善治理念下皖江示范區(qū)農(nóng)民工權(quán)益保障研究

胡畔

摘 要 最近一次的國際金融危機(jī)使我國大部分先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，就業(yè)機(jī)會急劇下降，造成農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)。近年來皖江示范區(qū)承接長三角等地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，各項(xiàng)建設(shè)如火如荼，吸引省內(nèi)農(nóng)民工紛紛加入皖江示范區(qū)建設(shè)者的大軍。善治作為一種新興的治理理念強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的回歸，強(qiáng)調(diào)政府協(xié)同社會各界的力量共同進(jìn)行公共事務(wù)的管理，為公民提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。本文正是研究善治理念下，政府如何協(xié)同社會各界保障農(nóng)民工這一特殊群體的權(quán)益。

關(guān)鍵詞 善治 皖江示范區(qū) 農(nóng)民工權(quán)益

中圖分類號：G812.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

隨著中國改革不斷推進(jìn)，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距加大，農(nóng)村剩余勞動力不斷涌向城市，農(nóng)民工日益成為城市中一個(gè)龐大的特殊群體，他們戶籍留在農(nóng)村，職業(yè)生活范圍卻在城市，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向城市是各國普遍現(xiàn)象 ，我國城鄉(xiāng)分割二元戶籍制度、土地制度等使農(nóng)民工在城市中政治參與、社會保障等權(quán)力仍得不到較好保障。善治理念下，政府如何協(xié)調(diào)全社會力量共同幫助農(nóng)民工改變其弱勢處境，保障其各項(xiàng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)，加速和諧社會發(fā)展，將是一項(xiàng)富有挑戰(zhàn)性的工程。

一、善治理念

近年來善治作為一種新興治理理念為人們所關(guān)注。俞可平認(rèn)為，“善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系”，涵蓋合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等10要素 。善治是探究治理主體怎樣建構(gòu)理想組織、選擇合適制度以最大效能的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來最大限度的增進(jìn)公共利益的治理模式 。善治理念強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，即治理主體不僅包含政府，還包括非政府組織、企業(yè)、社會公眾等，更多的將權(quán)力回歸于公民社會，鼓勵(lì)公民參與社會管理，實(shí)現(xiàn)和諧社會可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，其職能僅限于宏觀調(diào)控全社會協(xié)調(diào)發(fā)展，通過公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給營造優(yōu)良的社會環(huán)境，引導(dǎo)社會各界充分發(fā)揮服務(wù)社會的積極性。

二、皖江示范區(qū)農(nóng)民工權(quán)益保障現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)發(fā)布《安徽農(nóng)民工外出從業(yè)情況及就業(yè)趨勢調(diào)查》，我省農(nóng)民工外出就業(yè)青睞長三角地區(qū)。截止2011年底，壽縣外出務(wù)工人數(shù)40.99萬人，分布在長三角江滬浙地區(qū)占75%到80%，2011年臨泉縣農(nóng)民工總?cè)藬?shù)58.3萬人，其中長三角30.72萬人，占外出農(nóng)民工的52.7%。 但自2008年以來，受國際金融危機(jī)影響，長三角地區(qū)中小企業(yè)受到嚴(yán)重影響，大量農(nóng)民工選擇回鄉(xiāng)就業(yè)。據(jù)安徽省政府信息公開顯示國家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)抽樣調(diào)查，2011年以來我省農(nóng)民工資性收入快速增長，農(nóng)民在本鄉(xiāng)省內(nèi)勞動所得加快增長是工資性收入增長的主要動力。而作為國家重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)域的皖江示范區(qū)無疑成為就近在省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工的首選。保障農(nóng)民工權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，是皖江示范區(qū)政府義不容辭的責(zé)任。我國現(xiàn)行的戶籍制度、土地制度和社會保障制度都不同程度的制約著農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。長期以來，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障無法落實(shí)，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工一旦遇到挫折，基本生活就難以維系，由此會引發(fā)一系列社會問題。當(dāng)下皖江示范區(qū)農(nóng)民工生存現(xiàn)狀存在的問題可以歸納為以下方面。

