巴西治理地區(qū)發(fā)展不平衡的啟示

楊志敏

地區(qū)間發(fā)展失衡是發(fā)展中國(guó)家的普遍現(xiàn)象，拉美國(guó)家自不例外。今天，這個(gè)問(wèn)題依然是制約拉美國(guó)家發(fā)展的一個(gè)重要因素。其中，作為拉美第一大國(guó)的巴西，地域遼闊，人口眾多，不同地區(qū)的差異性大，地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象更具典型性，而其治理地區(qū)發(fā)展失衡過(guò)程的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)給其它國(guó)家提供了啟示。

地區(qū)發(fā)展不平衡的表現(xiàn)

由于歷史、地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的原因，巴西人口和主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中于沿海地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)，因此東南部和南部地區(qū)最為發(fā)達(dá)、中西部地區(qū)次之、北部和東北部地區(qū)最不發(fā)達(dá)。由此導(dǎo)致巴西出現(xiàn)了所謂的“發(fā)達(dá)的巴西”和“落后的巴西”兩個(gè)截然不同的區(qū)域。

從20世紀(jì)60年代以來(lái)，盡管巴西采取了一系列政策來(lái)縮小地區(qū)發(fā)展水平的差距，也取得了一定成效，但地區(qū)發(fā)展不平衡依然困擾其經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)為：地區(qū)之間財(cái)富分布不均；各地區(qū)在中央財(cái)政收支中比重差異顯著；人類發(fā)展指數(shù)（HDI）水平雖普遍有所改善，但其中部分指標(biāo)差距依然明顯；人口的地區(qū)分布也相差懸殊，等等。

更為重要的是，地區(qū)發(fā)展不平衡與居民的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)地位不平等緊密相連，并且相互作用。巴西不同地區(qū)不僅人口分布不平衡，而且種族分布也不平衡。由于巴西的不發(fā)達(dá)地區(qū)聚集了比重較大的混血種人和印第安人，因此落后地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題直接表現(xiàn)為這些群體的貧困問(wèn)題。巴西的地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題就成了人的經(jīng)濟(jì)不平等、社會(huì)不平等和政治不平等問(wèn)題。有統(tǒng)計(jì)顯示，不同的種族貧困狀況大相徑庭，其中混血人種和印第安人往往是貧困的代名詞，是最易遭受不平等的群體。如，非洲后裔、混血人種和印第安人的平均收入遠(yuǎn)低于白種人和亞裔巴西人。此外，巴西在發(fā)展過(guò)程中形成的一個(gè)突出問(wèn)題是城市化水平超前，大量人口聚集于超大城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年巴西東北部和北部、東南部以及南部地區(qū)的9個(gè)城市的人口為4060萬(wàn)，占全國(guó)人口的近1/3。其中，僅東南部地區(qū)的三大城市—圣保羅、里約熱內(nèi)盧和貝洛奧里藏特市就集中了2740萬(wàn)人，占全國(guó)全部城市人口的65.5%、占全國(guó)人口的20%。

城市貧困問(wèn)題是巴西發(fā)展模式的產(chǎn)物，也是亟待解決的痼疾之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年上述9大城市中大約有1150萬(wàn)窮人，占全部城市人口的28.2%。其中，位于東南部地區(qū)的圣保羅和里約熱內(nèi)盧兩個(gè)城市的窮人絕對(duì)數(shù)量最多，均超過(guò)300萬(wàn)，分別占9個(gè)城市全部城市窮人數(shù)量的27%左右。而由于人口過(guò)分地聚集于擁擠的城市，引發(fā)了城市居民基本的衛(wèi)生和環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施的要求得不到滿足，其中廣大城市貧民既是受害者也是導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題的主要因素之一。

地區(qū)發(fā)展不平衡的演變

導(dǎo)致巴西地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象的主要是地理、資源、歷史和政策等四方面因素。有分析則認(rèn)為，地理特征如氣候因素，以及在基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共和私人投資差異導(dǎo)致了地區(qū)發(fā)展的不平衡。還有學(xué)者通過(guò)對(duì)巴西地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題的深入研究后發(fā)現(xiàn)“巴西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是通過(guò)實(shí)施進(jìn)口替代戰(zhàn)略來(lái)發(fā)展工業(yè)化的同時(shí)加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡”。到底是何種因素導(dǎo)致或者加劇了地區(qū)發(fā)展的差距，巴西政府又如何解決上述問(wèn)題呢？

