土地流轉(zhuǎn)條件下農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的思考

方安琪 毛增輝 王業(yè)鵬

摘要：在建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時(shí)代背景下，全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)發(fā)展十分迅猛，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其背后的農(nóng)民就業(yè)、利益分配、社會(huì)保障等問(wèn)題備受社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文就目前土地流轉(zhuǎn)條件下的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)查，分析了土地流轉(zhuǎn)帶給農(nóng)民的利益、存在的問(wèn)題及其原因并提出了一些解決辦法和建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民就業(yè)；社會(huì)保障

土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。自1998年土地二輪承包以來(lái)，全國(guó)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度呈現(xiàn)逐年遞增之勢(shì)，流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，所涉及的農(nóng)戶也不斷增多。2009年中央1號(hào)文件對(duì)其進(jìn)行了明確：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！彪S后幾年的中央1號(hào)文件也對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了明確規(guī)定。2012年12月30日，國(guó)務(wù)院關(guān)于“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力”提出了若干意見(jiàn)，出臺(tái)了以“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制”為主題的中央一號(hào)文件，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推到了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)，無(wú)疑增加了農(nóng)民收入，但農(nóng)民就業(yè)與社會(huì)保障也成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民面臨的兩大難題。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民增收致富的新途徑

目前土地流轉(zhuǎn)主要有五種方式，即土地互換、土地出租、土地入股、宅基住房、股份合作等。隨著土地流轉(zhuǎn)速度的增快，其形式也在不斷地創(chuàng)新。多種形式并成的土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的雙贏。以江蘇省東?？h為例，隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，該縣通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、業(yè)主拉動(dòng)、政策驅(qū)動(dòng)的方式，以租賃、轉(zhuǎn)讓、入股等形式達(dá)到農(nóng)民增收的目的。

從“土地”中解脫出來(lái)的農(nóng)民們，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一方面可以直接將土地“存”入鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心，由服務(wù)中心向外流轉(zhuǎn)土地，獲取固定租金，可以以土地入股土地股份合作社，獲取股金收益，或者以土地、資金、技術(shù)、資產(chǎn)等共同作價(jià)入股參與股份合作，按股份分紅；另一方面，土地流轉(zhuǎn)引進(jìn)了一批集團(tuán)和企業(yè)，增大了就業(yè)空間，提供了更多的就業(yè)崗位，使農(nóng)民獲得了一份“打工收入”，即使依舊是務(wù)農(nóng)，但是收入有了保證。

2.土地流轉(zhuǎn)使非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的主體

土地的大量流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，非農(nóng)收入逐漸代替農(nóng)業(yè)收入，成為農(nóng)民收入的主體。土地流轉(zhuǎn)將“較少”的勞動(dòng)力，與“較多”的土地結(jié)合起來(lái)，將農(nóng)民從“土地”中解放出來(lái)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民在不喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，擺脫低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的牽絆，投身到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中去，有效增加了農(nóng)民非農(nóng)收入。另一方面，土地流轉(zhuǎn)引進(jìn)一些企業(yè)和集團(tuán)，也是對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的刺激，在一定程度上避免了勞動(dòng)力的浪費(fèi)，使農(nóng)民的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?，農(nóng)民收入也從以農(nóng)業(yè)收入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑寝r(nóng)收入為主。數(shù)據(jù)顯示，東?？h2011年全縣農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)非農(nóng)業(yè)純收入人均為697元，同比增加了110.7元，增長(zhǎng)了18.9%。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將成為該縣農(nóng)民增收的新興力量。

3.土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模集約化

土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模集約化。土地資源的集中使用改變了農(nóng)民原有的一家一戶分散耕作的方式，突破“井田”式的農(nóng)地分割模式，有效地?cái)U(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模，解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問(wèn)題。土地逐漸向少數(shù)“大戶”集中，一大批新型的“地主”成為土地經(jīng)營(yíng)的主體。

土地流轉(zhuǎn)引進(jìn)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)的入住，在土地集約化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化的同時(shí)，一些高科技的農(nóng)業(yè)技術(shù)也大面積應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去。而這些企業(yè)對(duì)農(nóng)民的返聘，使得農(nóng)民在獲得打工收入的同時(shí)也能學(xué)習(xí)到一些新的技術(shù)，有助于自身能力的提高。

二、土地流轉(zhuǎn)條件下農(nóng)民就業(yè)矛盾加劇

1.集約化經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化生產(chǎn)使農(nóng)民就業(yè)矛盾更加突出

