國外公眾參與下環(huán)境治理社會綜合成本布局及預算補償

徐莉萍　李姣　張淑霞

(湖南大學工商管理學院，長沙　410079)

國外公眾參與下環(huán)境治理社會綜合成本布局及預算補償

徐莉萍李姣張淑霞

(湖南大學工商管理學院，長沙410079)

內容提要：對中國現行環(huán)境治理社會綜合成本布局、公眾參與環(huán)境治理成本的財政預算補償，中央、地方政府始終沒有一個清晰的線索，呈現出企業(yè)逃避環(huán)境責任、政府主導環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督成本主要轉移給受傷害群體的格局。環(huán)境治理社會綜合成本布局是政府、企業(yè)與公眾多方博弈的結果，對公眾參與成本的預算補償直接影響到環(huán)境治理社會綜合成本的布局?？偨Y國外環(huán)境治理社會綜合成本布局、財政預算對公眾參與環(huán)境治理成本補償的歷史經驗，為中國建立公眾參與環(huán)境治理的成本補償制度、布局環(huán)境治理社會綜合成本、完善環(huán)境治理制度的提供借鑒。

社會成本布局環(huán)境治理成本預算補償參與成本訴訟成本

一、引言

國外環(huán)境保護更多地依賴公眾參與，運用預算補償公眾參與成本，生態(tài)資源環(huán)境治理的政策制度及管理體系相對健全。比較之下，中國尚缺少將環(huán)境治理成本在政府、企業(yè)、公眾之間布局的觀念，故缺少對公眾參與環(huán)境治理成本補償的觀念，導致公眾參與環(huán)境治理制度的可操作性不足。在環(huán)境治理中，要對環(huán)境治理社會綜合成本①Kagan,Robert A將公眾參與環(huán)境治理訴訟成本作為環(huán)境治理社會成本的重要組成部分，本文從公眾參與環(huán)境治理的成本出發(fā)，將環(huán)境治理社會綜合成本的定義拓寬為包括企業(yè)、政府和公眾在內的環(huán)境治理總成本,后續(xù)會詳細解釋。布局就需要公眾參與環(huán)境治理成本的財政預算補償，才能使決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權在政府、企業(yè)與公眾三大主體間合理配置，進而產生更好的環(huán)境治理效果。但是，環(huán)境治理社會綜合成本在政府、公眾與企業(yè)的布局不可能自動完成，科學決策布局環(huán)境治理社會綜合成本需要付出一定的代價。環(huán)境治理社會綜合成本包括特定企業(yè)執(zhí)行環(huán)境治理成本、公眾與政府在環(huán)境治理時的決策成本與監(jiān)督成本。公眾參與環(huán)境治理成本包括公眾參與環(huán)境治理決策成本和公眾參與環(huán)境治理監(jiān)督成本，該成本是科學布局環(huán)境治理社會綜合成本的代價之一。政府為布局環(huán)境治理社會綜合成本需要進行決策與監(jiān)督，政府在決策與監(jiān)督中發(fā)生的成本是科學布局環(huán)境治理社會綜合成本的代價之二。在環(huán)境治理社會綜合成本中必須拿出一部分，在公眾的環(huán)境治理成本與政府環(huán)境治理成本中配置，還需要在公眾與政府的環(huán)境治理決策成本與公眾與政府的監(jiān)督成本中配置。

早在1989年中國頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》等相關法規(guī)中，就賦予公眾參與環(huán)境治理的監(jiān)督權及訴訟權?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》為完成環(huán)境治理職責提供了資金，提出設立環(huán)境保護有獎舉報專項資金、支持符合法定條件的環(huán)保社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟，通過項目資助、購買服務等方式支持、引導社會組織參與環(huán)境保護活動。但是依據國外的經驗，從環(huán)境制度決策權歸屬政府、環(huán)境監(jiān)督成本主要由公眾承擔看，中國還處于環(huán)境治理制度發(fā)展的初級階段?？偨Y、借鑒發(fā)達國家公眾參與環(huán)境治理成本補償的歷史經驗，能幫助中國政府在設計環(huán)境治理制度時，充分考慮環(huán)境治理社會綜合成本在政府、企業(yè)與公眾之間的配置。

