公益法人監(jiān)督制度在我國建立的思考

錢晨

今年來，紅十字會等公益法人因為缺乏制度監(jiān)督而導致公眾極大的信任危機，此類現(xiàn)象層出不窮，由此我們可以看到公益法人制度在我國雖然得到長足的發(fā)展，但是在現(xiàn)實中卻存在一些打著為公益目的而建立的法人，卻成為了別有居心的人斂財?shù)墓ぞ?。而另一方面，對有些人希望設立這樣的以公益目的的法人來實現(xiàn)其目的，卻因為沒有相應的法律制度規(guī)范而得不到公眾的認可。在這樣缺乏規(guī)定的情況下，就需要對公益法人制度的監(jiān)督機制建立做進一步的研究。

公益法人監(jiān)督的合理性分析

從公益法人的性質(zhì)角度來說，公益法人不同于一般法人組織的特殊之處在于，公益法人涉及到大多數(shù)人的利益，是以公共利益為目的建立的法人組織。眾所周知的是，在涉及公共利益之時，就關系到普遍上的社會公共利益。由于在社會上一般人對公益法人的期待利益，對于公共責任的缺失勢必照成極為嚴重的負面后果。因為這些以慈善，公益為目的的組織的不正當行為，不僅是對自身制度的不尊重，也是對人類普遍道德價值觀的不尊重。同時與營利性法人想比較，營利法人是不僅受所有者的拘束，更有源自于競爭環(huán)境下顧客的“用腳投票”和自由選擇，交割，市場占有率等信號持續(xù)傳遞給經(jīng)營者，形成外部硬性監(jiān)督約束。從這方面來看，公益法人在外部并沒有強有力的監(jiān)督體系。同時，在公益法人中存在大量的資金運作，這點在財團法人中尤其明顯。一般而言，對于這方面的管理就需要特殊的規(guī)制，如果沒有比較嚴格的內(nèi)部章程的約束和更為嚴格的外部懲戒機制，對于實現(xiàn)公益法人的目的是存在問題的。從另一方面看，作為弱勢群體，公益法人的服務對象不僅在信息獲取和處理利益、表達和資源動員等方面存在能力的缺陷，而且由于純粹受惠者的不平等地位，他們的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。所以總的而言，公益法人由于其以公益為目的的特性，必須從內(nèi)部監(jiān)管到外部監(jiān)督加強對其的制約，以充分實現(xiàn)其設立的價值。

從公益法人的稅收優(yōu)惠地位來說，不管是在大陸法系的公益法人英美法系的慈善性組織而言，各國的立法都是對這類組織提供稅收的優(yōu)惠。原因就在于公益法人或慈善性組織是不以營利為目的的，其具有較大的社會公益價值。而在現(xiàn)實中公益法人中由于經(jīng)營的行為的多元化和無序，給納稅認定帶來困難；同時公益法人對收益財務處理存在不規(guī)范行為；而稅收上諸多的優(yōu)惠政策使有些公益法人的納稅觀念淡化，并使他們形成了習慣的心理，認為公益法人是特殊身份，并不需要納稅。這樣情況下，對公益法人加強稅收方面的監(jiān)管就尤為重要了。同時，公益法人像對于營利性法人而言享有稅收優(yōu)惠的地位，而相較于互益性法人而言也享有更多的稅收優(yōu)惠。從這一角度而言，公益法人就應當承當更多的社會責任與義務。為了保證公益法人的稅收優(yōu)惠地位不被濫用，同時也為了避免有人利用公益法人的稅收優(yōu)惠地位來避稅，就必須對公益法人進行更加嚴格的監(jiān)督。許多國家對公益法人作出規(guī)定，要求其將每年的總資產(chǎn)的一定比例投入在公益事業(yè)中，否則就需要強行扣稅。從這個方面來說，稅收優(yōu)惠不僅是公益法人需要接受監(jiān)督的重要原因，同時也是政府實現(xiàn)對公益法人的重要途徑。

公益法人監(jiān)督的可行性分析

公益法人的監(jiān)督是建立在對公益法人制度建立之后的完善上，因為我國現(xiàn)階段并沒有公益法人制度，所以在公益法人制度的監(jiān)督方面更多的體現(xiàn)在對其他國家和地區(qū)，不同法系之間的分析和借鑒上。這樣在我國建立公益法人制度后就可以通過公益法人監(jiān)督來完善這項制度。

