淺析我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題及對(duì)策

【摘 要】環(huán)境是人們賴(lài)以生存的基礎(chǔ),隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益繁榮,由之而生的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也逐漸的受到重視。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境目標(biāo)任務(wù)的有力保障。本文通過(guò)分析環(huán)境行政執(zhí)法中所面臨的困境，有針對(duì)性的提出一些解決環(huán)境行政執(zhí)法所存在的問(wèn)題的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政執(zhí)法；問(wèn)題；對(duì)策

一、環(huán)境行政執(zhí)法的概念及我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

執(zhí)法是國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)。環(huán)境執(zhí)法是國(guó)家執(zhí)法活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分，它指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序?qū)h(huán)境法律規(guī)范中抽象的權(quán)利和義務(wù)變成環(huán)境法主體的具體的權(quán)利義務(wù)的過(guò)程，或者說(shuō)是國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)將環(huán)境法規(guī)范適用于具體的環(huán)境法主體的過(guò)程。

我國(guó)目前的環(huán)境問(wèn)題依然很?chē)?yán)重，環(huán)境污染問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到改變。就我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的總體而言，仍然存在相當(dāng)多的問(wèn)題。有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)、以言代法、以權(quán)代法、以罰代刑等現(xiàn)象還很?chē)?yán)重，各地普遍存在環(huán)境行政執(zhí)法難、執(zhí)法軟弱、執(zhí)法無(wú)力等問(wèn)題。正因?yàn)槿绱耍h(huán)境行政執(zhí)法在人們的眼里顯得蒼白無(wú)力。這些問(wèn)題的存在直接影響著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹與實(shí)施，阻礙著我國(guó)環(huán)境法制的發(fā)展進(jìn)程。

二、我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題

（一）環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上不合理性。我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)法實(shí)行的是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)總負(fù)責(zé)和其他相關(guān)部門(mén)分別管理相結(jié)合的環(huán)境管理模式，擁有行政管理權(quán)的部門(mén)眾多，形成了“多頭執(zhí)法”的狀態(tài)。然而往往地方環(huán)境部門(mén)在行使行政職權(quán)的時(shí)候，總是同國(guó)家行政權(quán)割裂開(kāi)來(lái)。在利益的驅(qū)動(dòng)下，常常是有利的相互爭(zhēng)奪，出現(xiàn)“執(zhí)法密集地帶”；無(wú)利的互相推委，出現(xiàn)所謂的“執(zhí)法真空地帶”。最終導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法的難度增加、執(zhí)法的效率下降。我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法主體之間利益不一致，致使環(huán)境執(zhí)法失去了執(zhí)法的意義。

（二）經(jīng)濟(jì)原因造成地方保護(hù)主義影響環(huán)境行政執(zhí)法。一些地方政府為了保證地方的財(cái)政收入，對(duì)于一些利稅大戶(hù)采取放寬政策，繳足了一定金額的污染罰款后，企業(yè)就可以照常營(yíng)業(yè)。另外行政主管部門(mén)利用執(zhí)法職權(quán)，參與壟斷行業(yè)市場(chǎng)，強(qiáng)行為相對(duì)人提供服務(wù)。更有甚者執(zhí)法人員對(duì)違法行為不聞不問(wèn)，這種“警匪一家”的情況造成了環(huán)境執(zhí)法難以順利進(jìn)行的一個(gè)很重要的原因。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法中缺乏相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。盡管目前我國(guó)從國(guó)家到地方環(huán)保部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，但是絕大部分環(huán)境保護(hù)部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法制管理機(jī)構(gòu)或是專(zhuān)職人員，這樣就很難對(duì)日常的環(huán)境執(zhí)法工作給予正常的指導(dǎo)和監(jiān)督，即使是某些省、市一級(jí)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)設(shè)立了環(huán)境法制管理機(jī)構(gòu)，但是都因?yàn)闆](méi)有足夠的重視，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。

（四）環(huán)保意識(shí)與法制觀念淡薄，公眾參與程度不夠。能否樹(shù)立合理的環(huán)保理念在很大程度上影響著環(huán)境行政執(zhí)法工作能否順利進(jìn)行以及進(jìn)行的廣度與深度。環(huán)境保護(hù)理念及意識(shí)的形成是建立在人們對(duì)周?chē)h(huán)境狀況和了解環(huán)境法律法規(guī)的基礎(chǔ)上的深層次認(rèn)識(shí)過(guò)程，人們可根據(jù)自己的基本認(rèn)識(shí)觀念而形成良好的遵守環(huán)境法律、積極參與環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性。在環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施過(guò)程中，環(huán)保理念起到調(diào)整人們的心態(tài)的作用，使人們的行為與環(huán)境法律規(guī)范相協(xié)調(diào)發(fā)展與共同進(jìn)步。

（五）我國(guó)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量不足和素質(zhì)欠佳。環(huán)境行政執(zhí)法是全方位、多層次的管理活動(dòng)，內(nèi)容的龐雜、范圍的廣泛，都必然要求執(zhí)法人員的高素質(zhì)。然而，目前我國(guó)的環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍比較薄弱，這個(gè)問(wèn)題主要集中于偏遠(yuǎn)的縣市，主要表現(xiàn)隊(duì)伍的數(shù)量明顯不足，缺乏精兵。有不少的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的力量明顯不足，執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，面對(duì)分布廣、污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要求力量如此薄弱的環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)完成這么重的執(zhí)法任務(wù)，確實(shí)顯得心有余而力不足”。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的幾點(diǎn)對(duì)策探討