二、精英民主時期環(huán)境治理成本社會綜合狀況及公眾參與

工業(yè)革命發(fā)展到20世紀50年代，自由民主制度的批判與精英民主理論的盛行讓政府在生態(tài)資源環(huán)境治理決策中占據決定性地位，企業(yè)及投資項目成為以經濟發(fā)展為導向的政府競相籠絡的對象。公眾參與環(huán)境治理的成本主要表現為公眾的事后監(jiān)督成本，訴訟成本由公眾個人承擔。

1.環(huán)境治理的社會綜合成本狀況

20世紀50、60年代，精英民主理論認為公眾的能力不足、不能高瞻遠矚，民主制度的建設要依靠機智忠誠的政治領袖，而不是普通公眾(Walker, 1966)。自由民主制度無益于改善社會的不平等現象，弱勢群體長期處于不利地位，由政治領袖組成的政府在環(huán)境決策上不考慮公眾的意見[1](Medding, 1969)，甚至處于公眾的對立面。40年代私人檢察總長制度①由于1940年美國的桑德斯兄弟廣播站判例和1943年的紐約州工業(yè)聯合會訴伊克斯案件的發(fā)生，美國法院發(fā)展出私人檢察總長制度。私人檢察總長制度是指憲法以立法形式賦予了非政府機關的個人或組織為了公共利益提起訴訟，防止政府機關從事違反法律的行為而起訴的權利。的出現賦予了公眾提起訴訟的權利，打破原告起訴資格受到嚴格限制的局面，公眾開始通過訴訟的方式監(jiān)督政府、企業(yè)的環(huán)境行為。隨著訴訟案的上升，雖然各國相繼制定了環(huán)境法律，但是在這些法律中，還是強調政府權力而棄公眾參與權力于不顧。

20世紀60年代環(huán)境問題引起的多次示威游行抗議活動一般由認知能力強的學生發(fā)起(Bayer, 1970)。由于個人能力、影響力的不足，公眾將有經驗的、專業(yè)的人員聚集起來，慢慢以結社形式影響政府公共政策[2](D.StephenCupps,1977)，新的非政府環(huán)保組織如環(huán)境保護基金協(xié)會等出現，已有的非政府組織也在發(fā)展中逐漸轉化為全國性的環(huán)保組織，如塞拉俱樂部等②1892年由約翰·繆爾和代理律師沃倫·奧爾尼創(chuàng)辦，1955年塞拉俱樂部在反對猶他州恐龍國家保護區(qū)中的回聲谷公園水壩的戰(zhàn)役中贏得了全國性的聲譽，規(guī)模從1956年的10000增加到1960年的15000，并最終發(fā)展成為全國性的環(huán)保組織。。公民訴訟也從具體的企業(yè)集中到政府處理資源使用和管理的制度決策上[3](Sax J L, 1970)。更重要的突破是1966年美國為便于公眾參與監(jiān)督，頒布《信息自由法》規(guī)定政府有信息公開的義務，通過對公眾“告知性參與”的形式實現對政府權力的監(jiān)督和制衡。

2.以告知參與為主、公眾個人承擔訴訟成本的投入格局

雖然公眾參與過程通常被看成是無成本的過程，但是這時期公眾參與環(huán)境治理的成本主要表現為公眾的廣義訴訟成本，一方面包括訴訟主體在實施訴訟過程中所消耗的人力、物力、財力的總和，主要是起訴成本(起訴書)、支付給法院和律師的費用、邀請證人所產生的成本、收集證據的成本，還包括等待司法審判必須花費的時間成本，訴訟當事人、證人及其顧問浪費的時間成本[4](Gower L C B,1954)；另一方面包括公眾參與示威游行抗議等的時間成本，還包括示威游行抗議等所帶來的社會混亂、不穩(wěn)定等機會成本。很多環(huán)保組織都和塞拉俱樂部一樣，其資金都來源于世界各地支持環(huán)保活動人士的捐贈，但捐贈資金有限，公民訴訟變成一項奢侈的行為，使得公眾參與環(huán)境監(jiān)督行為缺少動力。企業(yè)由于其較強的經濟實力、組織凝聚力以及政府決策對其重大經濟利益影響，積極地向政府機構表達他們的觀點，此時的政府環(huán)境決策主要反映企業(yè)的意志。