關(guān)于地區(qū)發(fā)展不平衡的起因。巴西的地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題始于殖民時(shí)代不合理的國(guó)際貿(mào)易分工，而且受制于不同地區(qū)自然地理?xiàng)l件的影響。從殖民地時(shí)代到20世紀(jì)早期，巴西各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主要通過(guò)國(guó)際貿(mào)易渠道形成對(duì)外部市場(chǎng)的依賴。在工業(yè)化進(jìn)程中，本國(guó)內(nèi)需沒(méi)有成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力之前，初級(jí)產(chǎn)品的出口是拉動(dòng)巴西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。?dāng)時(shí)，能夠生產(chǎn)和出口初級(jí)產(chǎn)品的地方就決定了區(qū)域的聚集模式。交替的增長(zhǎng)周期使那些生產(chǎn)相應(yīng)出口商品的地區(qū)受益，其中出現(xiàn)了東北部地區(qū)的“蔗糖周期”、中南部的“黃金和咖啡周期”，以及北部地區(qū)的“橡膠周期”，等等。由于本國(guó)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴幾種初級(jí)產(chǎn)品的出口，國(guó)際市場(chǎng)的行情波動(dòng)決定了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，也決定著生產(chǎn)不同初級(jí)產(chǎn)品的地區(qū)的發(fā)展。東北部地區(qū)和南部地區(qū)都以出口初級(jí)產(chǎn)品作為經(jīng)濟(jì)支柱，前者主要出口蔗糖和棉花，后者以出口咖啡為主，到1870年左右，兩個(gè)地區(qū)的收入相當(dāng)，幾乎看不出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。

后來(lái)這兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)走勢(shì)發(fā)生了嚴(yán)重分化：南部地區(qū)得益于國(guó)際市場(chǎng)咖啡需求的持續(xù)增長(zhǎng)（據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1840～1910年期間，國(guó)際咖啡市場(chǎng)的需求年均增長(zhǎng)率達(dá)到5%），并受益于英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施上的投資、素質(zhì)良好的歐洲移民人力資本以及技術(shù)進(jìn)步。隨著咖啡出口數(shù)量急劇增加，南部地區(qū)經(jīng)濟(jì)日趨繁榮。大宗出口收入還為南部地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程提供了有力的資金支持。19世紀(jì)末期國(guó)家出臺(tái)的本幣貶值、關(guān)稅保護(hù)等一系列政策讓咖啡出口商和圣保羅地區(qū)的加工商受益。與此相反，東北部地區(qū)的蔗糖和棉花出口卻頻頻受阻。蔗糖出口既面臨歐洲甜菜糖的替代，更受到加勒比地區(qū)蔗糖的競(jìng)爭(zhēng)。在國(guó)際市場(chǎng)糖價(jià)下跌的同時(shí)，巴西東北部地區(qū)的制糖業(yè)沒(méi)有采用先進(jìn)技術(shù)，在國(guó)際市場(chǎng)上的份額減少，轉(zhuǎn)而靠銷往本國(guó)的南部地區(qū)。在19世紀(jì)后幾十年，國(guó)際棉花市場(chǎng)需求疲軟，而產(chǎn)自美國(guó)南方采用更高技術(shù)和擁有更低國(guó)內(nèi)運(yùn)輸成本的棉花占領(lǐng)了當(dāng)時(shí)的主要市場(chǎng)—英國(guó)。因此，東北部地區(qū)的棉花也開始面向南部地區(qū)的市場(chǎng)，但南部地區(qū)開始出現(xiàn)了紡織工業(yè)保護(hù)主義。20世紀(jì)之交，對(duì)內(nèi)貿(mào)易成為支撐東北部地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展的主要因素。在20世紀(jì)頭十幾年，東北部地區(qū)和南部地區(qū)之間的地區(qū)差距已經(jīng)形成。

從上述分析看，總的來(lái)講，地理因素（如氣候、地形、土壤等）和歷史因素（殖民經(jīng)濟(jì)體系、國(guó)際市場(chǎng)初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)等）決定了巴西最初的區(qū)域聚集模式，也可以認(rèn)為是導(dǎo)致19世紀(jì)末期在巴西形成南北經(jīng)濟(jì)“二元結(jié)構(gòu)”的重要決定因素，并由此拉開了巴西地區(qū)發(fā)展不平衡局面的序幕。

