以新《民事訴訟法》第五十五條為視角談公益訴訟

閆格

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，新的《民事訴訟法》將于2013年1月1日起施行。新《民事訴訟法》第五十五條“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！北緱l是我國《民事訴訟法》首次明確提出了在污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的案件中，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以根據(jù)法律的授權(quán)提起“公益訴訟”的主體資格?！肮嬖V訟”的提起不需要與事件有“利害關(guān)系”，而是有法律的授權(quán)。本條明確了環(huán)境侵權(quán)提起公益訴訟的主體。

一、公益訴訟的含義及其必要性

所謂公益訴訟（PublicInterestLitigation）是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會團(tuán)體、組織、公民個人，根據(jù)法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)。

二、公益訴訟的必要性

1.公益訴訟是保護(hù)民生、民權(quán)的重要途徑，是司法體制改革的必然要求

中央政法委在《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中提出優(yōu)化司法職權(quán)配置等四項(xiàng)改革措施，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制度為重點(diǎn)，以解決影響司法公正突出問題，滿足人民群眾司法需求。圍繞中央確定的保增長、保民生、保穩(wěn)定的決策上，公益訴訟就是完善訴訟法律制度，進(jìn)一步保障檢察機(jī)關(guān)依法、獨(dú)立行使檢察權(quán)，進(jìn)行司法體制改革的重大舉措之一。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，我國處于矛盾突顯期、敏感期、多發(fā)期，如多發(fā)的有環(huán)境污染案、國有資產(chǎn)流失案、“有毒奶粉”案等等對弱勢群體利益和資源、環(huán)境等公共利益的侵害，引發(fā)新的社會矛盾。如國有資產(chǎn)流失，伴隨而來是對企業(yè)職工安置、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)院保險(xiǎn)利益的侵害，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，職工群體性上訪頻繁。作為弱勢群體的職工，“信訪不信法”，通過法律尋求救濟(jì)異常困難，因此，進(jìn)行司法體制創(chuàng)新改革，突出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，賦予其公益救濟(jì)，完善相應(yīng)訴訟制度，擴(kuò)大司法監(jiān)督體系的覆蓋面，更好地實(shí)現(xiàn)社會公平正義，更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，公益訴訟能使一些復(fù)雜的社會矛盾轉(zhuǎn)化為法律問題，通過司法解決，使當(dāng)事人趨于理性，防止糾紛升級、對抗，達(dá)到和諧穩(wěn)定。充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問題，自覺接受人民的監(jiān)督和檢驗(yàn)，真正做到改革為了人民，依靠人民，惠及人民。

2.人民檢察院的地位作用決定了其履行公益訴訟更便捷有效

檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國家和社會公共利益的代表者，其職責(zé)也是為更好地保護(hù)國家和社會公共利益不受非法侵害，捍衛(wèi)法律的權(quán)威和對受害者進(jìn)行救濟(jì)保護(hù)。而我國民事法律對原告主體資格的嚴(yán)格限制，使原告主體大多局限在公民個人。而檢察機(jī)關(guān)真正履行“原告”權(quán)利，相比之公民更容易勝訴，取得巨大的法律效果、社會效果和政治效果。首先公益訴訟的受害方處于弱勢群體地位，涉案金額巨大，訴訟成本高昂、有畏難情緒。其次，民事案件是“誰主張、誰舉證”原則，當(dāng)事人雙方信息的不對稱性，取證困難，而檢察機(jī)關(guān)代表公共利益，不謀求自己利益，更公正無私。檢察機(jī)關(guān)直接對人大負(fù)責(zé)，地位超脫不易受干擾，公益訴訟中可以依法定手段收集證據(jù)，而其它機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個人不具有這一法定職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)熟悉法律法規(guī)，更便于與法院的溝通，爭取法院的支持。同時，社會影響更大，更能體現(xiàn)法律公正，更能化解矛盾糾紛，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，改善干群關(guān)系，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

3.公益訴訟是與國際接軌、法律一體化的表現(xiàn)

公益訴訟首創(chuàng)于18世紀(jì)的法國。目前，世界上很多國家普遍適用公益訴訟，英、美、日、俄、德等國已建立完善了檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事訴訟的制度。在社會主義國家中，原蘇聯(lián)率先實(shí)行公益訴訟。我國相對滯后，目前仍處于試行探索階段。

4.公益訴訟的現(xiàn)狀

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，大量的侵害國家利益和社會公利益的民事、行政違法行為不斷涌現(xiàn)出來。歸納分析，我國公益利益廣泛遭受侵害的嚴(yán)峻事實(shí)主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）污染環(huán)境；（2）破壞生態(tài)平衡；（3）侵害廣大消費(fèi)者權(quán)益；（4）危害社會公眾生命和身體健康；（5）擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，侵害民事公益；（6）不當(dāng)處分國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失；（7）破壞社會公益事業(yè)（主要包括文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)）；（8）危害公安全；（9）侵害其它民事公益。

三、公益訴訟的方式

公益訴訟包括直接起訴、支持起訴、督促起訴三種方式。

1.直接起訴。檢察機(jī)關(guān)以原告身份對侵害公共利益行為直接起訴，主要是適用于無主體主張權(quán)利或資產(chǎn)流失單位怠于行使債權(quán)類型。如國有資產(chǎn)流失案中，單位出于本部門利益考慮，低價出售國有資產(chǎn)不愿起訴，或雙方當(dāng)事人惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的。此類訴訟勝訴率最高，更易有大的法律效果和社會效果，但檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)尚處于無法無據(jù)狀況。

2.支持起訴。檢察機(jī)關(guān)支持受損害單位向法院起訴，如受害者較多或發(fā)生利益被侵害，事發(fā)單位不知采取何種手段的，可以支持其向法院起訴。

3.督促起訴。是指可能會損害國家利益和公共利益的案件，用法律手段督促當(dāng)事人起訴，防患于未然，此類方式適用較多。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同案情，采用不同方式維護(hù)國有資產(chǎn)。

四、關(guān)于公益訴訟的幾個問題

1.公益訴訟主體問題。公益訴訟需要法律授權(quán)。法律包括廣義的法律和狹義的法律。廣義的法律：是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件（如規(guī)章）。狹義的法律：專指擁有立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照立法程序制定的規(guī)范性文件。這里應(yīng)理解為狹義的法律。

2.公益訴訟需要完善立法和明確授權(quán)。目前，我國只有刑事訴訟法和海洋環(huán)境保護(hù)法對公益訴訟作了規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！蔽覈渌I(lǐng)域尚沒有被法律明確授權(quán)賦予提起公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織，所以，新的民事訴訟法頒布和實(shí)施后，需要有關(guān)部門盡快完善立法和明確授權(quán)。

3.公益訴訟賠償金的歸屬與分配問題理，有待完善。法律授權(quán)機(jī)關(guān)和相關(guān)組織在成功通過訴訟獲得賠償金后，如何分配和處理賠償款？獲得賠償款人數(shù)及人員如何確定？這些仍需在實(shí)踐中艱難的探索。

4.利害關(guān)系人訴訟權(quán)利。假設(shè)公益訴訟已經(jīng)審結(jié)，但因賠償金歸屬和分配存在的問題，在損害事件中未獲得賠償?shù)睦﹃P(guān)系人能否另行提起訴訟主張權(quán)利？部分利害關(guān)系人是向侵權(quán)人主張權(quán)利，還是向公益訴訟主體主張權(quán)利？這些問題需要立法者進(jìn)一步明確。