與其說是公眾與政府、企業(yè)的環(huán)境權之爭，不如說是團體理論與精英民主理論的對抗，對抗的結果是，公眾從具有監(jiān)督訴訟權到增加制約政府環(huán)境決策的“告知性參與”權。在50年代到60年代的十幾年間，公眾通過反污染環(huán)境運動和訴訟雖然有限影響政府的環(huán)境決策，但增強了公眾的政治效能感(Bjur W E,Siegel G B,1977)，建立了公眾的環(huán)境所有權意識。此時，政府為了籠絡企業(yè)，沒有在制度中對公眾參與環(huán)境治理的決策權提供制度保障，也就不可能為公眾自發(fā)參與環(huán)境治理決策權提供資金支持，公眾參與環(huán)境治理的成本主要是由公眾通過訴訟成本加以承擔。正是公眾參與環(huán)境治理決策的強烈要求，讓政府認識到要在約束企業(yè)的環(huán)境行為的同時，還要考慮公眾參與環(huán)境治理除知情權外的決策權。

三、參與式民主時期環(huán)境治理社會綜合成本狀況及公眾參與的財政預算支持

從20世紀60年代末到80年代末，隨著參與式民主理論的發(fā)展，公眾參與環(huán)境決策逐漸被寫入國際憲章以及許多國家的環(huán)境法規(guī)中，得到更高地位法律的約束與保障；政府迫于環(huán)境壓力開始直接監(jiān)管企業(yè)的污染行為，對企業(yè)的違法行為進行嚴格執(zhí)法，并以管理者身份開始對公眾參與環(huán)境治理進行補償，出現了政府對公眾參與環(huán)境決策的財政預算資金支持。

1.環(huán)境治理的社會綜合成本狀況

美國《國家環(huán)境政策法》(1969)中，第一次明確提出聯邦政府、州及地方政府要與公眾和組織在財政、技術協(xié)助等方面加以合作，但對公眾如何行使環(huán)境權沒有具體的規(guī)定。隨后，美國對流動性比較強、環(huán)境影響大的空氣和水頒布聯邦法律，對公眾參與的決策權與監(jiān)督權分別做出具體規(guī)定?！肚鍧嵖諝夥ā?1970)專門設置了“公民訴訟”等公益訴訟條款保障公眾的監(jiān)督權，進而在《清潔水法》(又稱《聯邦水污染控制法》)(1972)修訂中賦予公眾參與環(huán)境治理的決策權，規(guī)定公眾有權對環(huán)保局或任何州的法規(guī)提出修改，并有權參與法規(guī)的標準、計劃與規(guī)劃的制定。政府通過聽證會、講習班、咨詢委員會等方式，組織公眾與環(huán)保組織參與到政府的環(huán)境決策中(Checkoway B,1981)。同時，政府對企業(yè)的直接命令控制和威懾執(zhí)法成為美國政府主導的環(huán)境治理方法，政府直接制定企業(yè)的污染排放指標和技術，檢查和審計企業(yè)的違法，進行嚴格的執(zhí)法并對所有違反實施重罰。

然而，政府對企業(yè)的直接管制與對公眾參與的直接管理使得企業(yè)與公眾并沒有得到有效的溝通。一方面，政府組織的公眾聽證會大多只是傳達政府決策，并非讓公眾真正的參與決策制定、實現民主決策，也不能在政府和公眾形成一種對話機制，進而導致沖突加劇(Middendorf,G,L.Busch,1997)。另一方面，政府對企業(yè)的直接命令控制和威懾執(zhí)法反而會導致企業(yè)的抱怨，產生了更大的訴訟和社會成本[5](Kagan,RobertA,1991)。1989年美國有1800萬新的訴訟案件出現(AnnualReport,1989)，公眾、企業(yè)和政府每年都要花費超過800億美元的訴訟成本和更高的保險費用和其他高達3000億美元的間接費用[6](Peter Brimelow,Leslie Spencer,1989)。由于公眾參與環(huán)境決策的出現，政府為了推動參與式民主的發(fā)展，開始對公眾參與環(huán)境治理決策成本提供財政預算資金支持。

2.政府將公眾參與環(huán)境治理的訴訟成本轉移給企業(yè)