（一）非正規(guī)化就業(yè)。

戶籍身份對農(nóng)民工進(jìn)城后可以進(jìn)入的行業(yè)領(lǐng)域做出種種限定，農(nóng)民工無法獲得正規(guī)就業(yè)的機(jī)會，大多處于非正規(guī)化就業(yè)的狀態(tài)。皖江示范區(qū)正在建設(shè)階段，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的勞動力資源，因此提供了大量的工作崗位。但是由于農(nóng)民工在受教育程度和職業(yè)技能上與城市工人間的明顯差距，大多數(shù)農(nóng)民工只能選擇在建筑業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)就業(yè)，集中于非正規(guī)部門，工作環(huán)境差、工作強(qiáng)度大、工作性質(zhì)不穩(wěn)定、工作無保障、工資收入低，與當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民存在著“同工不同酬”等現(xiàn)象。加之農(nóng)民工獲取就業(yè)信息渠道有限，多限于親朋好友介紹，無法及時(shí)全面掌握就業(yè)信息。大部分用人單位無法在勞動關(guān)系、工資待遇、工作環(huán)境等方面給予農(nóng)民工應(yīng)有的保障，甚至有些用人單位出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。農(nóng)民工能否市民化取決于農(nóng)民工是否能夠獲得足以支付城市生活成本的收入。但作為非正規(guī)勞動力，他們在城市的工資收入難以在城市里安家，贍養(yǎng)父母，撫育后代并獲取在城市中長期生活的資本和技能。作為吸收農(nóng)民工就業(yè)主要渠道的中小企業(yè)，近年來的情況不容樂觀，經(jīng)濟(jì)困境會影響企業(yè)的用工需求，如何預(yù)防并積極應(yīng)對皖江示范區(qū)出現(xiàn)類似長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)危機(jī)下大量農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)的狀況，需要當(dāng)?shù)卣中缘目剂俊?/p>

（二）社會保障權(quán)利缺失。

農(nóng)民工盡管已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住生活，但是按照現(xiàn)行的戶籍制度其身份仍然是農(nóng)民，因此無法享受與城市居民對等的權(quán)力。如農(nóng)民工無法享受城市公共財(cái)政對城市居民的各種補(bǔ)貼和福利性支出，如住房補(bǔ)貼、子女受教育機(jī)會的提供等。農(nóng)民工在城市中生活承受著城市中各種不確定性可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，如工傷、失業(yè)、疾病等，但卻享受不到由所在城市提供的各項(xiàng)保障，這對于農(nóng)民工而言極不公平。此外，農(nóng)民工利益代表不足，在城市務(wù)工遇到各種問題時(shí)，無法有效的通過工會性質(zhì)的組織表達(dá)自己的利益訴求。另外只能在農(nóng)村地域內(nèi)才能享受到的諸如選舉權(quán)和被選舉權(quán)等權(quán)利，他們也享受不到或因享受成本過高而無法享受。表達(dá)意愿渠道的缺失使社會各界很少關(guān)注到農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀，忽視了農(nóng)民工迫切需要改變的弱勢狀況。林來梵認(rèn)為，“一個(gè)群體如果長期處于主流社會的邊緣，他們合理的政治訴求得不到表達(dá)和重視，這是很令人擔(dān)憂的，不利于社會和諧?！?盡管如今皖江示范區(qū)政府已經(jīng)意識到農(nóng)民工權(quán)益保障工作的重要性，但是各項(xiàng)具體的政策措施明顯不足，執(zhí)行力度不夠，對政策執(zhí)行效果缺乏有效監(jiān)督。

三、善治理念對皖江農(nóng)民工權(quán)益保障工作的啟示

善治理念下，政府首先應(yīng)該認(rèn)識到“農(nóng)民工”這一特殊群體出現(xiàn)具有歷史必然性，各級政府應(yīng)從思想上重視起來，把保障農(nóng)民工權(quán)益當(dāng)做一項(xiàng)重要的民生工程，積極發(fā)動全社會的力量共同關(guān)注農(nóng)民工權(quán)益保障問題，使皖江示范區(qū)內(nèi)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展趨于協(xié)同至善。

（一）制度保障是前提。

農(nóng)民工之所以處于當(dāng)前弱勢境遇主要是由于戶籍制度影響。當(dāng)下政府首要任務(wù)是改革完善現(xiàn)行戶籍制度，制定相應(yīng)法規(guī)政策，在充分尊重農(nóng)民工個(gè)人意愿的前提下，賦予農(nóng)民工遷徙和定居自由。逐步取消與戶籍制度相應(yīng)的福利制度，徹底取消針對農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的歧視性條件，積極拓展農(nóng)民工就業(yè)空間。通過有效的制度安排確保農(nóng)民工最低工資保障，建立合理的工資增長機(jī)制及同工同酬制度。加快農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險(xiǎn)制度的改革。安徽省現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中所規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民工較高且轉(zhuǎn)移困難，由于農(nóng)民工工作流動性強(qiáng)，可以辦理社保一卡通，讓參保農(nóng)民工社?？梢噪S人的遷徙而轉(zhuǎn)移，先在示范區(qū)內(nèi)試行，條件成熟后再逐步推廣。改革相應(yīng)的政策制度，予以農(nóng)民工子女與城鎮(zhèn)居民同等的享受基礎(chǔ)教育的權(quán)利。皖江示范區(qū)江南集中區(qū)已逐步開展農(nóng)民工市民化工作，試點(diǎn)成功后可全面推廣。需要注意的是，政策的制定必須因地制宜，與各地區(qū)的實(shí)際情況相結(jié)合。政府應(yīng)提高政策執(zhí)行力，加大政策落實(shí)的監(jiān)督與檢查。

