我國政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中作用的新思考

湯思思　劉靜　侯金花

【摘 要】 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，更不能在市場機(jī)制下完全地自動生成。政府審計(jì)在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的過程中起著獨(dú)特的、不可代替的作用。文章從政府審計(jì)的本質(zhì)、目標(biāo)、職能、效果方面深入闡述了政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用，試圖從深層次的視角來揭示政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的重要責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】 政府審計(jì)； 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型； 作用

2007年中共十七大提出了行政體制改革是憲政轉(zhuǎn)型的必然選擇，體現(xiàn)了我國向全面經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型前進(jìn)。其目標(biāo)是不斷地完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，為我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)良好發(fā)展創(chuàng)造更好的市場環(huán)境。近年來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的變化，盡快進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列，我國加快了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐。在轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，政府規(guī)制難免會出現(xiàn)偏離，那么對政府行為再規(guī)制的第三方是誰呢？顯而易見，只有政府審計(jì)具備此權(quán)利和能力。究其原因，這與對政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中作用的認(rèn)識不夠深刻有著內(nèi)在聯(lián)系。目前對政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中作用的認(rèn)識大多集中在政府審計(jì)的外在表現(xiàn)形式上，并沒有通過政府審計(jì)本質(zhì)和政府審計(jì)目標(biāo)等深層次角度來研究其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用問題。應(yīng)該看到，對于認(rèn)識和了解政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用問題，應(yīng)從其根源出發(fā)，深入探討其本質(zhì)作用，并能從深度和廣度上不斷加深認(rèn)識政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用。

一、從審計(jì)本質(zhì)看，政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期對國家經(jīng)濟(jì)體的免疫作用

審計(jì)本質(zhì)是審計(jì)本身固有的，由審計(jì)內(nèi)部主要矛盾的主要方面所決定的，是審計(jì)最基本特性的表述。只有認(rèn)清政府審計(jì)本質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)，才能有利于把握政府審計(jì)的目標(biāo)和職責(zé)，才能進(jìn)一步澄清政府審計(jì)發(fā)展中關(guān)于審計(jì)為了誰和為什么審計(jì)等重大問題的認(rèn)識。西北大學(xué)教授馮均科在基于受托責(zé)任構(gòu)建政府審計(jì)理論框架的研究中認(rèn)為“凡是存在審計(jì)的地方，必然存在著受托責(zé)任關(guān)系；而受托責(zé)任關(guān)系是審計(jì)得以存在的重要條件”。那么政府審計(jì)的受托責(zé)任就變成了公共受托責(zé)任，我國國體是人民民主專政的社會主義國家，政府理應(yīng)以人民的公共利益為出發(fā)點(diǎn)，接受人民的委托，管理好公共財(cái)產(chǎn)，履行好國家管理職能。前審計(jì)長李金華闡述了審計(jì)本質(zhì)觀點(diǎn)為國家治理工具和民主、法律工具?，F(xiàn)任審計(jì)長劉家義更是提出政府審計(jì)的本質(zhì)是保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”；在2011年7月又重新提出政府審計(jì)本質(zhì)是國家治理這一大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生系統(tǒng)，是具有防御、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。還有學(xué)者提出政府審計(jì)理論的基礎(chǔ)應(yīng)該是政治學(xué)，這樣可以回答政府審計(jì)是怎樣形成的，認(rèn)為政治學(xué)可以包括所有的政府審計(jì)本質(zhì)，可以解釋受托責(zé)任、國家治理等的各種政府審計(jì)本質(zhì)論。筆者認(rèn)為政府審計(jì)的本質(zhì)應(yīng)概括為：以政治學(xué)為基礎(chǔ)，公共受托責(zé)任為橋梁，把免疫系統(tǒng)作為落腳點(diǎn)，意在察覺經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)的內(nèi)生系統(tǒng)。

政府審計(jì)與政治是分不開的，從國家這一概念形成以來，每一位統(tǒng)治者都是通過政府審計(jì)來維護(hù)政權(quán)，將國家政權(quán)和政府審計(jì)的作用聯(lián)系起來。政府審計(jì)的本質(zhì)決定其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期當(dāng)中的作用，使國家通過政治職能來運(yùn)用政府審計(jì)及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中的潛在隱患和風(fēng)險。關(guān)注的是在經(jīng)濟(jì)社會中具有支配作用的公共權(quán)力和所掌握的公共資源。審計(jì)署在2012年3月份公布的西氣東輸二線工程審計(jì)結(jié)果中，對在建的上海、廣深和香港支線的情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。對可能影響工程質(zhì)量的問題進(jìn)行了整改，以保障建設(shè)的順利進(jìn)行，對潛在的風(fēng)險起到免疫的效果。從政府審計(jì)的本質(zhì)上說，政府審計(jì)是現(xiàn)行國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，有責(zé)任較早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、覺察問題、提出建議和抵御“危機(jī)”。

