社會(huì)管理政策法規(guī)建設(shè)芻議

謝雯　劉長(zhǎng)春

摘 要：黨的十八大報(bào)告提出，圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。加強(qiáng)社會(huì)管理體制改革成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。而加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不僅僅需要更新管理理念，實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化和管理手段的多樣化，更需要加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以法律手段作為保障，讓社會(huì)管理創(chuàng)新在法治的軌道上運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；法治；政策法規(guī)建設(shè)；非政府組織

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）08-0144-02

一、國(guó)外社會(huì)管理特點(diǎn)分析與評(píng)價(jià)

社會(huì)管理是人類社會(huì)必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)，世界上各國(guó)都是高度重視的。美國(guó)社會(huì)管理的一個(gè)特點(diǎn)是，在許多其他國(guó)家由政府提供的服務(wù)，在美國(guó)卻由非營(yíng)利組織和私人提供。對(duì)此，美國(guó)已有較為完善的管理法規(guī)，對(duì)于規(guī)范非營(yíng)利組織并鼓勵(lì)其從事社會(huì)管理活動(dòng)起到了極大的推動(dòng)作用。巴西十分重視引導(dǎo)發(fā)揮宗教、非政府組織在和諧社區(qū)建設(shè)中的作用。20世紀(jì)90年代，巴西“爭(zhēng)取道德運(yùn)動(dòng)”和其他非政府組織致力于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和安置無(wú)地農(nóng)民。芬蘭通過(guò)立法確保公民對(duì)政府事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加大公務(wù)員立法力度。芬蘭《政府活動(dòng)公開法》規(guī)定，政府記錄必須公開，除法律另有規(guī)定外，公眾有權(quán)獲得任何政府文件。瑞典、丹麥等國(guó)設(shè)立了議會(huì)監(jiān)督官，對(duì)行政管理機(jī)關(guān)及其官員瀆職行為進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)督和糾正，并對(duì)民眾與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解和仲裁。新加坡國(guó)會(huì)通過(guò)了經(jīng)全民討論的《共同價(jià)值觀白皮書》，提出了“國(guó)家至上、社會(huì)為先；家庭為根、社會(huì)為本；社會(huì)關(guān)懷、尊重個(gè)人；協(xié)商共識(shí)、避免沖突；種族和諧、宗教寬容”的五大共同價(jià)值觀，得到了所有宗教和種族的認(rèn)同，并把它提升為新加坡的國(guó)家意識(shí)。法國(guó)、德國(guó)充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力作用提高經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)注意發(fā)揮國(guó)家職能，通過(guò)宏觀調(diào)控制度、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障制度、稅收制度等手段，對(duì)國(guó)民收入分配制度進(jìn)行了重大調(diào)整，基本做到了初次分配注重效益、二次分配兼顧平等。

由此可以看出，美國(guó)、巴西非常重視民間非營(yíng)利性組織在社會(huì)管理中的重要作用；芬蘭極為重視政務(wù)公開，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；瑞典、丹麥強(qiáng)調(diào)官民爭(zhēng)議多重解決方式的運(yùn)用；新加坡注重培植共同價(jià)值觀以提高社會(huì)凝聚力；法國(guó)、德國(guó)主要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制并結(jié)合宏觀調(diào)控及相關(guān)法律制度進(jìn)行社會(huì)管理。這些對(duì)我國(guó)而言具有極為重要的借鑒意義，我們應(yīng)盡快制定結(jié)社法，用法律的形式，確認(rèn)民間組織的法律地位、權(quán)利和義務(wù)，并用相關(guān)政策制度鼓勵(lì)其從事社會(huì)管理；進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)公開，完善預(yù)算法律制度，加快出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)公示的法律法規(guī)；加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，形成中華民族的精神紐帶；進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和收入分配制度改革，縮小收入分配差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

二、我國(guó)社會(huì)管理政策法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)管理創(chuàng)新工作是在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的歷史大背景下展開的。做到依法行政、依法辦事，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建成法治國(guó)家，就是最大的社會(huì)管理創(chuàng)新。各種社會(huì)管理創(chuàng)新的具體舉措，都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開，因?yàn)橹挥性诜ㄖ慰蚣軆?nèi)完成的社會(huì)管理創(chuàng)新，才是真正的創(chuàng)新，才會(huì)有持久的生命力。健全、完善的政策法規(guī)體系是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理得以有效展開的重要前提和保障。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家始終高度重視社會(huì)管理。根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展變化，我國(guó)不斷就加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)管理并制定方針政策作出工作部署，有力推進(jìn)了社會(huì)管理改革創(chuàng)新，并制定了社會(huì)管理基本法律法規(guī)。目前我國(guó)已頒布有工會(huì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、職業(yè)病防治法、安全生產(chǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法、環(huán)境保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、食品安全法、國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例等相關(guān)社會(huì)管理法律、法規(guī)。

但是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方面的立法任務(wù)還是比較重的。無(wú)論是社會(huì)管理制度的改革，還是新的社會(huì)管理方式的認(rèn)可，都需要政策法規(guī)保障，不能各行其是，更不能各地各自為政，應(yīng)該有統(tǒng)一的法律制度基礎(chǔ)。

