我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行研究
——基于政策執(zhí)行理論整合與建構(gòu)的視角

□王超

我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行研究
——基于政策執(zhí)行理論整合與建構(gòu)的視角

□王超

經(jīng)濟適用房以其市場運作、政府監(jiān)管的特點，在中低收入階層住房保障中發(fā)揮著重要作用。政府先后出臺了一系列政策法規(guī)來保障經(jīng)濟適用房的供給，滿足中低收入階層的需求，但政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了較多問題，最為典型的便是政策執(zhí)行阻滯嚴(yán)重。因此，研究我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行對于解釋和解決政策執(zhí)行阻滯問題具有重要意義。

一、理論整合與理論建構(gòu)

美國著名行政學(xué)者G·艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！闭邎?zhí)行是將理想化政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的唯一途徑，事關(guān)公共政策的成敗，需要對其進行系統(tǒng)分析。關(guān)于政策執(zhí)行的理論眾多：行動理論、博弈理論、T史密斯政策執(zhí)行模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論和社會資本理論，視角各異、各有優(yōu)缺，構(gòu)建統(tǒng)一的理論分析框架對于厘清關(guān)系、分析政策執(zhí)行很有必要。

（一）理論整合

理論整合的邏輯。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論持結(jié)構(gòu)論，認(rèn)為結(jié)構(gòu)決定行動者行為，進而影響執(zhí)行結(jié)果；行動理論持行為觀，認(rèn)為行動者以行為創(chuàng)建著結(jié)構(gòu)，進而影響執(zhí)行結(jié)果。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論重視結(jié)構(gòu)與后果間的因果關(guān)系，從結(jié)構(gòu)的觀點出發(fā)來檢視網(wǎng)絡(luò)的分析，會忽略行動者改善結(jié)構(gòu)關(guān)系的能動性（馬什，1998）；而行動理論強調(diào)行動對結(jié)果的影響，但卻忽略了行動者的特殊性和影響行動者行為及相互間互動的外在結(jié)構(gòu)，兩種理論具有互補性。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和參與者行為是影響執(zhí)行結(jié)果的兩大因素，這兩方面因素相互作用并最終影響政策執(zhí)行的結(jié)果。

理論整合的方法。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和參與者行為是影響執(zhí)行結(jié)果的兩大因素，行動者在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的行為影響著政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)限制也影響著行動者的行為，這兩方面因素相互作用并最終影響政策執(zhí)行的結(jié)果。這兩種理論一定程度上解決了橫向各參與者間及相關(guān)因素的相互關(guān)系，但在縱向時間跨度上有欠缺，為了彌補這一缺陷，本研究采用T史密斯做縱向分析框架以階段視角分析政策執(zhí)行，該理論以緊張的調(diào)適作為核心揭示了政策執(zhí)行各因素通過調(diào)適的方式漸進形成政策執(zhí)行結(jié)果的過程，比較符合中國政策執(zhí)行實踐中的漸進調(diào)適原則。因而，本文將政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和行為理論相結(jié)合并嵌入T史密斯政策執(zhí)行過程理論[1]。（見圖1）

（二）理論補充

針對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論和行為理論的不足，必須采用兩個相關(guān)理論作為補充。一是社會資本理論，社會資本理論與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)具有互補性，兩者均以結(jié)構(gòu)主義為視角，著眼于結(jié)構(gòu)卻又不同，前者看重參與者之間難以測量的結(jié)構(gòu)關(guān)系，類似于計算機軟件，而后者著眼于現(xiàn)實的制度結(jié)構(gòu)，類似于電路板等硬件。本研究將使用針對社會網(wǎng)絡(luò)分析的社會資本理論作為研究政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論的補充。二是博弈理論，作為一種盛行的行為分析理論，博弈理論解釋的是報酬相關(guān)的行動者是如何采取行動并達成何種結(jié)果均衡，采用博弈理論作為對行為理論的補充，以期更好地解釋和分析政策執(zhí)行各參與者的行為。因而，可將社會資本理論作為研究政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論的補充，將博弈理論作為行動理論的補充（見圖1）。