公益法人的內(nèi)部治理。對公益法人的結構設置中進行內(nèi)部的制約，是對公益法人制度監(jiān)督中的一項重要的內(nèi)容。公益法人的內(nèi)部監(jiān)管，在不同法系和不同國家都有不同的制度設計。先以大陸法系的國家為例，對其制度中對公益法人的內(nèi)部治理結構的監(jiān)管進行分析。在日本民法典和臺灣地區(qū)的民法典中，都要求公益法人內(nèi)部需要設立監(jiān)事會。在《日本民法典》第58條規(guī)定，“法人可根據(jù)章程、捐助章程或全會的決議、設置監(jiān)事一人或數(shù)人?！倍谌毡镜摹豆娣ㄈ朔ā芬?guī)定公益財團和社團、一般財團必須設立一名以上的監(jiān)事?？梢娫诖箨懛ㄏ抵斜O(jiān)事會在公益法人內(nèi)部監(jiān)管中有重要地位。在公益法人中，特別是以公益為目的的財團法人中，要保證董事會按照法律規(guī)定和法人章程行事是非常關鍵的，所以設立監(jiān)事會的目的也就在于希望在法人內(nèi)部使監(jiān)事機構對董事會形成一定的制衡和牽制作用。在日本和臺灣的法律規(guī)定中，監(jiān)事會是與董事會地位平等的，通過對監(jiān)事會職權的規(guī)定來對達到對公益法人內(nèi)部監(jiān)管的目的。而監(jiān)事會的制度本身而言，這是公司法人制度中的重要內(nèi)容，公益法人只是在內(nèi)部結構中借鑒了這項公司法人制度。通過對公司法人制度中的監(jiān)事會分析，我們也了解到監(jiān)事會的組成人員中，兩者的法律都只是規(guī)定了消極性的限制條件，而對于監(jiān)事會中監(jiān)管不力，沒有履行好監(jiān)事職責也沒有明確的懲戒規(guī)定。同時，在一般的公司法人監(jiān)事制度中，包括我國現(xiàn)在的公司制度和日本、臺灣等，由于法律賦予監(jiān)事會的權力有限，監(jiān)事會一般都很難對董事會和經(jīng)理層起到有效的監(jiān)督作用。這樣也就可能對公益法人中的監(jiān)事會制度存在相同的質(zhì)疑。

在英美法系中，與公益法人所相類似的非營利組織的內(nèi)部監(jiān)督主要表現(xiàn)在多個方面。以美國為例，盡管在其非營利組織不存在類似監(jiān)事會的監(jiān)督機構，但通過董事會進行內(nèi)部監(jiān)督。這也是與美國的營利法人制度所相同的，即一元制的公司治理模式。一般而言，董事會應定期評估執(zhí)行長的工作方向不會與組織的使命相悖，并對組織的財務運作進行監(jiān)督，確保組織的財產(chǎn)能收到健全的管理與營運。對于非營利組織來說，完善的董事會治理確實可以起到監(jiān)督改組織的作用。但是，這種內(nèi)部監(jiān)督也會出現(xiàn)失靈。其次是獨立會計師制度，這是基于在制定法中規(guī)定必須要向政府有關部門提交財務報告，而這些財務報告都需要獨立會計師的協(xié)助才能完成。由于獨立會計師對非營利法人的財務進行審計和檢查的審計報告，會影響到公眾對該非營利性法人的態(tài)度，所以會得到相當?shù)闹匾暋?/p>

對于公益法人的內(nèi)部監(jiān)督問題，還存在其他的制度設置，上面只是對我認為比較重要和代表性的進行分析?？偟膩碚f，不是要強化國家的監(jiān)督體系，而是應該在促進法人自身有效率地活動的同時，對適當正確的事業(yè)運營依強化法人內(nèi)部的自律性體例的方法加以解決的觀點得到多數(shù)的支持。

公益法人的外部監(jiān)督。公益法人的外部監(jiān)督問題中，比較多的以行政監(jiān)督的形式表現(xiàn)出來。也就是在公益法人設立的時候，法律就對其設立的規(guī)則進行了規(guī)定，行政機關也就從公益法人的準入時就發(fā)揮對其的監(jiān)督。這樣的情況在大陸法系和英美法系中都有體現(xiàn)。比如在臺灣的行政主管監(jiān)管中，就涉及了對公益法人的設立許可、業(yè)務監(jiān)督和變更捐助章程及必要組織。在英國的規(guī)定中，行政監(jiān)督通過慈善委員會的監(jiān)督表現(xiàn)出來。慈善委員是兼有行政機構、準立法機構和準司法機構的多重身份，這樣的監(jiān)督模式下，具有主動性特點。