關(guān)于地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題的凸現(xiàn)。這是巴西在20世紀(jì)初期至60年代之前推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程的一個(gè)“副產(chǎn)品”。在這個(gè)發(fā)展階段，地區(qū)的平衡問(wèn)題基本不在巴西政府的發(fā)展議程關(guān)注之內(nèi)，相反，政府實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策、措施，導(dǎo)致了地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象的加劇。客觀上講，政策因素成為人為地加深地區(qū)發(fā)展不平衡的推動(dòng)力量。

在此階段，巴西經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了重要的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。從20世紀(jì)30年代開始，工業(yè)逐漸取代農(nóng)業(yè)成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要產(chǎn)業(yè)，而東南部地區(qū)則成為內(nèi)向型工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略階段的主要受益地區(qū)，因?yàn)榘臀髡畬l(fā)展的關(guān)注點(diǎn)一直放在本身已經(jīng)較為發(fā)達(dá)的東南部和中南部地區(qū)。具體包括：早在20年代左右，巴西就形成了對(duì)東南部地區(qū)的咖啡產(chǎn)業(yè)的支持政策，這是首次從地區(qū)的角度出臺(tái)這樣的措施，強(qiáng)調(diào)對(duì)南部地區(qū)發(fā)展的關(guān)注；到了進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展階段，尤其是第二次世界大戰(zhàn)后，巴西的地區(qū)收入分配變得更多地集中于發(fā)達(dá)的東南部地區(qū)。20世紀(jì)50年代以后，巴西政府重點(diǎn)關(guān)注的是中南部地區(qū)的工業(yè)部門的發(fā)展，力圖解決收支不平衡問(wèn)題，并推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程的深化。

與此同時(shí)，東北部等地區(qū)的發(fā)展不僅沒(méi)有得到聯(lián)邦政府的專門的產(chǎn)業(yè)支持政策（如扶持糖或棉花生產(chǎn)的政策或產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策），相反，在面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)而轉(zhuǎn)向本國(guó)東南部等發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)的情況下，進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略讓東北部地區(qū)還不得不消費(fèi)價(jià)格高昂的工業(yè)制成品。因此，東北部等地區(qū)與中南部等地區(qū)之間的貿(mào)易條件在不斷惡化，東北部地區(qū)靠輸出初級(jí)產(chǎn)品獲得的收入又被人為地以價(jià)格“剪刀差”的形式被中南部等地區(qū)獲得，落后地區(qū)客觀上為巴西全國(guó)的、尤其是東南部等發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程的資本積累做出了重要貢獻(xiàn)。

在重視效率的發(fā)展戰(zhàn)略下，巴西政府出臺(tái)了一些措施（如1956～1960年發(fā)展計(jì)劃）來(lái)促進(jìn)國(guó)家工業(yè)化水平的提升，并進(jìn)一步使經(jīng)濟(jì)布局向東南部地區(qū)集中，而并沒(méi)有任何對(duì)于地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題的擔(dān)憂。事實(shí)上，隨著巴西在這個(gè)階段經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，它所采取的將投資集中于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)先地區(qū)來(lái)促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的政策使地區(qū)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。

關(guān)于地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題的關(guān)注。實(shí)際上，早在1940年，巴西政府就倡導(dǎo)“西進(jìn)”運(yùn)動(dòng)。50年代以后，巴西歷屆政府一直把開發(fā)落后地區(qū)作為基本口號(hào)之一，致力于對(duì)東北部、亞馬遜流域和中西部地區(qū)的開發(fā)。

1956年庫(kù)比契克當(dāng)政時(shí)期，決心完成遷都的“百年夢(mèng)想”，在不到四年的時(shí)間內(nèi)，在巴西高原中部建起一座新都，并于1960年正式遷都巴西利亞?！斑w都”是巴西政府開發(fā)落后地區(qū)的重要舉措。巴西利亞位于中部高原，地理位置比較居中，可以充分發(fā)揮全國(guó)政治、文化和交通中心的作用，其輻射力可以達(dá)到邊疆地區(qū)。在遷都后的3～5年里，巴西中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。在遷都的同時(shí)，政府還修建了通往東北部地區(qū)和北部地區(qū)的公路，從而為落后地區(qū)的開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。在隨后的幾十年里，遷都政策也使區(qū)域發(fā)展失衡在一定程度上得以減弱。