（二）政府服務(wù)是主導(dǎo)。

善治理念突出強(qiáng)調(diào)政府的社會服務(wù)職能。分權(quán)不意味著推卸責(zé)任，在農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)工作中，政府仍起主導(dǎo)作用。首先政府應(yīng)加大農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)工作的財(cái)政投入，公平配置教育、醫(yī)療等資源，改善農(nóng)民工居住環(huán)境，提供廉租房。成立專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)民工快捷辦理各項(xiàng)事務(wù)，一站式受理，一條龍服務(wù)，提高農(nóng)民工在城市中的歸屬感。為農(nóng)民工提供就業(yè)咨詢與指導(dǎo)培訓(xùn)，當(dāng)前我國先進(jìn)地區(qū)的“民工荒”從一定意義上來說是農(nóng)民工素質(zhì)跟不上企業(yè)用工素質(zhì)的提高 ，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)、教育，提高其自身素質(zhì)，使之盡快掌握在城市中生活工作的能力，真正融入城市。皖江示范區(qū)內(nèi)各級政府間、各級政府與省內(nèi)外其他政府間應(yīng)形成聯(lián)動機(jī)制，建立農(nóng)民工信息數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布更新用工信息。鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)是安徽省政府的創(chuàng)舉，自2008年以來，安徽省相繼出臺一系列財(cái)稅、貸款、培訓(xùn)等扶持政策，分批建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園，并建立皖江示范區(qū)與皖北地區(qū)勞務(wù)合作和崗位對接機(jī)制，滿足皖江示范區(qū)建設(shè)對人力資源的迫切需求。在此過程中，政府應(yīng)做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園能進(jìn)能退的流動機(jī)制，全程跟蹤服務(wù)，確保各項(xiàng)政策落實(shí)，為農(nóng)民工提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）社會力量是依托。

善治視角下，強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織、企業(yè)、社會公眾等多元主體共同分享公共權(quán)力、共同管理公共事務(wù)。社會化大生產(chǎn)的發(fā)展使公共利益日趨多元化，公共事務(wù)復(fù)雜化，而政府自身力量有限，無法滿足公眾多元化、個(gè)性化的需求 ，為了提高行政效率，降低行政成本，使政府職能更專業(yè)，政府應(yīng)合理分權(quán)，鼓勵(lì)更多社會力量參與公共服務(wù)供給，最大限度的增進(jìn)公共利益。在農(nóng)民工權(quán)益保障工作中，皖江示范區(qū)政府可以將一些技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)要求高的工作轉(zhuǎn)交給社會專門組織。引導(dǎo)規(guī)范職介所、律師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，對為農(nóng)民工提供服務(wù)的社會組織統(tǒng)一備案，加強(qiáng)監(jiān)管。借助媒體宣傳一方面呼吁全社會關(guān)注農(nóng)民工群體，另一方面向農(nóng)民工宣傳相應(yīng)的職介組織、法律援助組織等，鼓勵(lì)農(nóng)民工自發(fā)維權(quán)。社區(qū)應(yīng)配合政府做好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)工作，對本社區(qū)中的農(nóng)民工進(jìn)行走訪調(diào)查，解決具體生活困難，利用社會公益力量對農(nóng)民工進(jìn)行技能培訓(xùn)，如鼓勵(lì)社區(qū)中退休教師、技術(shù)工人對農(nóng)民工進(jìn)行技能培訓(xùn)等。引導(dǎo)農(nóng)民工建立自己的利益表達(dá)組織，發(fā)揮農(nóng)民工群體中典型人物帶動作用，在組織的協(xié)調(diào)下培養(yǎng)農(nóng)民工在城市中生活、就業(yè)技能。發(fā)揮企業(yè)在農(nóng)民工權(quán)益保障中的能動作用，對按時(shí)交納農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的企業(yè)予以政策優(yōu)惠等鼓勵(lì)，對拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)予以懲治。

皖江示范區(qū)良好的發(fā)展態(tài)勢必定吸引越來越多的企業(yè)落戶皖江，用工需求會不斷增長，市場自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制會使大量農(nóng)民工涌入皖江示范區(qū)。善治理念下，皖江示范區(qū)政府應(yīng)意識到農(nóng)民工權(quán)益保障工作任重道遠(yuǎn)，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制，協(xié)同社會各界力量依法推進(jìn)農(nóng)民工權(quán)益保障工作，為農(nóng)民工創(chuàng)造更有利的就業(yè)生活環(huán)境，提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，為皖江示范區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。□

（作者：安徽大學(xué)管理學(xué)院2011級行政管理研究生，行政法方向，碩士學(xué)位）

注釋：

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