毫無(wú)疑問(wèn)，土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民的就業(yè)渠道。但是，農(nóng)村土地本來(lái)就地少人多，土地人均占有率很低。土地流轉(zhuǎn)一方面引進(jìn)很多大型企業(yè)，為農(nóng)民增加了更多的就業(yè)渠道；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)也帶來(lái)用工數(shù)量的大量減少；集約化經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化生產(chǎn)使先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)成為主要生產(chǎn)力，大型生產(chǎn)機(jī)械和先進(jìn)的技術(shù)取代了以往的手工操作，人力需求的減少與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力急增的矛盾更加突出。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢導(dǎo)致農(nóng)民工大量失業(yè)

隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增多，更多的農(nóng)民涌入城市，加入農(nóng)民工的行列。但近幾年來(lái)，多種原因造成國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度趨于緩慢，一些勞動(dòng)密集型企業(yè)由于技術(shù)含量低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，生產(chǎn)萎縮，企業(yè)用工也急驟減少，農(nóng)民工在城市大面積失業(yè)。在土地流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)民工在城市找不到工作，回鄉(xiāng)之后家里還有承包的土地可以種，還有基本的生活來(lái)源。但是，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民原來(lái)承包的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，回鄉(xiāng)后無(wú)地可種，造成重復(fù)失業(yè)，就業(yè)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮、破產(chǎn)使其吸納的農(nóng)民工再次失業(yè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為中國(guó)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主體，自1978年發(fā)展起來(lái)以后，改變了農(nóng)村唯一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。然而，隨著經(jīng)濟(jì)和金融體制改革的深化，粗放經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨資金短缺和市場(chǎng)約束增強(qiáng)的挑戰(zhàn)，其吸納勞動(dòng)力的能力逐漸下降，剩余勞動(dòng)力的就業(yè)空間減少。以前如果有2億農(nóng)民工，可能有一半是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收，另一半可能進(jìn)入城市。被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收的農(nóng)民工隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的萎縮、破產(chǎn)、倒閉等，不得不面臨再次失業(yè)。

三、土地流轉(zhuǎn)條件下農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的成因

1.農(nóng)民自身就業(yè)能力較弱

一方面，由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育關(guān)注和投入很大程度上低于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村教育資源匱乏，再加上家庭條件有限，農(nóng)民受教育程度相對(duì)較低，文化水平普遍不高。相當(dāng)一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由于文化程度較低，對(duì)市場(chǎng)的應(yīng)變能力有限，無(wú)法勝任對(duì)文化程度要求較高的技能崗位，只能從事一些技術(shù)要求不高、替代性較強(qiáng)的體力勞動(dòng)，直接導(dǎo)致了就業(yè)能力低下。

另一方面，長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，信息較為閉塞，大多數(shù)農(nóng)民思想陳舊、保守，跟不上時(shí)代的變化、社會(huì)的需求，對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，“小農(nóng)思想”比較嚴(yán)重，就業(yè)觀念差，思想還停留在滿足溫飽的層次上，對(duì)自身能力提高要求較低，對(duì)工作缺乏積極性。

2.管理制度方面的缺陷

一是土地流轉(zhuǎn)制度不完善，法律制度不健全。由于土地流轉(zhuǎn)還不夠成熟，土地流轉(zhuǎn)方面的法律和制度存在很多缺陷，缺乏統(tǒng)一、具體的政策，在對(duì)土地轉(zhuǎn)讓的具體范圍、形式、程度、價(jià)格、管理等方面的規(guī)定不夠全面，一些地方甚至出現(xiàn)政府強(qiáng)行干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，損害了農(nóng)民的權(quán)益。

二是土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，監(jiān)管制度較弱。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度的運(yùn)行不夠成熟，管理監(jiān)督制度薄弱，再加上政府角色不當(dāng)，不能很好的將土地流轉(zhuǎn)制度與當(dāng)?shù)鼐唧w情況結(jié)合起來(lái)，使得農(nóng)民的利益不斷流失。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制的建立不夠成熟，還未形成規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

3.社會(huì)保障制度不完善

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)行，失地農(nóng)民人數(shù)日趨增多，國(guó)家也相繼出臺(tái)了一些保障措施，但總體看來(lái)，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障制度仍有待完善，而且現(xiàn)在的社會(huì)保障制度的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)居民，并沒(méi)有包括農(nóng)民，難以解決農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏必要的社會(huì)保障。同時(shí)，勞動(dòng)保障法制建設(shè)不完善，執(zhí)法力度不夠，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民又缺乏維護(hù)勞動(dòng)權(quán)益的能力和意識(shí)，常常處于不利的位置，被企業(yè)拖欠、克扣工資，肆意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間等損害農(nóng)民利益的事情頻頻發(fā)生。

