談“城中村改造”宅基地糾紛的司法解決方案

孫寬松 樊婷

摘 要 農(nóng)村宅基地法律制度和城市房屋制度系我國兩個獨立的法律體系，然而，在昆明部分司法實踐中，一些法律工作人員不甚理解農(nóng)村房屋糾紛和城市房屋糾紛的法律規(guī)范，從而造成一些判決文書、拆遷規(guī)范的欠缺，本文試圖初步提出一些見解，希冀對司法實踐有所促進，進而希望我國即將修訂的《土地管理法》能夠完成農(nóng)村宅基地房屋和城市房屋制度的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞 城中村改造 宅基地使用權(quán)房屋 法律解決 立法建議

引言

在當(dāng)前昆明橋頭堡戰(zhàn)略規(guī)劃初步實施的背景下，昆明城市大開發(fā)過程中，昆明城中村改造進入了一個迅速發(fā)展時期，但由于歷史原因和城鄉(xiāng)二元土地法律制度的不協(xié)調(diào)，從而引起了諸多法律糾紛，在筆者處理的“城中村改造”的宅基地房屋糾紛中，部分法院的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、一些行政部門的行政認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一—如宅基地房屋買賣的效力標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)證的登記與祖?zhèn)鞣课莸募彝ヘ敭a(chǎn)合理劃分，宅基地房屋補償標(biāo)準(zhǔn)等等問題，在現(xiàn)實中一些法院、行政機構(gòu)對法律的理解不一，從而引起當(dāng)事人對政府部門的生效法律文書產(chǎn)生歧義 ，導(dǎo)致一些村民上訴、申訴、上訪等等問題，引起訴累重重，也影響了社會的和諧，間接地引起了昆明的“橋頭堡”開發(fā)戰(zhàn)略，筆者在此試圖拋磚引玉，談?wù)剬φ胤课輽?quán)益的理解。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律特征

首先：宅基地房屋的定義：筆者理解為宅基地房屋系農(nóng)村村民因自己及家人生活住房需要 ，向本村集體組織申請建房用地，經(jīng)集體報送縣（市）人民政府批準(zhǔn)后，向縣（市）土地行政主管部門申請人辦理集體土地使用權(quán)登記后，在批準(zhǔn)的宅基地地塊上建造房屋，建成后，即為宅基地房屋，事后由縣（市）人民政府頒發(fā)《集體土地使用證》。

（一）宅基地使用權(quán)的法律特征。

根據(jù)宅基地房屋概念分析，宅基地房屋具有：用益物權(quán)屬性、主體具有特定身份性、權(quán)利行使受限性、非交易性等特征。

1、用益物權(quán)屬性。

所謂宅基地使用權(quán)，是指宅基地使用權(quán)人依法享有占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋，其他附著物，并排除他人干涉的權(quán)利。依《憲法》第十條的條款規(guī)定：宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。由此，宅基地的土地所有權(quán)屬性以憲法的形式確定為集體所有，同時，現(xiàn)行《土地管理法》第八條第二款規(guī)定為： 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。因此，國內(nèi)大多數(shù)法學(xué)專家認(rèn)為：宅基地使用權(quán)的權(quán)利人有權(quán)在所有權(quán)為集體所有的土地上建造房屋、其他附著物，并有權(quán)排除他人的干涉，享有對宅基地的獨占權(quán)。同時，宅基地使用權(quán)根本性質(zhì)是一種用益物權(quán)。是我國社會主義法律體系中特有的一種用益物權(quán)制度，因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國傳統(tǒng)民族習(xí)慣法與現(xiàn)代法的一種較好融合。