與20世紀60年代的公民訴訟相比，發(fā)現由于環(huán)境類公民訴訟的極端復雜性、技術性和取證的困難性等特征，為了充分準備案件資料和相關證據，較之普通訴訟，需要花費更多的律師費用，最重要的資金成本就是律師費和相關支出[7](Trubek D M, Sarat A,Felstiner W L F,1983)。日益增加的訴訟成本開始成為一個很重要的公共問題，為了保障公眾參與環(huán)境治理的監(jiān)督權，國會開始將律師費轉移條款納入到環(huán)境公民訴訟制度之中。其中最重要的聯邦公民訴訟費用轉換法律是1976年頒布的《民事權利律師費獎勵行為》和《司法平等法案》。律師費轉移條款即賦予法院自由裁量權，法院在做出終局判決時，可以將訴訟費用(包括合理的律師費和專家證人費)判決給任何一方，只要法院認為該判決是合適的(Percival R V,Miller G P,1984)。這移除了抑制公民訴訟的經濟因素，將訴訟成本轉嫁給敗訴的企業(yè)或行政機構(Derfner M F,1979;R.Larson,1981)。但是1983年洛克修斯案之后，勝訴成為公民訴訟原告獲賠律師費的必要條件。

3.出現政府對公眾參與環(huán)境決策的少量財政預算資金支持

公眾參與環(huán)境決策成本的分擔機制是激勵公眾參與環(huán)境活動中遇到的最大障礙，公眾參與環(huán)境活動會占用公眾和公眾組織的時間、延長政府決策的時間(Aleshire R A,1970)，以至于使工資遭受損失。當然，公眾參與決策時的旅行、停車和托兒等費用也成為現時發(fā)生的最直接的最需要彌補的成本部分[8](Cooper T L,1979)。高昂的公眾參與環(huán)境決策的成本如果由公眾承擔，可能因為無法負擔成本而極大損害公眾參與的積極性(Earnest Gellhom,1972, Peter H.Schuck,1977)，或者選擇移居。政府在公眾參與環(huán)境決策成本的分擔機制上左右為難，為了平衡企業(yè)和公眾的利益，政府在為公眾參與提供法律規(guī)范的同時，在70年代中期開始充分考慮對公眾參與提供預算資金支持[9](Tobias C W,1982)。1974年，美國政府能源部所轄的原子能委員會，即核管理委員會(NRC)的前身，首先宣布對公眾參與決策進行資金補償。1976年，美國總審計長發(fā)布四個意見指出EPA、FTC、NRC、FPC、FDA、FCC、CPSC、SEC、ICC、NHTSA①EPA是環(huán)保署，FTC是聯邦貿易委員會，NRC是核管理委員會，FPC是聯邦電力委員會，FDA是食品藥物管理局，FCC是聯邦通信委員會，CPSC是消費品安全委員會，SEC是證券交易委員會，ICC是州際商務委員會，NHTSA是國家公路交通安全管理局。這10個機構都有對公眾參與進行資金支持的義務。在聯邦層面法律上，1976年美國《有毒物質控制法》授權EPA為公眾個人和公眾組織參與過程中產生的成本提供補償，1978年EPA就對公眾參與進行了大量的資金支持[10](Aron J B,1979)。在州層面法律上，加利福尼亞州的能源資源節(jié)約和發(fā)展委員會也提倡對公眾參與環(huán)境決策的成本進行補償。通過對上述10個機構的調查，以及對參與者進行訪談后發(fā)現，預算資金支持能使決策者更為深入的考慮決策中涉及的社會、經濟、環(huán)境和政治各方利益、為決策提供更多的信息、促進決策的形成和實施。

此時，政府在生態(tài)資源環(huán)境管理中以管理者的身份出現，造成企業(yè)與公眾并沒有得到有效溝通。雖然出現將公眾參與環(huán)境治理的訴訟成本轉移給企業(yè)或者行政機構的法律，但對公眾參與環(huán)境決策成本的財政預算補償嚴重不足。因為新古典經濟學②Olson提出，新古典經濟學認為人是理性的經濟人，受到自利性驅使，公眾為了追求自利行為，會使得公眾參與導致投機取巧和無知的決策，繼而損害社會利益，所以新古典經濟學家不提倡公眾參與，不提倡使用經濟學的分析方法衡量公眾參與的成本，公眾決策的參與成本數據缺失。下沒有可操作性的技術和工具來衡量公眾決策的參與成本，公眾參與的成本數據缺失[11](Rosener J B, 1977)，當然政府預算資金的劃撥也就不能以成本數據作為依據，特別對那些接近破產的環(huán)保組織來說，提供的資金數額明顯是不夠的(Frangois Bregha,1980)。在1974年加拿大政府的預算資金支持公眾參與項目中，政府對環(huán)保組織、當地組織、北部的市民等提供了約170萬美元的資金支持，有學者評論說雖然其提供的資金較多，但是提供的數額并沒有建立在項目的實際成本和實際支出的基礎上[12](Ottawa,1977)。資金支持缺少成本數據作為劃撥標準，使得這一時期的資金劃撥具有臨時性、不確定性和隨意性，不利于參與活動的長期開展。

