檢察機(jī)關(guān)案件集中管理新機(jī)制

山西省太原市人民檢察院課題組

案件管理在檢察機(jī)關(guān)建立之初就已存在，并隨著檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展而不斷發(fā)展。我國傳統(tǒng)的案件管理模式是在特定歷史下條件形成的，曾對(duì)檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量的提高發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，法治環(huán)境的變化，傳統(tǒng)案件管理模式的弊端已經(jīng)逐漸顯露，越來越不能滿足人民群眾對(duì)司法公正的需求。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)案件管理工作薄弱導(dǎo)致辦案程序不規(guī)范、執(zhí)法隨意性大、辦案質(zhì)量不高的問題，紛紛采取不同的措施加強(qiáng)案件管理工作，本院探索出案件集中管理新機(jī)制，為案件管理改革做出了有益的嘗試。

一、設(shè)立專門的案件管理機(jī)構(gòu)

案件集中管理是和傳統(tǒng)粗放式管理相對(duì)應(yīng)的一種案件管理模式，是由粗放式管理向集約化管理的跨越。這種管理模式通過建立專門案件管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)案件實(shí)行全方位、全過程的監(jiān)督與控制，達(dá)到對(duì)案件信息進(jìn)行全方面、不間斷的采集匯總和綜合分析，從而實(shí)現(xiàn)信息資源的橫向整合，形成整體協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢、控制有力的案件管理新局面，確保檢察權(quán)運(yùn)行效能的最大化。設(shè)立案件管理中心應(yīng)遵循以下基本原則：

一是突出管理。案件管理中心是專門的案件管理機(jī)構(gòu)，通過對(duì)案件的集中統(tǒng)一管理，能夠及時(shí)全面了解和掌握檢察機(jī)關(guān)全部案件信息，便于檢察長(zhǎng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌指揮、組織、協(xié)調(diào)，提高決策準(zhǔn)確性和效率，使檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢(shì)和效能得到充分的發(fā)揮。

二是強(qiáng)化監(jiān)督。設(shè)立案件管理中心，建立案件集中管理機(jī)制，主要作用就是對(duì)案件運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)控，防止和糾正辦案過程中出現(xiàn)的偏差或失誤，通過自體化的內(nèi)部法律監(jiān)督，控制權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力濫用，規(guī)范執(zhí)法行為。

三是提高質(zhì)量。案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，一切體制機(jī)制的運(yùn)行都應(yīng)該以提高案件質(zhì)量為核心。案件管理中心通過完善流程控制、案件質(zhì)量評(píng)定、業(yè)務(wù)運(yùn)行分析、綜合考評(píng)等機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，極大提高干警的質(zhì)量意識(shí)，促進(jìn)案件質(zhì)量的全面提高。

四是有利辦案。案件管理中心作為案件管理部門，不參與到具體案件的辦理中，不占用正常的辦案時(shí)間，而且通過承擔(dān)文書送達(dá)、對(duì)外移送案件、律師接待等事務(wù)性的工作，緩解事務(wù)性工作對(duì)辦案人員的壓力，有利于辦案人員集中辦案精力，提高工作效率。

五是方便群眾。案件管理中心通過公開檢察環(huán)節(jié)的辦案程序、檢務(wù)信息公開等工作，提高辦案透明度，為群眾查閱、了解案件進(jìn)展開辟了正常的渠道，探索出一條落實(shí)執(zhí)法為民的新途徑，拉近了檢察機(jī)關(guān)與群眾的距離。

二、案件管理中心的職能定位和具體職責(zé)

案件管理中心與其他業(yè)務(wù)部門存在非常緊密的聯(lián)系，如果定位不清、職責(zé)不明，就會(huì)和其他業(yè)務(wù)部門糾纏不清，甚至影響辦案，這與設(shè)立案件管理中心的初衷甚至是背道而馳的。

（一）案件管理中心的職能定位

案件管理中心的職能定位是一個(gè)核心的問題，也是案件管理部門成立的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。案件管理中心是案件管理的專門機(jī)構(gòu)，在檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，履行辦案流程管理、業(yè)務(wù)運(yùn)行情況分析、考核評(píng)價(jià)等職能。從機(jī)構(gòu)屬性來說是綜合性的檢察業(yè)務(wù)部門，其職能定位總體來說是：“管理、監(jiān)督、參謀、服務(wù)”，即程序管理和實(shí)體監(jiān)督并重，以提高案件質(zhì)量；辦案情況統(tǒng)計(jì)分析，以服務(wù)決策；兼顧服務(wù)辦案，以提高效率。

