術(shù)方案、設(shè)計方案和運營方案等其他非價格因素，并通過簽訂按照中標價格訂立的固定期限合同予以落實。

（三）加強法律保障體系建設(shè)

長期穩(wěn)定并具有吸引力的支持機制至關(guān)重要，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的必要保障。經(jīng)濟激勵、科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。都是影響和制約可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要因素，應(yīng)予重視。

首先，完善經(jīng)濟激勵機制。首先應(yīng)完善發(fā)展基金制度。通過適當(dāng)提高可再生能源電價附加征收標準以及征收污染稅或污染費等特定環(huán)境稅費等途徑，為可再生能源的發(fā)展提供持續(xù)可靠的資金保障，并就資金的補貼對象及范圍、標準、管理、時限等作出明確規(guī)定，建立完善可再生能源財政補貼法律制度。其次應(yīng)落實稅收優(yōu)惠。對于企業(yè)所得稅，進行生產(chǎn)稅收抵免，設(shè)置免稅期間和免稅率；增加虧損彌補年限，同時實行加速折舊；設(shè)置投資抵免等。對于流轉(zhuǎn)稅，降低增值稅稅率.對可再生電力項目實行與小水電相同的6%的稅率；免除可再生能源設(shè)備進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅等。對于個人所得稅，對個人投資可再生能源高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的暫免征稅，個人生產(chǎn)和消費的，給予適當(dāng)比例的費用稅前扣除。對于進口關(guān)稅，對利用國內(nèi)資金進口國外可再生能源設(shè)備的企業(yè)采取與外商企業(yè)相同的待遇，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。同時建立完善其他稅種，健全綠色稅收制度，如開征土地污染稅、碳稅，擴大資源稅的征稅范圍，把森林、湖泊、牧場、土地、海洋、水等都列入其中。此外還可采取一些靈活措施，如對國內(nèi)已經(jīng)能夠生產(chǎn)且設(shè)備技術(shù)比較成熟的整機進口適度征收關(guān)稅等。再次，應(yīng)完善投融資措施，重視市場化產(chǎn)業(yè)投資。積極鼓勵商業(yè)銀行的貸款投入，引導(dǎo)私人股權(quán)和風(fēng)險資本等民間資本投入，設(shè)立風(fēng)險投資基金，鼓勵發(fā)行債券、股票融資、資本市場融資和外商直接投資。在信貸建設(shè)上，可設(shè)立專項貸款，實行低息或貼息貸款措施。此外還可通過建立專項的可再生能源中小企業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)，對可再生能源的生產(chǎn)項目提供融資支持。

其次，推進科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新?？蒲袦蠛蛣?chuàng)新能力不足是制約可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大障礙。應(yīng)加強科研機構(gòu)建設(shè)，提高原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進消化吸收再創(chuàng)造能力，強化自主知識產(chǎn)權(quán)保護，促進設(shè)備制造國產(chǎn)化。建立以企業(yè)和科研機構(gòu)為主體，市場為導(dǎo)向，產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的自主技術(shù)創(chuàng)新體系。同時，還應(yīng)加強政府與企業(yè)聯(lián)動，形成重要項目上的聯(lián)合攻關(guān)機制。還可探索與發(fā)達國家建立能源技術(shù)合作機制，共同研究、開發(fā)可再生能源技術(shù)，通過運用科技、教育等綜合手段完善科研技術(shù)創(chuàng)新機制。

再次，加強電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)管理?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要與之配套的電網(wǎng)條件。應(yīng)做好可再生能源發(fā)展規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃之間的銜接，及時籌集充足的電網(wǎng)建設(shè)補償資金，強化電網(wǎng)調(diào)度控制及運行技術(shù)，通過建設(shè)以信息化、自動化、互動化為特征的智能電網(wǎng)，推進并網(wǎng)接入，解決可再生能源并網(wǎng)運行和調(diào)度管理等問題，提高大規(guī)模波動性電源和整個電力系統(tǒng)的運行控制能力，實現(xiàn)對可再生能源的靈活接入、傳輸、消納和調(diào)節(jié)等。在此，一方面落實“十二五”智能電網(wǎng)規(guī)劃關(guān)于未來五年的發(fā)展目標及重點建設(shè)項目的規(guī)定，盡快建設(shè)適應(yīng)可再生電力能源的集中與分布式相結(jié)合的新型智能電網(wǎng)；另一方面，建立統(tǒng)一完整的智能電網(wǎng)規(guī)范和標準體系以及電網(wǎng)綜合知識支撐體系，因地制宜，有效解決可再生能源發(fā)電上網(wǎng)問題。

四、結(jié)語

在應(yīng)對氣候變化背景下實現(xiàn)低碳發(fā)展，內(nèi)在地要求基于我國國情，逐步完善可再生能源法制，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。我國可再生能源產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，與其相關(guān)的法律制度亦存在諸多障礙與不足。為此，構(gòu)建健全的可再生能源法規(guī)體系，同時完善可再生能源法律制度、加強法律保障體系建設(shè)，成為迫切之需。要將健全的可再生能源法制落實為健康的可再生能源法治，上述制度構(gòu)想的有效落實無疑是一個必要條件，而這需要我們?yōu)橹冻龈嗟呐Α?/p>

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（責(zé)任編輯 徐丹）