四、協(xié)商民主理論時期環(huán)境治理成本布局及公眾參與的財政預算補償

20世紀90年代，在協(xié)商民主理論的指導下，政府職能從管理向服務職能轉變，促使政府工作重心放在協(xié)調公眾和企業(yè)的關系。一方面，政府注重協(xié)商各方利益，開始運用以非訴訟(alternative dispute resolution，ADR)為主的爭端解決機制于公眾參與環(huán)境治理；另一方面，政府為了保障就業(yè)，開始為企業(yè)提供救援措施，促使企業(yè)達到不斷提高的環(huán)境標準。政府以公眾參與環(huán)境決策成本的預算保障為契機，開始布局環(huán)境治理社會綜合成本。

1.環(huán)境治理的社會綜合成本布局

美國國會1990年通過《行政爭議解決法》(Administrative Dispute Resolution Act)和《協(xié)商立法法》(Negotiated Rule-making Act)，旨在授權和鼓勵聯邦政府各機構使用調解、協(xié)商、仲裁或其他非正式程序，迅速處理行政糾紛以及制定行政規(guī)章。其他國家如英國、澳大利亞等也推行使用ADR方法，ADR逐漸成為各國解決行政糾紛的有效方式。ADR包括一系列的沖突管理方法，包括協(xié)商，談判和調解等，公眾能夠通過協(xié)商、談判等一系列方式參與政府的環(huán)境決策。同時，為了緩和企業(yè)與公眾之間的矛盾沖突、促使企業(yè)自愿遵守環(huán)境法規(guī)、增加就業(yè)機會，政府開始對企業(yè)實施監(jiān)管救援計劃，包括給予企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)上更大的靈活性、為企業(yè)提供技術援助、寬恕企業(yè)的違法行為、豁免懲罰和制裁(Scholz,1991)。

隨著政府服務職能的深入，公眾與企業(yè)之間的關系得到了很好的調節(jié)。ADR為公眾與企業(yè)提供了雙向、動態(tài)、過程導向的交流機會，讓公眾真正參與到決策制定過程中，盡早針對環(huán)境治理問題達成共識，很大程度上促進了沖突的解決，減少了不必要的訴訟，開始成為訴訟的一個替代程序[13](Quayle D,1991)。政府對企業(yè)實施的監(jiān)管救援計劃能夠克服直接命令控制模式的很多缺點，在企業(yè)和政府間的互信基礎上靈活地解決環(huán)境問題[14](Potoski M,Prakash A,2004)。然而這種方法也有爭議，許多環(huán)保人士指責監(jiān)管救援實質上是企業(yè)環(huán)境污染的許可證。

2.政府財政預算對公眾參與環(huán)境訴訟成本的補償

政府服務職能的定位使得政府對公民訴訟的財政預算支持也隨之發(fā)生變化。在美國，公眾參與環(huán)境的訴訟成本雖劃分詳細，但主要成本還是律師費、相關支出、訴訟費用和時間成本。公眾針對企業(yè)的污染行為提起的公民訴訟，仍然適用于律師費轉移條款的規(guī)定，公眾的訴訟成本還是由敗訴的企業(yè)承擔；而在公眾針對EPA等政府機構提起訴訟、反對其決策行為時，政府開始對其提供財政預算資金補償。補償資金主要來自于財政部的一個專項基金或者EPA的撥款，這個專項基金是一個永久基金，專門用于支持反對政府決策以及補償訴訟[15](Government Accountability Office,2011)。美國問責局對從財政部、司法部以及EPA數據庫中獲得的數據進行分析后發(fā)現，在1998年到2010年間，司法部至少總共花費43000萬美元、大約每年330萬美元的訴訟成本。而在2003年到2010年間，財政部至少花費約1420萬美元、大約每年180萬美元用于補償公眾和公眾組織的訴訟；在2006年到2010年間，EPA至少花費140萬美元、大約每年28萬美元用于補償公眾和公眾組織。就塞拉俱樂部而言，在1995年到2005年間，就獲得了966687美元訴訟成本的補償，高額的訴訟成本補償成為國家的負擔。