（二）主體具有特定身份性——集體成員權(quán)。

由于我國人多地少的特點，我國農(nóng)村土地憲法規(guī)定是集體經(jīng)濟組織所有，國家不允許農(nóng)村集體組織任意改變土地用途，而且宅基地根據(jù)本村集體內(nèi)部的實際地塊存量按照本村人員實際情況依據(jù)申請人申請并報國土部門批準(zhǔn)的核準(zhǔn)制度，因此，在新世紀(jì)宅基地變?yōu)榱擞邢薜摹⑾∪钡?、不可再生特有資源，同時，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生產(chǎn)和生活中的一項安居樂業(yè)、保障農(nóng)村穩(wěn)定的極其重要的財產(chǎn)保障措施?！段餀?quán)法》第152-155條規(guī)定的宅基地使用權(quán)是針對農(nóng)村農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，有權(quán)取得宅基地使用權(quán)的主體只能是本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民，本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織外的人員不能成為宅基地使用權(quán)的主體。因此，宅基地使用權(quán)系本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村民福利和成員權(quán)利。

（三）權(quán)利行使限制性——不具有可交易性、處分權(quán)。

現(xiàn)行《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得申請、以批準(zhǔn)為原則，同時出賣、出租、抵押自己的房屋及宅基地都限制—即宅基地不具有可交易性、處分權(quán)。補充說明一點，在我國現(xiàn)行法律的框架下，宅基地使用權(quán)采取農(nóng)民申、政府請審批、核準(zhǔn)的方式，包括以下三個步驟：即本村成年農(nóng)民申請；本村小組會議、村委會、鄉(xiāng)一級政府同意、國土部門行政審批。宅基地使用權(quán)權(quán)利行使限制性在《擔(dān)保法》中也有體現(xiàn)，《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：下列財產(chǎn)不得抵押；第二款耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)（不得抵押 ）。

二、農(nóng)村宅基地法律的現(xiàn)狀

由于我國自改革開放、迅速完善了社會主義法律體系，發(fā)展至今已初具規(guī)模，但是，農(nóng)村法律體系的建構(gòu)嚴(yán)重滯后，城市地區(qū)的法律相對規(guī)范并且已經(jīng)形成了體系化的模式；但農(nóng)村的土地登記制度、農(nóng)村的房屋確權(quán)制度、農(nóng)村的社保制度等法律立法、法律實施空白等方面缺陷頗多。在昆明地區(qū)，由于宅基地登記的實施自上世紀(jì)八十年代中旬方始的農(nóng)村房屋初始登記制度進展不一，現(xiàn)實情形是在昆明城中村改造過程中僅有部分村民能夠找到證明自己房屋權(quán)利的法律憑證，但一些部分村民卻沒有相應(yīng)的權(quán)利法律憑證，導(dǎo)致法院、行政機構(gòu)裁判時莫衷一是。

農(nóng)村宅基地的糾紛表象諸多，臂如一些年老村民向筆者哭訴：我把房子給子、女了，現(xiàn)在兒子、媳婦、女兒、女婿拆遷時不給我房屋，在子女離婚時造成家庭矛盾激增 ，裁判法官根據(jù)“宅基地使用權(quán)憑證記載”，依法和宅基地使用權(quán)憑證直接裁判房屋給宅基地使用權(quán)憑證上的小夫妻兩口；更有甚者，上世紀(jì)昆明地區(qū)部分村民因生活貧困，出賣了宅基地，但在拆遷時重視了其是農(nóng)村集體成員的身份，又企圖索要補償；諸等多種問題表現(xiàn)不一。

上述這些問題的根源在于農(nóng)村法治進展的落后，也在于部分法院、行政機構(gòu)執(zhí)法部門不甚理解什么是宅基地、宅基地使用權(quán)制度。

筆者在本文開篇即解釋了宅基地和通篇以案例解讀形式闡述了宅基地使用權(quán)制度。筆者期望雙方實踐部門能夠系統(tǒng)學(xué)習(xí)宅基地使用權(quán)制度，做到能勝任司法職業(yè)工作。

