淺析對國有資產(chǎn)監(jiān)督機制及其法律責(zé)任

陸娜

摘 要：對國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理是社會主義國家應(yīng)該有職能。只有履行監(jiān)督才能保證國有資產(chǎn)的保值和增值。作者從國有資產(chǎn)監(jiān)督機制及其法律責(zé)任兩個角度來分析國有資產(chǎn)的監(jiān)督問題。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)；監(jiān)督；法律責(zé)任

一、國有資產(chǎn)監(jiān)督的概念

廣義的國有資產(chǎn)，包括國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)和金融機構(gòu)中的國有資產(chǎn)。狹義的國有資產(chǎn)，則不包括和金融機構(gòu)中的國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)監(jiān)督則是指有關(guān)機構(gòu)和組織對國有資產(chǎn)增值保值等問題的監(jiān)督。

二、我國國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機制

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機制。從主體上看，主要有以下五種：

1.立法機關(guān)的監(jiān)督?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。監(jiān)督主體是各級人民代表大會常務(wù)委員會，監(jiān)督的內(nèi)容是企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的實施情況，監(jiān)督的對象是本級人民政府和與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》實施有關(guān)的公民、法人和其他組織。監(jiān)督的方式有：①聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況報告：②聽取和審議本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的報告；③組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等。當(dāng)然，除了上述監(jiān)督方式外，各級人民代表大會常務(wù)委員會還可以依據(jù)憲法和監(jiān)督法的規(guī)定，通過其他形式對國有資產(chǎn)管理工作行使監(jiān)督權(quán)。

2.政府監(jiān)督。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和政府有關(guān)部門、機構(gòu)根據(jù)本級人民政府授權(quán)，作為履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)對其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督，這屬于政府內(nèi)部監(jiān)督的一種形式。監(jiān)督的內(nèi)容主要包括：①履行出資人職責(zé)的機構(gòu)是否在法定職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)；②履行出資人職責(zé)的機構(gòu)是否按照法定程序履行職責(zé)；③履行出資人職責(zé)的機構(gòu)是否有效履行職責(zé)。

3.審計監(jiān)督。國務(wù)院和地方人民政府審計機關(guān)依照《審計法》的規(guī)定，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況和屬于審計監(jiān)督對象的國家出資企業(yè)進(jìn)行審計監(jiān)督?！秾徲嫹ā返?1條規(guī)定，對國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)督。因此，屬于審計監(jiān)督對象的國家出資企業(yè)包括國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)（包括國有金融機構(gòu)）。

4.履行出資人職責(zé)的機構(gòu)的監(jiān)督。國家出資企業(yè)依法自主地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)有權(quán)對同家出資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)可以通過委托會計師事務(wù)所對企業(yè)的年度財務(wù)會計報告進(jìn)行審計。具體情況分兩種：一是履行出資人職責(zé)的機構(gòu)可以根據(jù)需要委托會計師事務(wù)所對國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的財務(wù)會計報告進(jìn)行審計。二是通過股東會或者股東大會作出決議，由國有資本控股公司聘請其指定的會計師事務(wù)所對公司財務(wù)會計報告進(jìn)行審計。需要指出的是，與人大常委會的監(jiān)督、人民政府的監(jiān)督和審計監(jiān)督不同，履行出資人職責(zé)的機構(gòu)監(jiān)督的權(quán)力來源是出資人的權(quán)能，而不是公務(wù)管理服務(wù)職能。

5.社會公眾監(jiān)督。國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會公眾的監(jiān)督。任何單位和個人有權(quán)對造成國有資產(chǎn)損失的行為進(jìn)行檢舉和控告。

三、國有資產(chǎn)監(jiān)督的法律責(zé)任

1.履行出資人職責(zé)的機構(gòu)、工作人員及其委派的股東代表的法律責(zé)任。（1）履行出資人職責(zé)的機構(gòu)有下列行為之一的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：①不按照法定的任職條件，任命或者建議任命國家出資企業(yè)管理者的；②侵占、截留、挪用國家出資企業(yè)的資金或者應(yīng)當(dāng)上繳的國有資本收入的；③違反法定的權(quán)限、程序。決定國家出資企業(yè)重大事項，造成國有資產(chǎn)損失的；④有其他不依法履行出資人職責(zé)的行為。造成國有資產(chǎn)損失的。（2）履行出資人職責(zé)的機構(gòu)的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。（3）履行出資人職責(zé)的機構(gòu)委派的股東代表未按照委派機構(gòu)的指示履行職責(zé)，造成國有資產(chǎn)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；屬于國家工作人員的，并依法給予處分。

2.國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員。國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員有下列行為之一，造成國有資產(chǎn)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；屬于國家工作人員的，并依法給予處分：①利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益的；②侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)的；③在企業(yè)改制、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中，違反法律、行政法規(guī)和公平交易規(guī)則，將企業(yè)財產(chǎn)低價轉(zhuǎn)讓、低價折股的；④違反本法規(guī)定與本企業(yè)進(jìn)行交易的；⑤不如實向資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所提供有關(guān)情況和資料，或者與資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所串通出具虛假資產(chǎn)評估報告、審計報告的；⑥違反法律、行政法規(guī)和企業(yè)章程規(guī)定的決策程序，決定企業(yè)重大事項的；⑦有其他違反法律、行政法規(guī)和企業(yè)章程執(zhí)行職務(wù)行為的。

國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員因上述行為取得的收入，依法予以追繳或者歸國家出資企業(yè)所有。履行出資人職責(zé)的機構(gòu)任命或者建議任命的董事、監(jiān)事、高級管理人員有上述行為之一，造成國有資產(chǎn)重大損失的，由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)依法予以免職或者提出免職建議。國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員違反本法規(guī)定，造成國有資產(chǎn)重大損失，被免職的，自免職之日起5年內(nèi)不得擔(dān)任國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員。造成國有資產(chǎn)特別重大損失，或者因貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)或者破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序被判處刑罰的，終身不得擔(dān)任國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員。

3.評估、審計等中介機構(gòu)的法律責(zé)任。接受委托對國家出資企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評估、財務(wù)審計的資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務(wù)所違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。出具虛假的資產(chǎn)評估報告或者審計報告的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定追究法律責(zé)任。

4.其他法律責(zé)任。鑒于關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失情況，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在規(guī)定了相關(guān)主體的法律責(zé)任之外，還特別規(guī)定：在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動中，當(dāng)事人惡意串通，損害國有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無效。這與《合同法》第52條關(guān)于“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益”的合同無效的規(guī)定相銜接。另外，違反《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。