1.案件管理中心的組織功能定位：檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的“參謀部”。案件管理中心負(fù)責(zé)日常辦案流程管理工作，掌握案件運(yùn)行的全部信息，為檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)隨時(shí)提供決策所需要全部數(shù)據(jù)，并通過對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行分析，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考意見和建議。

2.案件管理中心的業(yè)務(wù)功能定位：“統(tǒng)管”和“督?！敖y(tǒng)管”即統(tǒng)一流程管理；“督權(quán)”即監(jiān)督檢察權(quán)行使。案件管理中心通過對(duì)案件實(shí)行統(tǒng)一流程管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、定性不準(zhǔn)等問題，并加以糾正，有效解決“怠權(quán)”和“濫權(quán)”的發(fā)生，提高執(zhí)法水平和案件質(zhì)量。

3.案件管理中心的事務(wù)功能定位：業(yè)務(wù)部門的“后勤部”。案件管理中心在做好“參謀、管理、監(jiān)督”的同時(shí)，要兼顧“服務(wù)”功能的發(fā)揮。案件管理中心通過承擔(dān)文書送達(dá)、案卷移送等事務(wù)性的工作，使業(yè)務(wù)部門能夠集中精力、專心辦案，做到了“業(yè)務(wù)”和“事務(wù)”的分離，這是檢察業(yè)務(wù)精細(xì)化管理的要求，提高了辦案效率。

（二）案件管理中心的具體職責(zé)

案件管理中心應(yīng)該在遵循專門性、獨(dú)立性、統(tǒng)一性原則的基礎(chǔ)上，履行好“管理、監(jiān)督、參謀、服務(wù)”職能。包括十項(xiàng)具體職責(zé)：一是負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理和分配審查逮捕類、公訴類、民事行政類等檢察機(jī)關(guān)管轄案件。二是負(fù)責(zé)法律文書和工作文書的管理，統(tǒng)一對(duì)外移送案件；對(duì)管轄權(quán)爭(zhēng)議案件進(jìn)行協(xié)調(diào)管轄。三是負(fù)責(zé)制定、修改辦案流程規(guī)則，統(tǒng)一實(shí)施辦案流程監(jiān)督管理。四是負(fù)責(zé)對(duì)有異議的不批捕、不起訴、撤案、無罪等案件進(jìn)行評(píng)查；對(duì)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)的具有重大影響、疑難復(fù)雜案件進(jìn)行實(shí)體審查。五是負(fù)責(zé)對(duì)扣押、凍結(jié)涉案款物進(jìn)行管理和監(jiān)督。六是負(fù)責(zé)對(duì)檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和案件運(yùn)行情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、通報(bào)。七是負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)綜合考評(píng)工作。八是負(fù)責(zé)對(duì)上級(jí)交辦、督辦、檢察長(zhǎng)批示下級(jí)院辦理的案件進(jìn)行備案管理。九是負(fù)責(zé)接待律師閱卷、案件信息發(fā)布管理等工作。十是負(fù)責(zé)案件管理對(duì)下指導(dǎo)工作及完成檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)交辦的其他工作。

三、案件集中管理的主要內(nèi)容和目標(biāo)

“統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評(píng)查、綜合考評(píng)”是在總結(jié)各地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出來的，具有很強(qiáng)的操作性。它既是案件集中管理機(jī)制的主要內(nèi)容，也是檢察機(jī)關(guān)案件管理改革近一個(gè)時(shí)期所要確立的目標(biāo)。

（一）統(tǒng)一受案

案件管理中心通過統(tǒng)一受理和分配審查逮捕、審查起訴、民事行政申請(qǐng)或者提請(qǐng)抗訴等檢察機(jī)關(guān)管轄的各類案件，統(tǒng)一案件入口，對(duì)檢察機(jī)關(guān)所辦理的案件從源頭進(jìn)行控制，這是案件集中管理的前提。案件管理中心經(jīng)程序?qū)彶楹?，?duì)符合受理?xiàng)l件的案件予以受理分流，對(duì)不符合受理?xiàng)l件的不予受理，從受理環(huán)節(jié)開始嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。

（二）全程管理

全程管理是指案件管理中心對(duì)受理的各類案件統(tǒng)一錄入網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，并將整個(gè)辦案過程通過網(wǎng)絡(luò)置于案件管理人員的實(shí)時(shí)監(jiān)控之下。期間，通過法律文書的審核、編號(hào)、辦案期限預(yù)警等重點(diǎn)辦案環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制，使辦案人員遵守案件流程管理規(guī)定。全程管理是整個(gè)案件集中管理過程中重要一環(huán)，沒有全程管理就無法實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（三）動(dòng)態(tài)監(jiān)督