3.政府財政預算對公眾參與環(huán)境決策成本的補償

公眾參與到環(huán)境決策中得到財政預算補償，環(huán)境決策與其他決策一樣存在不確定性風險，既有成功的案例也有失敗的案例。英國自然協(xié)會發(fā)起亨利河口灣項目，目的是審查和擴展這一地區(qū)對野生動物的法律保護，項目中進行成本分析后算出此次公眾參與的成本為67200英鎊，其中參與人員的工資大約為50000英鎊，展示和公共關系維系成本大約為8000英鎊，管理成本大約為5000英鎊，郵費大約為2000英鎊，參與者的旅行成本大約為1200英鎊，新聞發(fā)布會的成本大約為1000英鎊[16](E Andersson,D Warburton,R Wilson,2005)。為此，政府還對財政預算資金進行預算調整，但公眾參與并不買賬，該項目反被公眾指責成本過高得不償失，嚴重破壞了公眾對政府的信任。面對高昂的公眾決策的參與成本，美國的財政預算出現困境，20世紀70、80年代頒布的預算補償法律大多遭到廢除，預算資金支持出現了停滯[17](Jeffery M I,2002)。與此同時，加拿大政府的財政預算支持卻有了很大的發(fā)展。1990年加拿大通過《干預者資金項目法案》修正案，就正式規(guī)定對公眾參與提供預算資金支持，對公眾參與以及環(huán)境決策的質量做出重要的貢獻。隨后十幾年間，加拿大政府的財政預算資金支持力度加大，出現了專門的公眾參與財政預算專項資金項目(簡稱PFP項目)[18](Canadian Nuclear Safety Commission, 2011)，甚至設立了獨立的資金審查委員會，對公眾決策的參與成本進行補償，政府每年為PFP提供110萬美元的資金支持直到2015年。在PFP中，每年給單個公眾參與項目提供的最大資金支持為25萬美元。在特定情況下，經資金審查委員會進行成本計算和其他評估之后，如有必要，也可以增加資金支持。

總之，20世紀90年代以后政府開始通過服務間接調節(jié)公眾和企業(yè)的關系，加大對公眾參與環(huán)境決策的預算資金支持力度，對企業(yè)提供技術援助，很好地緩和了公眾和企業(yè)之間的矛盾，減少了沖突和不必要的訴訟成本。雖然勝訴仍然是公眾獲得訴訟成本補償的必要條件，但是政府已經開始對公眾和公眾組織的訴訟成本提供政府財政預算資金支持。對公眾參與環(huán)境治理的決策成本的補償不能肆意決定，除需要財政預算支持外，還需要項目成本核算的支持，并需要獨立的資金審查委員會審查，補償過度與補償不足都能帶來環(huán)境治理社會綜合成本布局的不合理。

五、幾點啟示借鑒

由于企業(yè)或公眾的環(huán)境污染會引起外部不經濟或帶來負的外部效應，計量環(huán)境污染所帶來的環(huán)境成本往往采用產品的社會成本與產品的企業(yè)成本兩者的差額，也就是政府應該向特定企業(yè)與特定公眾收取的費用?，F行中國政府為治理環(huán)境消除環(huán)境污染主要采取向特定企業(yè)或特定公眾征收排污費，或者可能是未來向特定企業(yè)與特定公眾所征收的環(huán)境稅。無論環(huán)境治理資金如何取得，都需要掌握環(huán)境治理資金并進行合理布局，需要政府、公眾與企業(yè)共同努力，共同營造環(huán)境治理合作博弈制度規(guī)范。

1.設立服務環(huán)境治理成本布局的專項資金與專業(yè)組織

在環(huán)境治理社會綜合成本布局中，中國政府主導環(huán)境治理布局決策并對環(huán)境治理實施一定的監(jiān)督。從補償范圍來看，雖然出現財政預算支出為公眾訴訟成本提供法律援助，但現行財政預算還沒有出現“公眾參與決策專項資金”；從補償方式來看，并沒有出現將環(huán)境類法律援助專項資金分戶，也沒有將援助業(yè)務開支細化，存在被擠占移用風險。要完善中國環(huán)境治理管理制度，中國政府應該以管理者身份而不是以服務者的身份參與環(huán)境治理。

