評(píng)析中國公共政策議程設(shè)置的模式

【摘 要】一般來說，社會(huì)問題可以通過多種途徑進(jìn)入公眾議程和政府議程。而政策議程的建立是使社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。本文通過研究國外的學(xué)者對政策議程的設(shè)置，以及國內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，試圖描述中國政策議程設(shè)置的模式及未來走勢。

【關(guān)鍵詞】公共政策；權(quán)威性輸出；多元流模型

一、公共政策的界定

要討論公共政策，我們必須明白政策的含義。《辭?！分羞@樣定義“政策”：“國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則?！倍吆凸舱叩膮^(qū)別就在于“公共”二字，那么不難理解，在全社會(huì)的范圍內(nèi)國家為實(shí)現(xiàn)和解決國家事務(wù)和公共事務(wù)而制定的政策，即為公共政策。行政學(xué)的鼻祖，美國的學(xué)者伍德羅?威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家制定的并由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。當(dāng)然，他從政策制定和政策執(zhí)行的角度對公共政策進(jìn)行界定，這樣定義也是與威爾遜持有的政治與行政兩分法的觀點(diǎn)是相吻合的。

美國學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對全社會(huì)的價(jià)值作出的權(quán)威性的分配。這樣既能突出公共政策的本質(zhì)，而且引出了一個(gè)政治學(xué)的假設(shè)，即利益及利益關(guān)系是人類社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，而政府的基本職能就是對利益進(jìn)行社會(huì)性的分配。

公共政策的研究對象是組織，而政府組織的決策行為是研究公共政策的核心和重點(diǎn)。而對于政策來說，決策、制定和執(zhí)行，是其中的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，尤其制定過程是復(fù)雜的、有其價(jià)值性和關(guān)聯(lián)性的含義所在。

二、政策議程的設(shè)置

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些事情卻沒有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括經(jīng)濟(jì)資源、財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源、。換句話說，在做出具體政策之前，政府不得不做出抉擇，政府必須進(jìn)行取舍，爭取使有限的資源獲得最大化的收益。

社會(huì)公眾要求政府采取行動(dòng)去解決各種各樣的社會(huì)問題，但其中只有一小部分被公共決策者所關(guān)注，“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程”。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺(tái)面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

政策議程的建立是使社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步?？撇胶桶柕聟^(qū)分了兩種基本的議程——公眾議程和政府議程。政府議程是對政策問題進(jìn)行認(rèn)定和陳述的最后階段，決策者對引起他們深切關(guān)注的社會(huì)問題采取一定行動(dòng)，并列入政策范圍。一般來講，如果一個(gè)社會(huì)問題不能夠在公眾議程上占有一席之地，它就很難進(jìn)入政府議程。

當(dāng)然并不是所有的問題都能由公眾議程進(jìn)入到政府議程，從而成為政策問題，出現(xiàn)這種情況有很多的原因，或者是問題本身的性質(zhì)、規(guī)模和影響尚未達(dá)到應(yīng)該解決的程度，或是問題的表達(dá)方式和途徑不符合既定的組織體制和公作程序，或是決策者判斷失誤，或是問題涉及決策者自身的利益等等。當(dāng)然也還存在特殊的情況，許多問題可能不經(jīng)公眾議程，直接成為政府議程。這是因?yàn)楦邔記Q策者和專家學(xué)者可能根據(jù)自己對社會(huì)發(fā)展變化的研究，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)了問題，預(yù)見了某些公眾沒有注意到的問題，直接使問題進(jìn)入到了政府議程。

根據(jù)政策過程階段理論，政策議程設(shè)置是政策循環(huán)的起始階段，是一項(xiàng)政策議題真正受到政策決策者關(guān)注并被他們提到議事日程的階段。在所有關(guān)注議程設(shè)定的理論模型中，約翰?W·金登的多元流模型已經(jīng)成為了西方學(xué)術(shù)界最有影響力的一種解釋模型。他認(rèn)為，政府應(yīng)該是一個(gè)相對有序的政府，問題元流、政策元流和政治元流分別通過該組織，并產(chǎn)生作用。每一條源流都有自己的特性，而當(dāng)問題流、政策流和政治流匯合到一起時(shí)，“政策之窗”就打開了。實(shí)際上，政策之窗就是指政策建議的倡導(dǎo)者提出其最為得意的解決方案的機(jī)會(huì)，或者是促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。這樣社會(huì)問題進(jìn)入到政策議程的機(jī)會(huì)就大大增加。