圖1

依據(jù)里德建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)形圖模式[2], 根據(jù)相關(guān)程度、影響程度與重要性程度，將所有政策執(zhí)行領(lǐng)域的參與者置于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之中，可將其分為核心網(wǎng)絡(luò)和邊陲網(wǎng)絡(luò)，核心網(wǎng)絡(luò)中，又再將其分為核心成員和邊陲成員。本文在政策執(zhí)行的五大理論（行動理論、博弈理論、T史密斯政策執(zhí)行模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論和社會資本理論）基礎(chǔ)上，通過理論整合和建構(gòu)，在彌補各方缺點和梳理各理論關(guān)系的目的下，初步設(shè)計了理論框架(見圖2)。

圖2

二、經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析

通過理論框架中政策網(wǎng)絡(luò)模型，可以對我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進行如此劃分（見圖3）。

圖3

（一）政策環(huán)境分析

經(jīng)濟適用房的宏觀環(huán)境即大政策環(huán)境，涉及到經(jīng)濟適用房政策的制定者中央政府及其部委機關(guān)。我國經(jīng)濟適用房政策制定的最重要的主體是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國土資源部，部門利益會影響各個部門在經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行中的行為。

（二）核心網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

核心網(wǎng)絡(luò)包括核心成員和邊陲成員。經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行核心網(wǎng)絡(luò)的核心成員主要包括政府及其職能部門（如規(guī)劃局、國土資源局、建設(shè)局或建設(shè)委員會）、房地產(chǎn)開發(fā)公司、商業(yè)銀行。政策核心網(wǎng)絡(luò)中的核心成員構(gòu)成一個利益鏈條：規(guī)劃局進行規(guī)劃審批，國土局負(fù)責(zé)土地管理，房地產(chǎn)公司著力房產(chǎn)開發(fā)，商業(yè)銀行給予信貸資金，建設(shè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管，由此便構(gòu)成一個封閉的政策社群。邊陲成員主要包括房地產(chǎn)投資者、物業(yè)管理公司、建筑和建材公司、房地產(chǎn)中介、外資機構(gòu)等營利組織，均是房地產(chǎn)開發(fā)、服務(wù)等鏈條上的成員，由于其與核心政策社群互動有限，成為核心網(wǎng)絡(luò)中的邊陲成員。

（三）邊陲網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

邊陲網(wǎng)絡(luò)包括普通民眾、住房政策研究機構(gòu)、專家學(xué)者、住房協(xié)會、大眾媒體等。普通民眾希望國家的經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行無偏差，以獲得切實的利益。住房政策研究機構(gòu)與專家學(xué)者作為經(jīng)濟適用房政策的專業(yè)組織和人員，其職責(zé)是給予專業(yè)意見。住房協(xié)會是半官方性質(zhì)，接受政府補貼和管理，代表地方政府管理經(jīng)濟適用房。媒體在政策網(wǎng)絡(luò)中是政策的宣傳者和政策執(zhí)行的監(jiān)督者。經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，邊陲網(wǎng)絡(luò)成員力量薄弱、關(guān)系松散，對政策執(zhí)行過程影響非常有限。

三、經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)參與者行為分析

經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的各個組成部分利益需求不盡相同，由其利益導(dǎo)向所決定的行為也必然各異。

（一）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對參與者能力的影響

參與者能力是指政策執(zhí)行過程中參與者影響政策執(zhí)行結(jié)果的能力。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的地位不同，參與者影響政策執(zhí)行的能力也不同。地方政府及其職能部門、商業(yè)銀行、房地產(chǎn)開發(fā)公司構(gòu)成的封閉社群位于核心網(wǎng)絡(luò)的核心，其影響政策執(zhí)行的能力最大。物業(yè)公司、建筑與建材公司、房地產(chǎn)中介、房地產(chǎn)投機者、外資機構(gòu)作為核心網(wǎng)絡(luò)的邊陲成員，對政策執(zhí)行有一定的影響力。住房研究機構(gòu)、專家學(xué)者、住房協(xié)會、媒體、普通民眾等位于邊陲網(wǎng)絡(luò)，對政策執(zhí)行只能產(chǎn)生微弱的影響。