一是通過提供獨立的環(huán)境治理財政專項預算資金，達到政府間接調節(jié)公眾和企業(yè)關系的目的。在環(huán)境治理財政專項資金中，必須拿出一部分作為公眾參與環(huán)境治理成本的補償。公眾治理決策權主要通過參與環(huán)境治理決策等形式實現；政府環(huán)境治理決策權可以繼續(xù)保留，主要通過向企業(yè)提供技術援助等形式實現。訴訟成本從社會發(fā)展看不是必要的成本，如果能緩和公眾和企業(yè)之間的環(huán)境治理矛盾沖突，就能減少不必要的環(huán)境治理訴訟成本。二是通過購買專業(yè)的環(huán)境治理資金審查委員會等組織的服務，達到政府間接調節(jié)公眾和企業(yè)關系的目的。環(huán)境治理資金審查委員會可以由除政府以外的民間組織或公眾個人擔任，成員可以投票產生，并設立相應的進入與退出機制，資金審查委員會將對財政專項資金的劃撥、審查以及對公眾參與環(huán)境治理起到重大的推動作用。

2.進行公眾參與環(huán)境治理決策成本核算與補償定價測算

一是在財政預算中體現環(huán)境治理的決策成本。從定價標準來看，中國財政預算資金對公眾參與環(huán)境治理成本補償額嚴重不足，與公眾參與環(huán)境治理的成本不匹配，對公眾參與環(huán)境治理成本的支持力度不夠，公眾參與的積極性及環(huán)境治理的效果受到很大影響。但好的一面是，政府已經將環(huán)境治理決策工作作為日常服務。從公眾與政府在環(huán)境治理社會綜合成本布局中的決策成本看，因為政府環(huán)境治理決策成本是政府日常服務工作的內容，所以應該在日常的經常性財政預算資金中開支，而不應該在環(huán)境治理財政專項資金中開支。二是進行公眾參與環(huán)境治理決策成本核算。如果能實現環(huán)境治理財政專項資金管理模式，并在其中開支公眾參與環(huán)境治理成本，那么就需要量化公眾參與的決策成本。重要的是，對公眾參與環(huán)境治理的決策成本，財政預算資金補償不能隨意決定，補償過度與補償不足都能帶來生態(tài)資源環(huán)境治理成本布局的不合理，這就需要進行公眾參與環(huán)境治理決策成本核算。只有進行公眾參與環(huán)境治理決策成本核算，才能提煉出公眾參與環(huán)境治理成本的最優(yōu)補償定價模型，并測算出實現公眾參與環(huán)境治理的成本補償定價。

3.建立環(huán)境治理的成本布局定期報告機制

環(huán)境治理社會綜合成本報告應該包括特定企業(yè)與特定公眾執(zhí)行環(huán)境治理成本報告、公眾與政府在環(huán)境治理社會綜合成本布局中決策成本與監(jiān)督成本的報告。環(huán)境治理的社會綜合成本布局不是一個封閉的政府管理過程，企業(yè)也有權了解包括公眾參與環(huán)境治理成本在內的財政專項資金的劃撥、審批等并進行監(jiān)督狀況；社會各階層公眾也有權掌握國家在企業(yè)環(huán)境治理方面所作出的努力與獲得政府的支持狀況。所以，除賦予資金審查委員會在公眾參與環(huán)境治理財政預算資金審查職能外，還要賦予對企業(yè)環(huán)境治理科技項目支持的財政預算資金審查職能。建立環(huán)境治理的社會綜合成本布局定期報告機制，這對布局生態(tài)資源環(huán)境治理社會綜合成本、健全環(huán)境治理制度、提高環(huán)境治理效率至關重要。

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【責任編輯張兵男】

F284

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1672-9544（2016）10-0098-07

2016-02-13

徐莉萍，財務管理系主任，湖南大學會計研究所副所長，教授，博士生導師，研究方向為預算管理；李姣，碩士在讀，研究方向為預算管理；張淑霞，碩士在讀，研究方向為預算管理。

國家自然科學基金項目“生態(tài)預算理論與方法研究”(71073051)、“主體功能區(qū)生態(tài)預算報告構建方法及其實證研究”(71273084)；湖南省軟科學項目“長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)森林生態(tài)效益補償定價研究”(2015ZK3007)。