另外，美國的學(xué)者羅杰·W.科布以訴訟的主體為標(biāo)準(zhǔn)，提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型及內(nèi)在創(chuàng)始型。這三種模型的區(qū)分在于驅(qū)動(dòng)力和領(lǐng)導(dǎo)力量的不同。

當(dāng)然，具體到一個(gè)國家或社會(huì)時(shí)，其并非僅僅采取一種模型來構(gòu)建其政策議程，而是可能同時(shí)采取多種模型，因而在多數(shù)國家中，政策議程的建立多呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性及多樣性。

我國著名學(xué)者王紹光教授根據(jù)政策議程提出者的身份和民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模型：關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式。在今日中國，六種公共政策議程設(shè)置模式依然并存。但與毛澤東和鄧小平時(shí)代相比，強(qiáng)人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設(shè)置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。譬如，由于網(wǎng)絡(luò)力量而爆出的“貴州甕安群體性事件”、“孫志剛事件”、“山西婁煩鐵礦山體滑坡事件”等等，都影響了事件的走勢，改變了政策本身的做法。

三、中國未來政策設(shè)置的走向

王錫鋅和章永樂在一篇發(fā)表在《中國社會(huì)科學(xué)》上的論文中，曾用“專家理性和大眾參與的雙重缺位”來概括當(dāng)前中國公共政策中存在的問題。我覺得很有啟發(fā)。學(xué)者們和專家們，在面對一些政策問題時(shí)，他們往往只能夠作為“局外人”的身份出現(xiàn)，他們只能觀察到政府政策行為的表面現(xiàn)象，而對于決策者來說，我們很疑惑，他們到底能夠在多大程度上在決策之前傾聽社會(huì)和公眾的聲音。

但是，隨著網(wǎng)絡(luò)公民民主意識(shí)的崛起，以及市民社會(huì)的發(fā)展，大眾、網(wǎng)絡(luò)、媒體及一些非政府組織、社會(huì)團(tuán)體將會(huì)對公共政策的建立和設(shè)置產(chǎn)生越來越大的影響，這也是未來的發(fā)展趨勢。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民意識(shí)日益覺醒，為公民進(jìn)入公共政策過程提供了必要的條件。

未來的中國應(yīng)該從幾個(gè)方面去努力，一方面加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)，提供明確清晰的方法和渠道。我們要大力建設(shè)制度性的直接參與渠道，比如說通過聽證制度來參與政策制定過程；通過政府信息網(wǎng)站來直接參與政策制定過程。同時(shí)加強(qiáng)民間非政府組織的作用。民間的非政府組織和咨詢機(jī)構(gòu)由于專業(yè)性和利益性的原因，往往對某些政策問題有深入的研究，因此可以有效推動(dòng)政策的制定和調(diào)整。三是政府減少對傳播媒介的控制。電視、報(bào)紙、雜志和網(wǎng)路作為第四種力量，要發(fā)揮其中重要的作用，通過媒體調(diào)查和公開披露制造輿論壓力，引起有關(guān)政府管理部門的重視。

政策的責(zé)任不是去教給公民以行為的準(zhǔn)繩，也不是讓公民自己編制困住自己的準(zhǔn)繩，而是要促使公民自己去發(fā)現(xiàn)如何有效的處置公民社會(huì)中的利益矛盾和價(jià)值需求的準(zhǔn)繩，從而使政府和公眾都能有效的實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和公共利益的調(diào)和。對于目前中國公共政策的現(xiàn)狀，中國未來的公共政策發(fā)展還需要很長一段路要走。

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作者簡介：楊鵬（1989—），男，漢族，山西運(yùn)城人，現(xiàn)為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2012級(jí)碩士研究生。