三、宅基地房屋和城市房屋的法律比較

在《美國傳統(tǒng)英語詞典》的“房屋”定義為：房屋是“作為一個或多個人，特別是作為一家人住所的建筑物。”筆者認(rèn)為這是一個功能性定義。這定義對農(nóng)村房屋和城市房屋是一致的。

（一）農(nóng)村宅基地城市房屋的法律概念比較

農(nóng)村宅基地房屋：系本村內(nèi)成員向農(nóng)村集體申請經(jīng)批準(zhǔn)后，本村無償劃拔土地由宅基地申請人及家庭成員共同籌資自行建造的房屋。

城市房屋系我國居民一個或數(shù)人，經(jīng)過簽訂《商品房購銷合同》，支付合同價款，取得房屋的所有權(quán)和土地使用權(quán)的建筑物。

（二）宅基地房屋與城市房屋的法律屬性差異

從上述概念就可以體現(xiàn)出來巨大差異：第一，在初始權(quán)利取得方面，宅基地系本村集體的成員方才享有，而城市房屋卻是社會成員通過買賣關(guān)系、贈與獲得；第二，從房屋資產(chǎn)的來源分析，農(nóng)村宅基地系獲得批準(zhǔn)的農(nóng)民在批準(zhǔn)后組織家庭內(nèi)部成員籌措資金，現(xiàn)實中的方案是向親朋好友借一些錢、財、物后建 房，并且鄉(xiāng)里相鄰借錢、財、物很多是口頭形式，而城市房屋就是簽訂《商品房購銷合同》后全部繳款或者交首付和銀行按揭貸款取得城市房屋的所有權(quán)；第三，房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村房屋自行修建，并無統(tǒng)一建筑標(biāo)準(zhǔn)可言，而城市房屋卻應(yīng)按照建設(shè)部住房建筑標(biāo)準(zhǔn)合格驗收后方能居住、使用；第四，房屋建成后的管理使用不同，農(nóng)村房屋建成后基本是村民自行居住使用，實踐中城市周邊部分農(nóng)房有房屋權(quán)利人出租部分空余房屋，城市房屋基本系購買人自行使用，并且農(nóng)村房屋沒有使用權(quán)70周年的規(guī)定；第五，兩者法律權(quán)利的不同，農(nóng)村房屋由戶主及全體成員共同享有，現(xiàn)實中部分村民子女出嫁、外出，司法實踐中一般也由宅基地房屋部分家庭成員出具明確歸屬宅基地房屋家庭中某個成員獲得相關(guān)權(quán)益，城市房屋一般按權(quán)利憑證上所有人、共有人進行權(quán)利確認(rèn)。

四、昆明部分宅基地糾紛案例

案例一、在盤龍區(qū)波羅村一袁姓居民因早年家庭貧困，而出賣宅基地房屋于一張姓退伍家人夫婦（系昆明戶口），在拆遷過程中，我們律師應(yīng)當(dāng)事人請求參與進行本案的工作，在審核文件時，發(fā)現(xiàn)張姓軍人夫婦在簽訂買賣宅基地房屋后，竟然辦理了《公證書》并且憑借《公證書》又取得了《民事調(diào)解書》。由此，在簽訂宅基地房屋拆遷安置協(xié)議時，拆遷辦的工作人員認(rèn)為《民事調(diào)解書》系合法宅基地權(quán)利憑證，就準(zhǔn)備發(fā)放拆遷補償給予張姓退伍軍人夫婦的合法繼承人，但我們根據(jù)袁姓村民系波羅村的集體農(nóng)民成員的事實——袁姓村民系波羅村的集體農(nóng)民成員；但張姓退伍軍人夫婦系城市居民，根據(jù)我國城市居民不得買賣農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定，我們認(rèn)為《民事調(diào)解書》違反了國家強行法條款，因此，退伍軍人的合法繼承人（系昆明戶口）不享有農(nóng)村宅基地土地的權(quán)益。另外，根據(jù)《盤龍區(qū)波羅村二期拆遷、安置、改造方案》的規(guī)定，我們指出，張姓退伍軍人的繼承人沒有獲得宅基地使用權(quán)證（本案事實是宅基地使用證已辦理，但事后盤龍區(qū)國土局自行撤銷宅基地使用權(quán)證）或者波羅村的村組三級宅基地的批準(zhǔn)證明，在我們依法辦事，用證據(jù)說話的情況下，盤龍區(qū)相關(guān)方積極協(xié)調(diào)，最終對補償方案達(dá)成合意。