利用稅收政策的監(jiān)督也是各國通行的一個監(jiān)管方式。稅收優(yōu)惠政策一方面給予了公益法人較多的權利同時由此而賦予了相應的義務，另一方面通過對稅收優(yōu)惠的審核和取消優(yōu)惠也能對公益法人具有督促和威懾作用。就如在美國設立非營利機構要想尋求稅收優(yōu)惠必須要向所在地的國內(nèi)稅務局申請免稅資格，國內(nèi)稅務局根據(jù)免稅要求和該組織的申請材料，來決定是否給與免稅地位并簽發(fā)證明。正是這樣的監(jiān)督體系給予美國的非營利組織嚴格的制度規(guī)范。同樣在日本、臺灣這些大陸法系的國家和地區(qū)也是有運用稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮監(jiān)督作用的。

在美國的外部監(jiān)管中有一項特殊的首席檢察官的功能，這是在《示范非營利法人法》中賦予各州首席檢察官權限。主要是在公益法人的董事利用可乘之機從事不法活動，而又很難將其起訴，這時首席檢察官就作為州或者公眾利益的代表來行使有關職權。對于非營利性組織的日?；顒樱紫瘷z察官并不過問。也正因為只有涉及到較大社會反映的案件或嚴重的問題時才會介入，這樣的監(jiān)督也就缺乏主動性和持續(xù)性。

對于公益法人的外部監(jiān)督來說，各國或地區(qū)的立法狀況中還存在許多具體的規(guī)定，并且在不同國家或地區(qū)中相關的規(guī)定也有不一致的地方。并且還存在公眾的輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督方式，由于實踐上的意義不是很大就沒有贅述。

我國確立公益法人監(jiān)督的建議

在公益法人的內(nèi)部監(jiān)管中，我國在即將制定的民法典中可以在法人制度中對公益法人作一個原則性的規(guī)定。同時可以制定一部單行的《公益法人法》。這樣就可以對法人的治理結構做出更加具體的規(guī)定。除了對公益法人中的理事進行一般性的規(guī)定，包括理事的組成、理事的產(chǎn)生等之外。對于監(jiān)事會的問題，在公益法人中設立監(jiān)事會也是必要的，但需要對任免監(jiān)事的程序和監(jiān)事的任職資格作更為嚴格的規(guī)定。同時對于監(jiān)事的職責而言，需要其監(jiān)管理事的業(yè)務執(zhí)行狀況和公益法人的財產(chǎn)狀況。在進行這些的監(jiān)督活動中，發(fā)現(xiàn)存在業(yè)務活動或者財產(chǎn)的不當行為或者違反法律、章程的重要情況的，有權向理事會提出質(zhì)詢，并向政府主管單位以及稅務，會計主管部門報告。對于監(jiān)事能否很好的進行對公益法人的監(jiān)督，應當對監(jiān)事的義務做更為細致的規(guī)定。當監(jiān)事怠于形式職責，提交虛假的報告、明知理事有違法行為而不舉報，則需要對此對公益法人承擔連帶賠償?shù)呢熑?，必要時還需承擔刑事責任。

在外部監(jiān)管制度中，我認為我國可以吸收借鑒英美法系的信息報告和披露制度。對于上市公司中的一個重要的規(guī)則信息的公開和披露，大家都應該很熟悉。上市公司之所以要有這樣的一個制度，也就在于這樣的企業(yè)是面向社會公眾的，需要有信用的保證的。同樣的道理，在公益法人中這樣的信息公開報告和披露制度也是有著深遠的意義的。在美國的法律規(guī)定中，明確要求多數(shù)申請免稅的非營利組織，必須將基本資料、財務資料向公眾揭露，并使公眾得以取得。我國未來的公益法人規(guī)定中，也可以對此作出規(guī)定。一方面使公益法人制度的信息公開成為其稅收優(yōu)惠地位的義務，對于不符合公益目的，存在不規(guī)范的財務或者其他行為的公益法人，由行政機關予以懲罰和撤銷；另一方面，通過對公益法人的各種情況和內(nèi)容向社會公開，使公益法人接受到了公眾的監(jiān)督。

公益法人制度自產(chǎn)生以來，一直發(fā)揮這積極的作用。在我國民法典制定的背景之下，公益法人在我國的確立也是符合我國現(xiàn)實的需要的。同時我基于對于公益法人監(jiān)督的論述，對我國建立公益法人制度提出一些見解。希望這些對公益法人的見解，能夠引起公益法人更多的研究，從而加快公益法人在我國的建立和完善。