20世紀(jì)60～80年代，巴西政府采取更多切實(shí)行動(dòng)治理地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題，這個(gè)階段可謂巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)代，其間的1968～1973年，巴西經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了前所未有的高增長(zhǎng)，GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)10%以上，被譽(yù)為巴西“經(jīng)濟(jì)奇跡”。因此，這個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)環(huán)境為巴西政府解決地區(qū)差異創(chuàng)造了實(shí)力和條件，也為國(guó)家利用優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)反哺落后產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)反哺落后地區(qū)來(lái)解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題成為可能和必然。巴西政府開始高度關(guān)注地區(qū)之間存在的發(fā)展不平衡問(wèn)題，并制定相應(yīng)政策、措施，例如，直接投資于落后地區(qū)的發(fā)展項(xiàng)目、實(shí)行稅收優(yōu)惠等，有效遏制了區(qū)域聚集程度過(guò)高的趨勢(shì)，促進(jìn)了北部、東北部和中西部地區(qū)的發(fā)展。以北部地區(qū)為例，60年代以前該地區(qū)主要依賴橡膠出口，但在60年代期間卻失去了在世界市場(chǎng)的幾乎全部份額，此后僅靠技術(shù)含量較低的微波橡膠出口收入維持。針對(duì)這種狀況，聯(lián)邦政府從20世紀(jì)70年代開始加大了對(duì)這個(gè)地區(qū)的投資開發(fā)力度，如對(duì)私人投資提供稅收優(yōu)惠和財(cái)政刺激措施，通過(guò)公共投資加強(qiáng)該地區(qū)與外界連通的道路交通建設(shè)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)增加向該地區(qū)的直接投資，等等，為該地區(qū)帶來(lái)發(fā)展動(dòng)力。盡管北部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中也出現(xiàn)了環(huán)境退化、收入分配惡化等現(xiàn)象，但在改變地區(qū)落后面貌方面取得了積極成效。

1988年新憲法頒布后，巴西治理落后地區(qū)的努力受到一定的干擾。地方政府參與財(cái)政收入分配的比例銳減，聯(lián)邦政府對(duì)于地區(qū)發(fā)展的投資一度減少。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏，使得貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)热狈π?，?dǎo)致了生產(chǎn)成本的攀升，之后通貨膨脹問(wèn)題開始突顯。為此，1994年巴西出臺(tái)了迄今為止最為成功的穩(wěn)定計(jì)劃，這些行動(dòng)加上貿(mào)易自由化等改革措施，成功地吸引了外國(guó)直接投資，有效地規(guī)避了資金缺乏等困境。應(yīng)當(dāng)講，從20世紀(jì)80年代到90年代中期，即巴西人均GDP超過(guò)3000美元的階段，巴西基本保持了80年代中期治理地區(qū)的不平衡發(fā)展所取得的成果。

20世紀(jì)60年代末期至90年代中期，是巴西政府開始關(guān)注、治理地區(qū)發(fā)展不平衡的重要階段，通過(guò)其采取的措施也取得了一定的成效，起碼阻止了地區(qū)發(fā)展差距的繼續(xù)拉大，但是巴西不同地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況依然存在嚴(yán)重的不平衡。

區(qū)域發(fā)展不平衡是一種普遍現(xiàn)象，巴西也不例外。但這并不意味著人們?cè)诮鉀Q地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題上將束手無(wú)策或無(wú)所作為，尤其在當(dāng)?shù)貐^(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題的惡化主要是由人為的政策因素導(dǎo)致的情況下，更應(yīng)運(yùn)用政策手段加以彌合，以縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，起碼要防止地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

治理地區(qū)發(fā)展失衡的經(jīng)驗(yàn)

從20世紀(jì)60年代以來(lái)，巴西歷屆政府一直在為縮小地區(qū)發(fā)展差距作不懈的努力，采取了一系列政策措施并取得了明顯的成效，在治理落后地區(qū)發(fā)展問(wèn)題方面積累了經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其實(shí)在落后地區(qū)的內(nèi)部也存在發(fā)展不平衡問(wèn)題，落后地區(qū)內(nèi)部也可以劃分出相對(duì)發(fā)達(dá)的次區(qū)域和更為落后的次區(qū)域。因此分析整個(gè)落后地區(qū)存在的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造該地區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)扶持地區(qū)內(nèi)部的“增長(zhǎng)極”來(lái)帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的發(fā)展將是關(guān)鍵。