二、從審計(jì)目標(biāo)看，政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期對國家經(jīng)濟(jì)安全的護(hù)航作用

我國《憲法》明確規(guī)定了政府審計(jì)的目標(biāo)，就是要對財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行監(jiān)察，意在輔助國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)政策的貫徹。在近三十年的政府審計(jì)發(fā)展進(jìn)程中，政府審計(jì)最初的恢復(fù)是在經(jīng)濟(jì)體制改革的初期，隨著國家生產(chǎn)管理模式的轉(zhuǎn)變、市場機(jī)制的完善、生產(chǎn)力逐漸提高，難免會出現(xiàn)挖國有經(jīng)濟(jì)墻角、偷稅逃稅等行為。這樣政府審計(jì)的目標(biāo)范圍就隨之有所擴(kuò)大，專門審計(jì)檢查、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的要素加入到其中。維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全就成為了政府審計(jì)的一種必然趨勢，使政府審計(jì)的目標(biāo)更加合理歸位，說明了政府審計(jì)的目標(biāo)并不單一，而是在多元地向前發(fā)展，豐富地橫向擴(kuò)充前進(jìn)。

國家經(jīng)濟(jì)安全是社會健康發(fā)展的基本保障，政府審計(jì)通過預(yù)測危機(jī)，查出問題，揭示潛在風(fēng)險，排除經(jīng)濟(jì)和社會的安全隱患來維持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，保護(hù)社會公眾的權(quán)益，同時化解經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的矛盾，將其在萌芽狀態(tài)下解決。維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全是社會主義國家對政府審計(jì)的根本要求，而我國的社會建設(shè)過程是一個漫長的、由低到高的過程。在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)當(dāng)中，公共資金和公共資源的分配問題成了威脅國家經(jīng)濟(jì)安全的表現(xiàn)形式，這就要求政府審計(jì)承擔(dān)著及時反映情況、抵御潛在風(fēng)險、摘除經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中毒瘤的責(zé)任。維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全是站在宏觀上從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)對政府審計(jì)職能的界定和詮釋，其符合了政府審計(jì)的本質(zhì)屬性，成為了政府審計(jì)職能的重要組成部分。美國政府問責(zé)辦公室（GAO）支持議會，履行憲法予以的責(zé)任，幫助提升政府業(yè)績，調(diào)查非法和不合適的行為。從1990年開始就每兩年發(fā)布一次關(guān)于高風(fēng)險領(lǐng)域的清單使政府予以關(guān)注以減少對經(jīng)濟(jì)安全的威脅。

政府審計(jì)對國家經(jīng)濟(jì)安全的作用還體現(xiàn)在資金使用的問題上，財(cái)政資金的運(yùn)用是政府搞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必要手段。通過財(cái)政資金的使用，調(diào)節(jié)資源的第二次分配，牽動著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展。美國政府對“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害賑災(zāi)的資金使用進(jìn)行了審計(jì)，國會審計(jì)報(bào)告顯示，2005年到2006年間約有90萬人以虛假的信息冒領(lǐng)賑災(zāi)款項(xiàng)，被用于賭博、紋身甚至購買槍支和支付度假費(fèi)。政府審計(jì)的介入是監(jiān)督財(cái)政資金走向的必要步驟，對財(cái)政資金的預(yù)算、使用和效果進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，體現(xiàn)政府審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的職能，使我國經(jīng)濟(jì)可以持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府審計(jì)目標(biāo)的不斷調(diào)整，內(nèi)容的不斷擴(kuò)充，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式和需求，力求做到在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、從審計(jì)職能看，政府審計(jì)對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期政府公共管理的監(jiān)督作用

我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)由市場來調(diào)節(jié)資源配置，達(dá)到社會需求最大化。依賴市場難免會出現(xiàn)失靈的情況，政府作為有形的手來宏觀干預(yù)經(jīng)濟(jì)，行使政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。政府審計(jì)作為較為獨(dú)立的第三方，具有法律賦予的制裁這一特殊權(quán)利，對政府的干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為作出合規(guī)性等方面的評價，及時地監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)行為，這是政府審計(jì)有別于其他審計(jì)的特殊之處，也就必然賦予他與眾不同的職能。