案件管理人員通過網(wǎng)上辦案監(jiān)督管理系統(tǒng)，對(duì)整個(gè)辦案過程進(jìn)行實(shí)時(shí)的、不間斷的監(jiān)督和檢查，提醒、督促辦案部門和人員遵守時(shí)限等程序性規(guī)定，并對(duì)定性不準(zhǔn)確、法律適用不當(dāng)?shù)葘?shí)體性問題進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)可向業(yè)務(wù)部門發(fā)出監(jiān)督提示函，要求予以糾正。動(dòng)態(tài)監(jiān)督是案件管理過程中最重要的內(nèi)容，是提高案件質(zhì)量的重要手段。

（四）案后評(píng)查

案后評(píng)查是案件管理中心對(duì)各業(yè)務(wù)部門辦結(jié)的案件根據(jù)一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理的一種方式。案后評(píng)查可以通過質(zhì)量等級(jí)評(píng)定、質(zhì)量抽查、重點(diǎn)案件評(píng)查等方式進(jìn)行。評(píng)查的基本內(nèi)容包括：程序是否合法、實(shí)體是否正確，文書是否規(guī)范及社會(huì)效果等方面的評(píng)價(jià)。

（五）綜合考評(píng)

綜合考評(píng)是案件管理中心對(duì)本院各業(yè)務(wù)部門及下級(jí)院執(zhí)法辦案質(zhì)量和業(yè)務(wù)開展總體狀況的綜合考核評(píng)價(jià)，是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理的一種有效手段。檢察機(jī)關(guān)通過考評(píng)目標(biāo)的設(shè)定，為執(zhí)法辦案指明努力的方向，并通過有效運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，開展檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

四、構(gòu)建完善的案件集中管理機(jī)制

案件集中管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要真正發(fā)揮其預(yù)期的管理效能，需要其系統(tǒng)內(nèi)部各種管理機(jī)制得以健全和完善并規(guī)范運(yùn)行。完善的案件

集中管理機(jī)制應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

首先是構(gòu)建案件流程管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案過程的全程監(jiān)管。流程管理就是運(yùn)用規(guī)范化管理理念和先進(jìn)的信息化管理手段，確立辦案操作規(guī)程與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過案件管理機(jī)構(gòu)對(duì)案件集中歸口管理和全程跟蹤監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法行為和提高案件質(zhì)量的一種管理活動(dòng)。[1]流程管理的目標(biāo)就是要建立“全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督”的執(zhí)法辦案監(jiān)督管理機(jī)制，沒有信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段的應(yīng)用，流程管理的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)，案件流程管理機(jī)制就無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。案管人員通過辦案流程管理系統(tǒng)可隨時(shí)了解每一個(gè)案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)案件進(jìn)行到哪里，監(jiān)督制約就跟蹤到哪里，發(fā)現(xiàn)問題就查究到哪里，解決監(jiān)督滯后性的問題，有效防范違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

其次是構(gòu)建案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定機(jī)制，全面加強(qiáng)案件質(zhì)量管理。案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定是檢察業(yè)務(wù)考評(píng)的重要組成部分，是案件管理中心加強(qiáng)案件質(zhì)量管理的一個(gè)重要手段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立健全《案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定制度》，確立案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法。案件質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)可以從程序、實(shí)體、社會(huì)效果、文書制作、卷宗裝訂等方面進(jìn)行考察，將案件分為精品案件、優(yōu)質(zhì)案件、合格案件、不合格案件四個(gè)等級(jí)，每個(gè)等級(jí)設(shè)定具體的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。案件管理中心根據(jù)案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)業(yè)務(wù)部門辦理的每起案件開展質(zhì)量評(píng)定，評(píng)定結(jié)果記入干警執(zhí)法檔案，并納入年終考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定可以和日常案件監(jiān)督管理工作結(jié)合進(jìn)行，和對(duì)不捕、不訴、撤案等重點(diǎn)案件的評(píng)查相結(jié)合進(jìn)行，全面加強(qiáng)案件管理，提高案件質(zhì)量。