其實(shí)，巴西早在治理北部地區(qū)時(shí)就意識(shí)到了這些問(wèn)題，因地制宜地成功創(chuàng)造了三個(gè)“增長(zhǎng)極”：亞馬遜地區(qū)的“馬瑙斯自由貿(mào)易區(qū)增長(zhǎng)極”、朗多尼亞州的“西部農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)極”、帕拉州的卡拉雅斯“礦產(chǎn)和金屬產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極”。以上三個(gè)地區(qū)成為20世紀(jì)70～80年代北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力。在治理東北部地區(qū)的過(guò)程中，巴西政府力爭(zhēng)改變以往支柱經(jīng)濟(jì)較為單一的局面，著重實(shí)施經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略，結(jié)合各地的優(yōu)勢(shì)，打造出石化、紡織服裝和金屬礦產(chǎn)等支柱產(chǎn)業(yè)。

采取多管齊下的政策治理地區(qū)發(fā)展不平衡。巴西政府治理落后地區(qū)采取的措施大的方面分為兩種：投資政策和稅收政策。鼓勵(lì)私人部門、公共部門和國(guó)有企業(yè)向落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行投資，同時(shí)以稅收優(yōu)惠措施給予鼓勵(lì)。事實(shí)上，在巴西政府的治理措施中，聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付也發(fā)揮了重要作用。例如1970年，北部、東北部和中南部地區(qū)在中央財(cái)政收入中的占比分別為1.4%、10.0%和88.6%。而同期上述地區(qū)在中央財(cái)政支出中的占比分別為3.2%、13.4%和83.4%，其中北部和東北部地區(qū)在支出中的比重分別比其在收入中的比重高出1.8個(gè)百分點(diǎn)和3.4個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明聯(lián)邦政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)該地區(qū)的發(fā)展予以扶持。實(shí)際上，縮小地區(qū)發(fā)展差距，資金尤其是聯(lián)邦政府能夠掌控的財(cái)政收入多寡是影響治理措施力度的重要條件。在1988年之后的一段時(shí)期，由于改革后的巴西聯(lián)邦政府財(cái)力一度銳減，導(dǎo)致對(duì)落后地區(qū)的治理政策弱化。

通過(guò)成立專門機(jī)構(gòu)甚至立法來(lái)保證政策的延續(xù)性。從20世紀(jì)50年代末期以來(lái)，巴西政府為治理地區(qū)發(fā)展失衡的局面，出臺(tái)了一系列政策措施，其治理措施的脈絡(luò)基本上為：地區(qū)發(fā)展差距拉大→開始關(guān)注→初期以調(diào)研性質(zhì)為主→出臺(tái)鼓勵(lì)性措施→設(shè)立專門的發(fā)展基金→寫入法律法規(guī)（1988年憲法）→（1999年以后）成立專門的主管機(jī)構(gòu)→成為國(guó)策（2003年出臺(tái)國(guó)家地區(qū)發(fā)展政策）→更廣泛范圍的合作來(lái)治理（與其他拉美國(guó)家合作）。

在對(duì)北部地區(qū)的開發(fā)過(guò)程中，1953年巴西政府成立“亞馬遜經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃管理局”，開始組織對(duì)亞馬遜地區(qū)進(jìn)行有計(jì)劃的開發(fā)；在東北部地區(qū)開發(fā)過(guò)程中，巴西政府成立了“東北銀行”，為開發(fā)東北部地區(qū)提供雄厚的資金來(lái)源；成立“東北部開發(fā)管理局”，負(fù)責(zé)對(duì)東北部地區(qū)的開發(fā)；具有重大歷史意義的是包括地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題在內(nèi)的巴西不平等問(wèn)題被1988年的巴西憲法所關(guān)注；1989年，巴西創(chuàng)建的“憲法融資基金”被認(rèn)為是該國(guó)又一個(gè)最為重要的地區(qū)政策工具，其目標(biāo)就是通過(guò)給予地方企業(yè)以特許貸款實(shí)現(xiàn)相應(yīng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。享有優(yōu)惠待遇的是“微型”和“小型”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、“小型”和“微型”的企業(yè)、利用當(dāng)?shù)卦牧系纳a(chǎn)活動(dòng)以及勞動(dòng)密集型和基本食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等。此外，巴西政府的治理思路正在跳出落后地區(qū)自身、甚至是國(guó)家的界限，從更大的地理范圍（如拉美地區(qū)和世界范圍內(nèi)）尋求解決落后地區(qū)的治理方法和經(jīng)驗(yàn)，其中巴西與歐盟還就地區(qū)發(fā)展問(wèn)題建立了對(duì)話機(jī)制等。

