完善失業(yè)保險(xiǎn)制度探析

肖祖仕

隨著失業(yè)問(wèn)題的日益凸顯，筆者認(rèn)為有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，提出科學(xué)的對(duì)策，以真正推進(jìn)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

一、失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施開始于1986年。在這20多年的時(shí)間里，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度得到了較為快速的發(fā)展。失業(yè)保險(xiǎn)由小到大，各項(xiàng)制度逐步完善，各項(xiàng)指標(biāo)逐年增長(zhǎng)。特別是1999年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)征繳暫行條例》后，失業(yè)保險(xiǎn)走上了規(guī)范化、法制化的道路。而且失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面也由以前的國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到集體企業(yè)、股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)以及事業(yè)單位。2009年國(guó)際金融危機(jī)后，針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用，有些地方也進(jìn)行了新的嘗試與探索，從而更加有效地發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)基金保生活促就業(yè)的功能。然而，失業(yè)保險(xiǎn)工作還存在著一些不足，有待進(jìn)一步提高。

二、存在問(wèn)題分析

1.失業(yè)保險(xiǎn)尚未建立數(shù)據(jù)庫(kù)，影響工作的開展

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加快失業(yè)保險(xiǎn)工作的信息化建設(shè)，建立失業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，做到信息互通、操作簡(jiǎn)便、管理規(guī)范。失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，作為最基本的記錄參保單位、參保人員、失業(yè)人員、待遇享受等基本信息的載體，至今尚未建立。并且由于地稅征收部門與社保發(fā)放部門工作的脫節(jié)，絕大多數(shù)縣市沒有完整的失業(yè)保險(xiǎn)參保人員的基本信息。

2.失業(yè)保險(xiǎn)未能實(shí)現(xiàn)對(duì)失業(yè)人群的全覆蓋

失業(yè)保險(xiǎn)的保障對(duì)象應(yīng)該涵蓋所有的非因主觀原因而中斷就業(yè)或未能獲得工作崗位，需要社會(huì)保障救助的人群。而我們現(xiàn)在的失業(yè)保險(xiǎn)制度，是勞動(dòng)者應(yīng)按規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)、且非因本人意愿中斷就業(yè)而失去工資性收入，沒有生活來(lái)源，在制度規(guī)定的一定時(shí)間段內(nèi)，由國(guó)家或社會(huì)提供最基本的物質(zhì)救助，以保障其基本生活的一種社會(huì)保障制度。所以有如從未參加工作的大中專畢業(yè)生、兩后生、個(gè)人未繳費(fèi)的農(nóng)民合同制工人 、 企業(yè)不及時(shí)與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的所謂的“臨時(shí)工” 、農(nóng)村基本上處于失業(yè)狀態(tài)剩余勞動(dòng)力、事實(shí)上沒參保的事業(yè)單位職工等等，這部分群體被排除在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，無(wú)法參加失業(yè)保險(xiǎn)，沒有盡繳費(fèi)義務(wù)，自然就無(wú)法享受到失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

3.失業(yè)保險(xiǎn)享受的權(quán)利與繳費(fèi)的義務(wù)不對(duì)等

不對(duì)等主要表現(xiàn)在以下方面：一是現(xiàn)階段我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)資金主要由參保單位和個(gè)人按工資總額的一定比例繳納，同時(shí)也包括國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼。不同行業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)不一樣，所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)有多有少，水平相差懸殊。但失業(yè)保險(xiǎn)享受的待遇卻不論繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短、繳費(fèi)數(shù)額多少，都是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算的。二是一些企業(yè)長(zhǎng)期為職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但卻很少或者基本沒有解除職工勞動(dòng)關(guān)系，作為企業(yè)，他們除了貢獻(xiàn)就沒有享受。三是一些職工個(gè)人，長(zhǎng)期繳納保險(xiǎn)費(fèi)，因中途沒有中斷過(guò)就業(yè)，也就從未享受到任何失業(yè)保險(xiǎn)待遇。所以一些失業(yè)率相對(duì)低的行業(yè)或企業(yè)以及部分國(guó)有企事業(yè)單位繳費(fèi)積極性不高，甚至拒絕參保 。

4.失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，無(wú)法真正抵御風(fēng)險(xiǎn)

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行各設(shè)區(qū)的市統(tǒng)籌、省部分調(diào)劑的管理制，實(shí)際上我國(guó)大多數(shù)地區(qū)還停留在“縣級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)平衡”的水準(zhǔn)。而且由于沿海發(fā)達(dá)城市與內(nèi)陸省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，沿海城市與內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)縣市的失業(yè)狀況也不盡相同，所以造成失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的不平衡，存在明顯的地域差異。沿海發(fā)達(dá)城市就業(yè)形勢(shì)相對(duì)較好，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)籌集相對(duì)較多；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集困難。統(tǒng)籌不集中增加了管理運(yùn)營(yíng)成本，卻發(fā)揮不了失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有的保障作用，更影響基金的合理有效運(yùn)用，影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施，減弱了抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力 。