案例二：在新近發(fā)生的官渡區(qū)某農(nóng)民股份合作社的房屋拆遷糾紛中，該股份合作社早年經(jīng)政府同意，購買了滇池區(qū)域的一塊土地，后來該股份合作社辦理了國有土地使用證，因此，拆遷方把土地補償和房屋補償款分別發(fā)放給予住戶及該股份合作社，十五戶居民領(lǐng)取了房屋補償款后又以土地拆遷款應(yīng)由住戶本人享有為由，將股份合作社訴訟到法院，筆者參與進來處理此糾紛，筆者判斷是：雖然該拆遷房屋系住戶籌得建房屋，但爭議土地不屬于宅基地，而爭議土地屬有股份合作社的集體所有權(quán)，因此，股份合作社應(yīng)首先召開村民全休大會，在會議上通過對土地補償?shù)臋?quán)益進行全體村民決議，鑒于本案正在訴訟近一年尚未裁判，本文對判決結(jié)果不作預(yù)先判斷。

案例三：筆者在處理一戶婚姻糾紛的案件中，原審法院依據(jù)《宅基地使用權(quán)證》記載內(nèi)容，簡單地把房屋按《婚姻法》一分為二，但原一審法官忽視了該宅基地系婚姻糾紛的一方當(dāng)事的父母及家人在1973年就建蓋、使用該宅基地，筆者在接手該案件后，就申請二審法院中止審理婚姻訴訟，尋找到高姓父母親的宅基地權(quán)利憑證，終于在昆明市房產(chǎn)局找到了該房屋登記的憑證，隨而以高姓母親名義起訴兒、媳，通過筆者和另外一位律師的依法、依據(jù)歷史事實、法律事實的舉證，高姓母親獲得了應(yīng)有的房屋權(quán)利。我們認(rèn)為：這個案件中的爭議房屋的歷史事實和現(xiàn)行宅基地使用權(quán)證書的記載不一致，終于在法院的裁判下取得了一個相對公平公正的判決結(jié)果。

五、農(nóng)村宅基地的法律解決設(shè)想

（一）土地登記方面的措施

《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》》（（國土資源部 國發(fā)〔2004〕28號），第二條規(guī)定了改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序，其主要內(nèi)容為加強了農(nóng)村宅基地審批管理、宅基地申請條件。明確了 “一戶一宅”的法律規(guī)定和面積規(guī)定。第8款明確了農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。但是，上述規(guī)定的缺陷是：第一、立法層次低，第二、宅基地的權(quán)利沒有明確規(guī)定宅基地房屋與城市土地房屋同地、同價、同權(quán)利。第三，在土地遭遇拆遷時，如何保護農(nóng)民的居住利益。

（二）在司法裁判方面

我們認(rèn)為人民法院在受理案件時應(yīng)慎重，嚴(yán)格把嚴(yán)守立法關(guān)，具體建議為：受案審查階段及明確告知起訴人收集齊全《宅基地使用權(quán)》等證明文書及提供全部家庭人員成員名單；在審理過程中，應(yīng)本著實事求是的態(tài)度，把家庭全部成員追加進入程序，認(rèn)真核實家庭成員的真實想法，依法裁判。最后在執(zhí)行階段，應(yīng)加強調(diào)解，積極維護農(nóng)村集體的內(nèi)部和諧相處、農(nóng)村集體家庭的和諧，我們認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)積極加強法院和鄉(xiāng)村部門的聯(lián)系，調(diào)解優(yōu)先，和諧為民，努力創(chuàng)造一個社會主義新農(nóng)村的和諧景象。