巴西政治制度的設(shè)計(jì)有利于地區(qū)發(fā)展政策的形成。巴西國(guó)內(nèi)較小且經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的州在國(guó)會(huì)占有席位的比例遠(yuǎn)多于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的州，從而體現(xiàn)出較高的代表性。而代表性差異主要表現(xiàn)在北部和東南部地區(qū)之間。東南部地區(qū)擁有全部選民的46%，但在議會(huì)中只占有33.6%的席位；而北部地區(qū)擁有4.8%的選民，卻在議會(huì)中占有11.3%的議席。北部地區(qū)具有的較高代表性始于1932年，目的是要制衡圣保羅州和米納斯吉拉斯州在聯(lián)邦中的力量，削減上述實(shí)力強(qiáng)大的州對(duì)整個(gè)國(guó)家的控制能力，這種政治制度一直延續(xù)至今。正是讓經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小的州在聯(lián)邦議會(huì)中具有了較高的代表性，使得聯(lián)邦政府、國(guó)會(huì)可以將地區(qū)不平衡問(wèn)題納入政治議程。

治理地區(qū)發(fā)展失衡的教訓(xùn)

要避免人為因素加大地區(qū)發(fā)展不平衡的差距。拉美國(guó)家獨(dú)立后因政策偏差而人為地加大了地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較普遍。在以工業(yè)化為主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)行的某些經(jīng)濟(jì)政策及20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅未能改變經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中于少數(shù)地區(qū)的不合理格局，反而進(jìn)一步拉大了地區(qū)間的發(fā)展差距。20世紀(jì)30年代至90年代初，巴西政府實(shí)施促進(jìn)民族工業(yè)發(fā)展的進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略，但民族工業(yè)主要集中于東南部地區(qū)；為發(fā)揮東南部和南部地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢(shì)和輻射作用，政府實(shí)行的傾斜政策反而不利于各地區(qū)的平衡發(fā)展。

區(qū)域開發(fā)應(yīng)建立在與自然和諧的基礎(chǔ)上。在拉美，巴西開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)最多，但教訓(xùn)也不少。巴西采取的一些措施并沒(méi)有取得預(yù)期效果，其開發(fā)落后地區(qū)的戰(zhàn)略過(guò)于“貪大求快”。1971年，巴西政府提出了包括把亞馬遜地區(qū)納入一體化的“全國(guó)發(fā)展計(jì)劃”，目標(biāo)是“在一代人的時(shí)間內(nèi)使巴西躋身于發(fā)達(dá)國(guó)家之列”。在這種思想指導(dǎo)下，巴西政府對(duì)西部的開發(fā)采取了超出國(guó)力的大預(yù)算、大規(guī)模、大投資的辦法，例如“大卡拉雅斯計(jì)劃”的預(yù)算投資高達(dá)600億美元。此外，由于缺乏可行性研究，20世紀(jì)70年代修建的長(zhǎng)達(dá)5000千米的“泛亞馬遜公路”的使用率一度僅為50%，造成投資的極大浪費(fèi)。這些耗資巨大的工程一度使巴西背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