四、對(duì)策建議

1.完善、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度

作為影響農(nóng)民就業(yè)的客觀原因，制度的完善和規(guī)范是亟待解決的問(wèn)題之一。土地流轉(zhuǎn)是必然趨勢(shì)，所以接下來(lái)就應(yīng)該分析土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和成效以及缺陷，修改法律、制度中不合理的規(guī)則，將土地流轉(zhuǎn)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況結(jié)合起來(lái)，探索出一套科學(xué)可行的土地流轉(zhuǎn)政策，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的程序、制度、法律法規(guī)等要求，同時(shí)加強(qiáng)管理監(jiān)督力度，真正的造福農(nóng)民實(shí)現(xiàn)利益共享，確保農(nóng)民利益最大化。在此基礎(chǔ)上，可以繼續(xù)探索更多的流轉(zhuǎn)方式，比如開(kāi)放農(nóng)地抵押政策等。

2.完善農(nóng)民社會(huì)保障體系

目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、居住等方面的保障基本上是補(bǔ)貼性、救濟(jì)性的單項(xiàng)保障，在具體的實(shí)際和政策落實(shí)上，還存在著覆蓋面窄、資金投入不夠等問(wèn)題。完善農(nóng)民社會(huì)保障體系，首先要做的是農(nóng)村社會(huì)保障的制度化和規(guī)范化，接下來(lái)，不斷擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障制度普及范圍，使更多農(nóng)民能享受到保障于此同時(shí)，還應(yīng)建立、健全新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老問(wèn)題。再者是完善醫(yī)療方面的制度，提高醫(yī)療保障。一直以來(lái)，農(nóng)村醫(yī)療問(wèn)題都是農(nóng)民非常關(guān)注的問(wèn)題之一，科技不斷發(fā)展，城市的醫(yī)療逐漸發(fā)展、發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)一直沒(méi)能跟上發(fā)展的腳步。加大醫(yī)療救助力度，提供最后一道保障，確保農(nóng)村貧困農(nóng)民能夠享受較好的醫(yī)療保障，解除農(nóng)民的后顧之憂。

3.增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育及技能培訓(xùn)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就業(yè)市場(chǎng)對(duì)求職人員的素質(zhì)要求越來(lái)越高，而大多數(shù)農(nóng)民長(zhǎng)期務(wù)農(nóng)，在文化、技能、思想、觀念等方面均難以適應(yīng)目前就業(yè)市場(chǎng)的需求。首先要提高認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)和教育農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，解除“小農(nóng)思想”的禁錮，開(kāi)闊眼界，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序開(kāi)展及提高農(nóng)民就業(yè)能力奠定基礎(chǔ)。其次對(duì)農(nóng)民進(jìn)行集中、專(zhuān)業(yè)的技能培訓(xùn)。要注意的是，培訓(xùn)要結(jié)合農(nóng)民自身因素，例如年齡、性別、文化程度、職業(yè)期望等，提高再就業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，劃分類(lèi)別、有序、多層次地培訓(xùn)，提高培訓(xùn)質(zhì)量，加快培養(yǎng)有文化、有技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。

4.拓寬就業(yè)渠道，加大對(duì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的扶持力度

隨著越來(lái)越多的農(nóng)民選擇外出務(wù)工，更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力投入了第二、三產(chǎn)業(yè)，因此，要想使農(nóng)民有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，首要任務(wù)就是大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，增加更多的非農(nóng)就業(yè)崗位，尤其是相比而言投入小、效益高的第三產(chǎn)業(yè)，例如城市服務(wù)業(yè)、餐飲業(yè)，以及家政服務(wù)、娛樂(lè)休閑服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)。一方面，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是傳統(tǒng)工業(yè)的改造力度，提升企業(yè)效益，增加農(nóng)民收入。另一方面，可以進(jìn)行招商引資，興辦工廠、企業(yè)，重點(diǎn)引進(jìn)、培植和扶持龍頭企業(yè)，增強(qiáng)其吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力。

與此同時(shí)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民自助創(chuàng)業(yè)的扶持力度。要解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，除了要拓寬就業(yè)渠道，增強(qiáng)第二、三產(chǎn)業(yè)的吸納能力外，還要大力支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、自謀職位，有效整合農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)要素，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（作者單位：武漢東湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院）