（一）完善環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)立法。應(yīng)當(dāng)以“可持續(xù)發(fā)展”作為環(huán)境立法的指導(dǎo)思想，站在整個(gè)法律體系的高度，修改《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和其他相關(guān)法律法規(guī)，徹底轉(zhuǎn)變“污染——治理”的錯(cuò)誤思想，提高法律的預(yù)見(jiàn)性和前瞻性。完善環(huán)境執(zhí)法法律體系，建立環(huán)境行政程序法，使環(huán)境行政程序法典化；建立環(huán)境行政糾紛調(diào)解法，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的可操作性；完善區(qū)域性地方的環(huán)境立法，解決地方保護(hù)主義的問(wèn)題。

（二）建立有效的環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門(mén)監(jiān)督管理相結(jié)合的機(jī)制。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及眾多的領(lǐng)域和方面,單靠環(huán)保部門(mén)“包打天下”是解決不了問(wèn)題的，必須廣泛動(dòng)員聯(lián)合各方力量一起來(lái)干。但是，這也會(huì)帶來(lái)多頭執(zhí)法的弊端。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體的多元化和規(guī)范化建設(shè)之間缺乏協(xié)調(diào)和配套，影響了法律效用的發(fā)揮。因此,要根據(jù)環(huán)保法律、法規(guī)和關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)制度的規(guī)定，明確了相近相關(guān)部門(mén)所負(fù)的環(huán)保職責(zé)，重點(diǎn)理順與計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、林業(yè)、工商等部門(mén)的關(guān)系。

（三）規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為,提高環(huán)境執(zhí)法效率。規(guī)范化的環(huán)境執(zhí)法，使各步驟不交叉、不重復(fù)和相銜接的有序的科學(xué)執(zhí)法，是將人為環(huán)節(jié)減少到最低限度，并最大程度地維護(hù)公共利益和保護(hù)相對(duì)人利益的高效執(zhí)法。環(huán)境行政主體的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間都是有限的，因此必須規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率。環(huán)境執(zhí)法的平等性、公正性、準(zhǔn)確性和可接受性，減少了行政糾紛和行政行為的反復(fù)，也有助于環(huán)境執(zhí)法的效率性和效益性的提高。

（四）加大環(huán)境破壞處罰力度。對(duì)于屢次違法、故意偷排、超標(biāo)排放的違法企業(yè)，可以從重或者加重處罰。對(duì)連續(xù)兩次被環(huán)保部門(mén)發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排污的企業(yè)，有關(guān)環(huán)保部門(mén)在實(shí)施處罰的同時(shí)，可以提請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府做出限期治理或者停產(chǎn)整頓決定。限期治理期間應(yīng)當(dāng)限產(chǎn)、限排，禁止建設(shè)增加排污總量的項(xiàng)目。經(jīng)限期治理或停產(chǎn)整頓仍不能達(dá)標(biāo)排放的，提請(qǐng)有關(guān)政府做出關(guān)停決定，否則，將按有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人監(jiān)管失職的責(zé)任。同時(shí)，還可以建立環(huán)境執(zhí)法情況新聞通報(bào)制度。

（五）采取各種措施，逐步提高群眾的環(huán)境法律意識(shí)，加強(qiáng)其參與環(huán)境執(zhí)法的程度。群眾環(huán)境法律意識(shí)的高低與其參與環(huán)境執(zhí)法的程度也是衡量并影響環(huán)境執(zhí)法的重要因素。所以，要提高當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量，必須努力提高廣大人民群眾的環(huán)境法律意識(shí)，推動(dòng)其積極參與環(huán)境執(zhí)法。為此，要深入開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育工作，激發(fā)廣大群眾的環(huán)境危機(jī)感和時(shí)代責(zé)任感，為環(huán)境執(zhí)法的順利進(jìn)行打下良好的群眾基礎(chǔ)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)定期向社會(huì)發(fā)布環(huán)境狀況的公報(bào)，保證執(zhí)法決策的公開(kāi)化和執(zhí)法過(guò)程的民主化，為群眾參與環(huán)境執(zhí)法提供良好的條件。

（六）提升環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法能力。應(yīng)當(dāng)提高執(zhí)法人員素質(zhì)，具體包括思想道德素質(zhì)、政策業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法操作能力等等。對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)而言，要把好環(huán)境執(zhí)法人員采用關(guān)和多層次、多方位的培訓(xùn)教育關(guān)，建立嚴(yán)格的執(zhí)行人員考核、淘汰、監(jiān)督制度。在執(zhí)法硬件方面，國(guó)家及地方政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)基層環(huán)保部門(mén)的預(yù)算投入，更新和完善環(huán)境執(zhí)法和宣教設(shè)備，確保其擁有先進(jìn)的設(shè)備和儀器，推進(jìn)執(zhí)法手段的科學(xué)化、現(xiàn)代化，提高執(zhí)法隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力，保證執(zhí)法的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和科學(xué)性。

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作者簡(jiǎn)介：司盛綱（1988—），男，甘肅隴南人，蘭州大學(xué)2011級(jí)法律碩士研究生。