值得注意的是，巴西在開發(fā)落后地區(qū)的過(guò)程中，違反了自然法則，忽視發(fā)展的可行性和可持續(xù)性，造成“20世紀(jì)80年代世界最大的生態(tài)問(wèn)題”。20世紀(jì)70年代，為了實(shí)現(xiàn)在20世紀(jì)末使巴西成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的夢(mèng)想，軍政府鼓勵(lì)外資和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)到亞馬遜地區(qū)投資。但由于法規(guī)不完善，加上投資者急功近利，燒林開荒建牧場(chǎng)，結(jié)果使亞馬遜森林、環(huán)境、自然資源和生物鏈遭到了破壞。1998年，亞馬遜熱帶雨林被毀面積達(dá)1.68萬(wàn)平方千米。1999年2月巴西政府不得不頒布法令，無(wú)限期地不再受理對(duì)亞馬遜森林開發(fā)的申請(qǐng)，要求已采伐20平方千米以上的企業(yè)立即停止采伐。巴西熱帶雨林面積的減少被認(rèn)為是“不可逆轉(zhuǎn)的世紀(jì)性過(guò)失”。

地區(qū)發(fā)展不平衡嚴(yán)重危及社會(huì)和諧。城市化過(guò)于集中于超大城市的模式是包括巴西在內(nèi)的拉美國(guó)家在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一大弊端。從二十世紀(jì)五六十年代起，拉美國(guó)家普遍出現(xiàn)農(nóng)村人口向城市大規(guī)模遷移的現(xiàn)象，城市化水平不斷提高，但這種始終以大城市急劇擴(kuò)張為中心的發(fā)展思路也使城市化出現(xiàn)失控。落后地區(qū)、尤其是農(nóng)村地區(qū)人口向城市的大規(guī)模遷移使本已嚴(yán)重的發(fā)展不平衡問(wèn)題進(jìn)一步惡化。過(guò)度集聚化的城市發(fā)展造成人口、私人投資等從貧困地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移；為了應(yīng)對(duì)中心城市人口無(wú)節(jié)制的增長(zhǎng)，國(guó)家只能加大對(duì)中心城市的投資而減少對(duì)落后地區(qū)的投資，導(dǎo)致落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步被削弱，地區(qū)發(fā)展差距不斷拉大，從而引發(fā)新一輪人口遷移。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡加大了中心城市的經(jīng)濟(jì)壓力和社會(huì)壓力，并對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的總體穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

與此同時(shí)，地區(qū)差異的擴(kuò)大使地方離心傾向不斷上升，對(duì)國(guó)家的政治穩(wěn)定帶來(lái)挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一構(gòu)成潛在的威脅。20世紀(jì)90年代，不僅在巴西南部的南里奧格蘭德、圣卡塔琳娜和巴拉那3個(gè)州存在20多個(gè)分裂組織，一些分裂分子甚至醞釀成立獨(dú)立國(guó)家，而且在東北部的分裂分子也提出要建立一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后地區(qū)在內(nèi)的獨(dú)立共和國(guó)。

結(jié)語(yǔ)

巴西進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題依然較為突出，治理地區(qū)發(fā)展差距的任務(wù)也非常艱巨。巴西政府一方面不斷提升對(duì)失衡地區(qū)發(fā)展的關(guān)注，另一方面也在制定系統(tǒng)的戰(zhàn)略，以動(dòng)員全局的力量治理這個(gè)難題。歷史上，巴西北部和東北部地區(qū)依靠初級(jí)產(chǎn)品出口的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就因受到國(guó)際市場(chǎng)的變化而使各自的發(fā)展歷程開始走向分化，而地區(qū)收入的減少加之國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)軌也加劇了北部和東北部地區(qū)發(fā)展的不平衡。因此，在治理地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題上，既要依靠本國(guó)內(nèi)部的正確政策，也需要一個(gè)有利的國(guó)際條件，這樣才能維持巴西經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的發(fā)展，以保證按照既定的政策治理落后地區(qū)的進(jìn)程不至于被干擾或是被打斷。

其實(shí)，與巴西的情況類似，其它拉美大國(guó)的地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題也甚為嚴(yán)重。其中，在墨西哥，聯(lián)邦區(qū)、哈利斯科州和新萊昂州在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱地位，致使其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)似乎無(wú)足輕重；在阿根廷，以布宜諾斯艾利斯為軸心的潘帕斯地區(qū)發(fā)展一支獨(dú)秀，其他省份則長(zhǎng)期被排除在增長(zhǎng)的繁榮之外。因此，拉美國(guó)家出現(xiàn)的“一個(gè)國(guó)家、兩個(gè)世界”，甚至“一個(gè)城市、兩種景象”的發(fā)展失衡情況應(yīng)當(dāng)引起我國(guó)的高度重視。

責(zé)編/邊文鋒