（二）核心網(wǎng)絡(luò)成員的行為分析

政府及其相關(guān)部門作為核心網(wǎng)絡(luò)的核心，由于依賴商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)造就的“土地財政”，熱衷于商業(yè)房產(chǎn)的開發(fā)與GDP等指標(biāo)的增長，大搞“造城運動”，而較為輕視經(jīng)濟適用房等保障性住房的建設(shè)。房地產(chǎn)開發(fā)公司在商業(yè)房產(chǎn)開發(fā)當(dāng)中有利可圖，樂于迎合地方政府，與地方政府及其代表人建立良好關(guān)系，利用各種手段去換取政策傾斜，為制造輿論還不惜重金資助住房研究機構(gòu)、專家學(xué)者及相關(guān)媒體以獲得其聲援。商業(yè)銀行基于利息誘惑向房地產(chǎn)開發(fā)商提供信貸資金。

作為核心網(wǎng)絡(luò)的邊陲成員，物業(yè)管理公司一般是開發(fā)商為了延長產(chǎn)業(yè)鏈條而設(shè)的下屬機構(gòu)或希望獲取回扣的合作伙伴；建筑和建材公司在繁榮的房地產(chǎn)市場中獲得大量訂單，并把其作為主業(yè)經(jīng)營；房地產(chǎn)投資者從炒樓炒房牟利；房產(chǎn)中介通過低買高賣賺取差價利益；外資機構(gòu)則從繁榮的房地產(chǎn)市場中找尋商機進行投資牟利。物業(yè)管理公司、建筑與建材公司、房地產(chǎn)中介等參與方力求從繁榮的房地產(chǎn)市場中獲利，積極配合地方政府開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)，同時還通過各種手段支持房地產(chǎn)公司影響社會輿論。

（三）邊陲網(wǎng)絡(luò)成員的行為分析

中央政府及其職能部門通過各種行政命令敦促各地方政府落實經(jīng)濟適用房政策；住房研究機構(gòu)、專家學(xué)者住房政策研究機構(gòu)與專家學(xué)者的職責(zé)是給予專業(yè)意見，通過各種宣傳途徑指出地方政府重商業(yè)地產(chǎn)而輕經(jīng)濟適用房的弊端并給出相應(yīng)建議；部分媒體也秉持高度的社會責(zé)任敦促地方政府開發(fā)經(jīng)濟適用房。同時也存在住房研究機構(gòu)、專家學(xué)者及媒體為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所“俘獲”，聲援大規(guī)模商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)而輕視經(jīng)濟適用房的價值偏好。

普通居民希望國家層面的政策能夠切實得到執(zhí)行，但政策執(zhí)行過程中的問題(如將經(jīng)濟適用房用地改建別墅或是分配黑箱操作）時常刺激民眾的神經(jīng)，他們通過各種形式來反映地方政府變相或消極執(zhí)行經(jīng)濟適用房政策的問題，以表達自身的利益需求。

四、經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行參與者博弈分析

我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行經(jīng)歷了一個關(guān)于“緊張”的漸進調(diào)適過程。各方因素都對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響從而形成“緊張”，隨著時間推移，各方因素相互調(diào)適，漸進推進。

（一）宏觀政策環(huán)境中各部門的博弈

我國經(jīng)濟適用房政策涉及到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國土資源部，三個部門在經(jīng)濟適用房決策中不可避免地夾雜著部門利益的考慮。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策目標(biāo)的實現(xiàn)需要財政部較大的資金撥付比例和國土資源部健全的經(jīng)濟適用房用地規(guī)劃；財政部需要權(quán)衡經(jīng)濟適用房領(lǐng)域支出比例與整個財政支出結(jié)構(gòu)以及房地產(chǎn)市場創(chuàng)收的合理節(jié)點；國土資源部在確保經(jīng)濟適用房用地充足供應(yīng)的情況下，必須確保全國土地整體利用結(jié)構(gòu)的合理完善。