我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在自由競爭中，難免會催生出不同的利益集團(tuán)，這時政府就會從原來的參與者變成了裁判員，甚至是宏觀調(diào)控者。政府審計(jì)作為國家治理工具之一，參與了政府宏觀調(diào)控的全過程。從覺察風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)問題、匯報(bào)結(jié)果到排除隱患，政府審計(jì)成為了政府維持市場經(jīng)濟(jì)的一把利劍。國家的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展離不開政府的適時干預(yù)，而政府審計(jì)必然伴隨左右，可以說政府審計(jì)同樣是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的產(chǎn)物，發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的重要職能。市場經(jīng)濟(jì)本身存在著不可避免的潛在危機(jī)，自由競爭在現(xiàn)有條件下達(dá)不到完全的市場資源最優(yōu)配置，美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)就是最好的例證。在正常的市場經(jīng)濟(jì)遇到危機(jī)時，政府就會出手救市，以求渡過危機(jī)，維持平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長，資金注入成為了宏觀調(diào)控最主要的方式之一。這時，政府審計(jì)就會憑借其自有的獨(dú)立性、宏觀性以及權(quán)威性行使權(quán)力，對救市計(jì)劃、公共資金運(yùn)用跟蹤和救市計(jì)劃績效評價、救市計(jì)劃專項(xiàng)等進(jìn)行審計(jì)。在這之后，政府審計(jì)更是對促進(jìn)金融監(jiān)督管理體制的完善和改良有著不可替代的作用，以求最大力度地維持和恢復(fù)正常市場經(jīng)濟(jì)秩序。

政府審計(jì)雖然具有宏觀性的特性，但是其職能同樣涉及到微觀行為。在開展社會保險審計(jì)、公共資源資金設(shè)計(jì)、教育審計(jì)等具體的領(lǐng)域，政府審計(jì)應(yīng)貫徹一些正確思想和基本路線，體現(xiàn)國家政策、工作部署，直接為轉(zhuǎn)型期的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。政府也作為經(jīng)濟(jì)參與者存在于經(jīng)濟(jì)社會，所有的政府經(jīng)濟(jì)行為都應(yīng)該受到政府審計(jì)的監(jiān)督和跟蹤檢查，特別是對國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目對國家宏觀經(jīng)濟(jì)總是起著重要的指引作用，這一預(yù)期效果能否按計(jì)劃完成，能否起到維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，政府審計(jì)擔(dān)負(fù)著重要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

四、從審計(jì)效果看，政府審計(jì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的反饋?zhàn)饔?/p>

政府對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控力度逐年加大，調(diào)控后的經(jīng)濟(jì)結(jié)果逐漸顯現(xiàn)，能否達(dá)到最初的調(diào)控初衷？資金的運(yùn)用效率如何？群眾的反應(yīng)如何？今后對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府審計(jì)方向如何把握？這都是政府審計(jì)應(yīng)該考慮的問題，或者說是政府審計(jì)發(fā)揮反饋?zhàn)饔玫乃?。審?jì)署在2012年6月公布了對54個縣財(cái)政資金的審計(jì)情況，在肯定成績的同時發(fā)現(xiàn)了一些問題，如財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政性支出存在壓力、縣級財(cái)政對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度高等問題，都是政府審計(jì)的結(jié)果，也是對政府經(jīng)濟(jì)行為的反饋。通過政府審計(jì)，對政府行為實(shí)施的結(jié)果作出評價，及時反饋信息，為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)鋪平道路、提出建議、指引方向。

近年來，政府審計(jì)側(cè)重對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任是基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任，是結(jié)果。所謂“取之于民，用之于民”，可以很好地解釋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在政府審計(jì)中的重要作用。政府審計(jì)也可以看作是一種代理關(guān)系的體現(xiàn)，政府具有行政職能，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的執(zhí)行者，對宏觀經(jīng)濟(jì)具有干預(yù)的權(quán)利，正是第三方政府審計(jì)的存在，才可以做到及時地反饋經(jīng)濟(jì)問題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)結(jié)合中國實(shí)踐的一種新型制度創(chuàng)新，對完善領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等具有重要意義。

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