六、《土地管理法》修改的建議

宅基地使用權(quán)房屋與國有土地房屋應(yīng)當(dāng)權(quán)利平等。

從現(xiàn)行憲法的規(guī)定來看，1982年時《憲法》即已確立的農(nóng)村集體土地所有制與國家所有制平等權(quán)利，但現(xiàn)行《土地管理法》卻對農(nóng)村土地的權(quán)利規(guī)定極其單薄，事實上造成了農(nóng)民維護宅基地使用權(quán)的法律無力和權(quán)利 “殘缺”。我們期待《憲法》的修改和制定，并在即將修改的《土地管理法》確立宅基地使用權(quán)與國有土地房屋的權(quán)利平等。

宅基地使用權(quán)房屋的可交易性。

現(xiàn)行的法律事實上禁止了農(nóng)村房屋的交易，造成了小產(chǎn)權(quán)房屋的法律困境。我們認(rèn)為逐步建立統(tǒng)一的宅基地房屋市場，實現(xiàn)宅基地房屋與國有土地的“同地、同權(quán)、同價”是一個先決條件；當(dāng)然，宅基地使用權(quán)房屋交易是一個雙刃劍，可能造成少部分農(nóng)民為了生存，出買房屋，變的無家可歸。但是，從長遠(yuǎn)眼光看，對農(nóng)村部分空閑房屋進行交易，應(yīng)該是我們改革開放的新的能量源。

《土地管理法》中關(guān)于集體土地必須經(jīng)過征收才可以進入土地一級市場的規(guī)定；筆者認(rèn)為該規(guī)定實質(zhì)限制了農(nóng)村宅基地空閑房屋進入市場的可能性。也造成了農(nóng)村房屋與城市房屋的鴻溝，我們認(rèn)為盡快按照“同地、同價、同權(quán)”原則，將集體土地的宅基地房屋和國有土地房屋納入統(tǒng)一的房屋市場。

明確國有土地房屋所有人和宅基地權(quán)利人平等享有占有、使用、受益、處分等四項基本權(quán)能。我們希望現(xiàn)行法律事實上剝奪和侵害了農(nóng)民的宅基地權(quán)利人的法律保護殘缺盡快完善。讓宅基地使用權(quán)人享有占有、使用、受益、處分等權(quán)利。

七、結(jié)束語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)系我國特有的法律概念，由于城鄉(xiāng)二元法律體系、結(jié)構(gòu)的沖突，在城市拆遷改造中這種法律困境出現(xiàn)系一種必然，建議即將修訂的《土地管理法》明確宅基地使用權(quán)系農(nóng)民個人（共同人）所有的獨占土地權(quán)利，在占有、管理、使用、收益、處分等方面與城市房屋同地、同價、部分自由買賣的規(guī)定，有利于社會和諧、實行社會公正，有利于法律的統(tǒng)一，有利于社會主義法治體系的更加完善和發(fā)展。

參考文獻：

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[3]（2012）官民一初字第6號民事判決書.

[4]崔鳳英等15戶居民訴起訴書.

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[6]郭明瑞.關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利的幾個問題 [J].法學(xué)論壇，2010.1.

[7]http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200506/t20050617_638348.htm印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》的通知，2012/06/11.

備注：參考資料大眾多，不一一羅列，作者一并致謝。同時感謝清華大學(xué)劉磊博士對本文提出諸多寶貴修改意見、感謝劉浩源律師在宅基地案件的指導(dǎo)及本所樊宜瓊女士百忙中幫助打印成電子稿。

（孫寬松單位：云南西翥律師事務(wù)所；樊婷單位：云南大學(xué)法學(xué)院）