5.失業(yè)保險(xiǎn)制度上的欠缺，影響其功能的發(fā)揮

一是失業(yè)保險(xiǎn)合并領(lǐng)取問(wèn)題，失業(yè)人員再就業(yè)后又失業(yè)的， 領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限可以與之前未領(lǐng)取完的失業(yè)保險(xiǎn)金的期限合并計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)24個(gè)月。這一規(guī)定對(duì)于在不同的統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)人員操作難度很大，因?yàn)楦鹘y(tǒng)籌地區(qū)享受的待遇不同。二是“重新就業(yè)”的界定，失業(yè)人員重新就業(yè)后卻沒有辦理相應(yīng)的就業(yè)手續(xù)，依然在享受著失業(yè)保險(xiǎn)待遇，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出。三是“被判刑收監(jiān)執(zhí)行的”，這類群體刑滿釋放后，是最需要社會(huì)提供保障的，但事實(shí)上他們連之前沒享受完的待遇都不能享受。四是無(wú)正當(dāng)理由拒不接受相關(guān)機(jī)構(gòu)介紹的工作，但沒有明確規(guī)定具體的“無(wú)正當(dāng)理由”，實(shí)際操作有難度。五是失業(yè)人員參加企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)作用不大，因?yàn)榇蟛糠譀]有參加職工醫(yī)保的都已經(jīng)參加農(nóng)村醫(yī)保了，臨時(shí)改變領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)期間的參保身份意義不大。

三、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施加以完善。

1.建立完善完整的失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)

一是應(yīng)由省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)牽頭組織實(shí)施，主動(dòng)融入人力資源和社會(huì)保障金保工程，建立以省為單位的規(guī)范統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。二是實(shí)現(xiàn)與企事業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)信息共享，杜絕重新就業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后還能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇現(xiàn)象的發(fā)生。三是各基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)部門之間的協(xié)作，做好地稅、財(cái)政、人社關(guān)于征收、監(jiān)管、發(fā)放的三方合作，不斷地充實(shí)、完善失業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。

2.努力擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面

失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)成員的基本保障線，應(yīng)當(dāng)是整個(gè)社會(huì)所有勞動(dòng)者的全覆蓋，特別是要覆蓋未就業(yè)的大中專畢業(yè)生、兩后生、失業(yè)的靈活就業(yè)人員、農(nóng)民合同制工人、“臨時(shí)工” 、農(nóng)村富余勞動(dòng)力、 事業(yè)單位職工等。

3.建立多渠道征繳方式

失業(yè)保險(xiǎn)的功能是覆蓋整個(gè)社會(huì)所有的勞動(dòng)者，那么失業(yè)保險(xiǎn)金就應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)。一是增加財(cái)政投入；二是全社會(huì)勞動(dòng)者都應(yīng)有繳納的義務(wù)；三是針對(duì)特殊群體、特殊行業(yè)，建立特殊的失業(yè)保障基金。如大中專生等，可以適當(dāng)建立大中專生失業(yè)保障基金，在大中專生在校期間，由財(cái)政、學(xué)校、個(gè)人共同交納一定比例的失業(yè)保障金，由人力資源和社會(huì)保障部門將其納入失業(yè)保障管理體系。對(duì)畢業(yè)后不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的學(xué)生，提供相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)保障。

4.建立失業(yè)保險(xiǎn)激勵(lì)機(jī)制

實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)待遇與企業(yè)、個(gè)人繳費(fèi)掛鉤，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，維護(hù)制度的公平合理。一是對(duì)單位及個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)不同而領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)相同的，建議實(shí)行待遇與繳費(fèi)掛鉤，在規(guī)定的范圍內(nèi)，待遇標(biāo)準(zhǔn)可以有所不同；二是針對(duì)失業(yè)率相對(duì)低的企業(yè)，比如在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，解除勞動(dòng)合同的比率少于職工總數(shù)的一定比例，可適當(dāng)降低失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)；三是針對(duì)長(zhǎng)期繳納保險(xiǎn)費(fèi)而從未中斷過(guò)就業(yè)的那部分職工個(gè)人，建議在其退休時(shí)返還其個(gè)人繳納的部分并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

5.提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次

在現(xiàn)階段，真正實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)市的市級(jí)統(tǒng)籌，并逐步擴(kuò)大到省級(jí)統(tǒng)籌，最終達(dá)到國(guó)家的大統(tǒng)籌。統(tǒng)一基金管理模式，規(guī)范基金收支標(biāo)準(zhǔn)，從而提高失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

6.完善失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)

失業(yè)保險(xiǎn)保障的是失業(yè)人員這一弱勢(shì)群體。制度的建設(shè)與完善，應(yīng)當(dāng)傾向于失業(yè)人員，一方面是制度條文規(guī)范應(yīng)有利于他們，特別是關(guān)于停止領(lǐng)取失業(yè)金的相關(guān)規(guī)定。另一方面是他們?cè)谛枰鐣?huì)提供失業(yè)保障救助的時(shí)候，操作規(guī)范應(yīng)該簡(jiǎn)單明了，易于操作 。

7.完善就業(yè)服務(wù)體系

建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活并不是終極目標(biāo)，更關(guān)鍵的是要進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)失業(yè)人員的再就業(yè)提供更多的服務(wù)和幫助。人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)該建立完善的職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)機(jī)制，督促指導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需求，制定針對(duì)性和有效性強(qiáng)的培訓(xùn)方案，加強(qiáng)失業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，讓他們掌握一定的就業(yè)技能，以提高他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)和抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（作者單位：福建省寧德市古田縣勞動(dòng)就業(yè)管理中心）