再次是構(gòu)建檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行分析評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行統(tǒng)籌管理。案件管理中心作為檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)的“參謀部”，處于案件信息交流匯總的“樞紐”地位，通過運(yùn)用檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行情況定期統(tǒng)計(jì)分析，執(zhí)法辦案活動(dòng)專項(xiàng)檢查等手段，客觀評(píng)價(jià)辦案質(zhì)量、效率、力度和執(zhí)法規(guī)范化狀況，提出改進(jìn)工作的對(duì)策，服務(wù)檢察長(zhǎng)統(tǒng)籌指揮各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)。檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行分析評(píng)價(jià)可以采用月度通報(bào)、季度分析、半年、年終研討的形式進(jìn)行。即案件管理中心每月結(jié)束后，對(duì)上月各業(yè)務(wù)部門的辦案情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后，在全院進(jìn)行通報(bào)；在每季度結(jié)束后，對(duì)上季度的檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析；在半年、一年時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案情況進(jìn)行分析總結(jié)，召開檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行研討會(huì)，并邀請(qǐng)?jiān)侯I(lǐng)導(dǎo)、各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人參加討論。檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行分析研判的內(nèi)容應(yīng)包括：當(dāng)前或一個(gè)時(shí)期內(nèi)的辦案情況、造成這種情況的原因，采取的對(duì)策；當(dāng)前或一個(gè)時(shí)期內(nèi)某類案件出現(xiàn)的異動(dòng)，分析異動(dòng)的原因，下階段工作應(yīng)注意的問題；分析預(yù)測(cè)下一個(gè)階段檢察業(yè)務(wù)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，部署安排下一階段的工作。

第四是構(gòu)建案件管理預(yù)警機(jī)制，發(fā)揮案件管理部門的預(yù)防功能。加強(qiáng)案件管理的目的在于提高辦案質(zhì)量，防范錯(cuò)案、不合格案件的發(fā)生。案件管理中心把建立案件管理預(yù)警機(jī)制作為案件集中管理工作的一個(gè)重要著力點(diǎn)來抓，通過全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、業(yè)務(wù)運(yùn)行分析、質(zhì)量考評(píng)等手段，建立了全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，變以往事后監(jiān)督為事前預(yù)警、事中控制，有效提高案件的質(zhì)量和效率。辦案流程監(jiān)督管理系統(tǒng)將訴訟程序劃分不同的辦案環(huán)節(jié)，并為每個(gè)辦案環(huán)節(jié)設(shè)定期限，對(duì)案件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的違規(guī)行為和違反辦案期限的行為自動(dòng)發(fā)出警報(bào)，有效避免了違規(guī)行為和超期羈押現(xiàn)象的發(fā)生；通過業(yè)務(wù)運(yùn)行分析，對(duì)捕后不訴、撤回起訴、無罪等重點(diǎn)監(jiān)控的案件質(zhì)量指標(biāo)設(shè)定警戒線，定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)存在不正常的上升或下降，向有關(guān)部門發(fā)出預(yù)警信號(hào)，與有關(guān)職能部門及時(shí)展開調(diào)研，找出原因，積極采取措施，修正當(dāng)前工作，防止問題的進(jìn)一步衍生。

最后是建檢察業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)。檢察業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)作為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理的指揮棒，是規(guī)范、約束檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案行為的重要抓手，對(duì)考核評(píng)價(jià)對(duì)象具有極大的引導(dǎo)、激勵(lì)作用。案件管理中心作為檢察業(yè)務(wù)管理的綜合部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)綜合考評(píng)工作，對(duì)本院及下級(jí)檢察院執(zhí)法辦案質(zhì)量和業(yè)務(wù)開展?fàn)顩r進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并有效運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，開展檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作?？己嗽u(píng)價(jià)機(jī)制要真正發(fā)揮作用，必須要有完善的考核評(píng)價(jià)運(yùn)行機(jī)制。完善的考核評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括科學(xué)合理的考評(píng)目標(biāo)、客觀公正的考評(píng)方式、適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲措施。首先，應(yīng)建立科學(xué)合理的考評(píng)目標(biāo)，這是進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的前提。案件管理中心在設(shè)定考核目標(biāo)時(shí)應(yīng)該把目標(biāo)設(shè)定在“可以跳起來摘桃子”的程度，使考評(píng)對(duì)象始終處于最佳的工作狀態(tài)，過高或過低都不利于激勵(lì)作用的充分發(fā)揮，并且目標(biāo)的設(shè)定要盡量量化，實(shí)在不能量化的要細(xì)化，使目標(biāo)具有可操作性。其次，考評(píng)所依據(jù)的數(shù)據(jù)一定要客觀真實(shí)，這是考評(píng)客觀公正的前提。案件管理中心可以按照“平時(shí)收集、季度匯總的方式進(jìn)行，并依據(jù)所收集的資料進(jìn)行半年測(cè)評(píng)、年終總考。最后，要強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，把考評(píng)結(jié)果作為學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、晉升的依據(jù)，有效發(fā)揮考評(píng)的激勵(lì)作用。

注釋：

[1]天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)案件流程管理的理論與實(shí)踐探索》，載《天津法學(xué)》[J]，2012年第1期 第107頁。