在這個過程中，部門利益與部門間政策協(xié)商非常重要。實際上，經(jīng)濟適用房政策也正是中央政府相關(guān)部門協(xié)商決策。從總體上看，決策集團內(nèi)部盡管存在部門利益上的分歧，但部門之間仍然能夠從保障民生的大局出發(fā)，以保障民眾住房需求為導(dǎo)向制定相關(guān)政策。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)中的積極支持方與消極反對方的博弈

一方面中央政府、普通居民和部分住房研究機構(gòu)、專家學(xué)者、媒體通過各種途徑支持經(jīng)濟適用房政策，反對只顧商業(yè)地產(chǎn)繁榮的政策執(zhí)行。這部分政策執(zhí)行參與者稱為經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行的支持方。另一方面地方政府及其職能部門、房地產(chǎn)開發(fā)公司、商業(yè)銀行、房地產(chǎn)投資者、房產(chǎn)中介、物業(yè)管理公司、建筑與建材公司和部分住房研究機構(gòu)、專家學(xué)者、媒體也通過各種途徑為經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行中重商業(yè)地產(chǎn)輕經(jīng)濟適用房的政策執(zhí)行尋找各種合理性解釋，這部分政策執(zhí)行參與者稱為經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行的反對方。

不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟適用房政策的支持方彼此聯(lián)系不緊密、彼此影響有限，因而對政策執(zhí)行影響極其有限；政策的反對方彼此間聯(lián)系緊密、互動頻繁，形成了一個聯(lián)系緊密的利益聯(lián)盟，對政策執(zhí)行影響相對較大。這樣，經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行的反對方居于優(yōu)勢地位，這就造成了經(jīng)濟適用房政策的敷衍性、曲解性、附加性、替換性、截留性執(zhí)行，因而經(jīng)濟適用房政策的執(zhí)行阻滯就在所難免。

綜上所述，我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的產(chǎn)生，極大程度上是由政策執(zhí)行的反對方對政策執(zhí)行的影響力強于政策支持方這一現(xiàn)狀造成的。要解決我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行的阻滯問題，要從其成因上著手，可從兩個方面進行思考：從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，改變執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中參與者的位置，轉(zhuǎn)變反對方的價值選擇，削弱其聯(lián)盟關(guān)系：讓大多處于邊陲網(wǎng)絡(luò)的支持方向核心網(wǎng)絡(luò)移動，增強其對政策執(zhí)行的影響能力；嘗試使反對方從核心網(wǎng)絡(luò)向邊陲網(wǎng)絡(luò)流動，減弱其對政策執(zhí)行的影響能力。從參與者行為看，應(yīng)該改變采取行為的博弈格局：分化反對方參與者聯(lián)盟的緊密程度；規(guī)范反對方參與者行動策略，打擊違紀(jì)違規(guī)行為；提高支持方參與者影響政策執(zhí)行的能力。

注釋：

[1]圖中虛線代表T史密斯政策執(zhí)行過程理論對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論和行動理論的宏觀指導(dǎo)，實線代表四種理論的結(jié)合。

[2]羅茲將政策網(wǎng)絡(luò)分為五種基本類型：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)者網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)。之后，羅茲與馬什進一步發(fā)展將政策網(wǎng)絡(luò)的類型依據(jù)關(guān)系的緊密性劃分為一個譜系，關(guān)系緊密的政策社群與關(guān)系松散議題網(wǎng)絡(luò)分別處于譜系的兩端，兩者之間存在眾多其它的政策網(wǎng)絡(luò)類型。而里德的政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)形圖則是在兩者的基礎(chǔ)上設(shè)計而形成的模式。

作者：中共重慶市委黨校2013級行政管理專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯：張波