改革開放以來(lái)，我國(guó)一直重視經(jīng)濟(jì)立法，而社會(huì)管理方面的社會(huì)立法相對(duì)滯后。雖然近期有了很快的發(fā)展，但是實(shí)際上離社會(huì)管理的需要和人民群眾的期待，還有一定距離。比如社團(tuán)登記條例，以及社會(huì)保障方面的立法，都是急需修改和完善的；還有，對(duì)于出現(xiàn)的一些社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，比如進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的受教育問(wèn)題、農(nóng)村留守兒童生活保障及受教育等問(wèn)題，也必須盡快制定相關(guān)政策法規(guī)。當(dāng)前還要完善收入分配、就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)方面的法律制度，加強(qiáng)健全和完善食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制、安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、社會(huì)治安防控體系、應(yīng)急管理體制等公共安全方面的制度建設(shè)，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)管理、流動(dòng)人口和特殊人群管理和服務(wù)方面的立法，加強(qiáng)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織管理方面的立法，為社會(huì)管理及其創(chuàng)新提供制度保障。

三、我國(guó)社會(huì)管理政策法規(guī)建設(shè)路徑

完善的政策法規(guī)體系是社會(huì)管理措施得以迅速和有效實(shí)施的保證，它對(duì)于保障社會(huì)管理中人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，降低國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)正常的社會(huì)秩序有著十分重要的意義。我們應(yīng)通過(guò)對(duì)社會(huì)管理的政策法規(guī)體系建設(shè)的系統(tǒng)研究，探索建立有利于社會(huì)管理的長(zhǎng)效機(jī)制和政策措施，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。按照構(gòu)建和諧社會(huì)，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的要求，結(jié)合我國(guó)當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特定社會(huì)現(xiàn)狀，促進(jìn)有關(guān)社會(huì)管理的政策及法律法規(guī)的立改廢工作的開展，明確政府、民間組織及公民在社會(huì)管理中的職責(zé)權(quán)限、地位與作用，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)良好秩序，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。

1.完善我國(guó)社會(huì)管理政策法規(guī)體系。政策法規(guī)體系是通過(guò)制定共同行為準(zhǔn)則來(lái)指導(dǎo)和約束人們行為、維護(hù)社會(huì)秩序的基本手段。社會(huì)管理政策法規(guī)體系不健全，或不遵守共同行為準(zhǔn)則，是產(chǎn)生社會(huì)矛盾、引發(fā)社會(huì)沖突、危害正常的社會(huì)生活的重要根源。要在各個(gè)領(lǐng)域加快建立和完善政策法規(guī)體系，通過(guò)自律、互律、他律，把人們的行為盡可能地納入共同行為準(zhǔn)則的軌道，形成既要維護(hù)社會(huì)公共權(quán)益、又要尊重個(gè)人合法權(quán)益，既有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人心情舒暢的社會(huì)環(huán)境。要加快公民個(gè)人基本信息制度、個(gè)人信用管理制度等社會(huì)基礎(chǔ)制度建設(shè)，對(duì)違反社會(huì)共同行為準(zhǔn)則的，要有相應(yīng)的懲戒制度。

2.加大社會(huì)管理政策法規(guī)宣傳解釋力度。社會(huì)管理政策法規(guī)不是制定完畢就萬(wàn)事大吉，相反，在按照法定程序頒布前是要進(jìn)行解釋的，正式頒布后應(yīng)當(dāng)大力宣傳，通過(guò)這種解釋和宣傳，社會(huì)管理政策法規(guī)才有可能解決其內(nèi)部矛盾及與其他法律的沖突，才可以讓執(zhí)行者和民眾明白其含義，從而可以順暢地得到實(shí)施。國(guó)家法律之間產(chǎn)生的沖突、部門法規(guī)之間的相互“打架”、政策文件間出現(xiàn)的矛盾等現(xiàn)象，使得社會(huì)管理實(shí)際工作中無(wú)所適從，嚴(yán)重影響了社會(huì)管理的效率和效果。由此，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前有關(guān)社會(huì)管理方面的政策及法律法規(guī)進(jìn)行梳理研究，尋找其間的矛盾與沖突，推動(dòng)相關(guān)立法及行政部門進(jìn)行修改和完善，形成一套完整而有效的社會(huì)管理政策法規(guī)解釋制度，并致力于構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一、和諧發(fā)展的社會(huì)管理政策法規(guī)體系。

3.加強(qiáng)對(duì)新生事物的政策法規(guī)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)改革開放30年來(lái)，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)的一些社會(huì)管理中突出的新情況、新問(wèn)題的研究分析，推動(dòng)相關(guān)政策及法律法規(guī)的出臺(tái)。處于社會(huì)主義初級(jí)階段的我國(guó)，又面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，由于相應(yīng)政策法律法規(guī)的不健全、不完善，各種食品安全問(wèn)題、頻頻發(fā)生的群體性事件、城市及農(nóng)村因征地拆遷而引發(fā)的矛盾沖突、不斷曝光的“被精神病”、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、個(gè)人信息泄露等諸多問(wèn)題嚴(yán)重困擾了我國(guó)的社會(huì)管理。由此，我們必須針對(duì)我國(guó)既是發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是社會(huì)矛盾的凸顯期的社會(huì)管理任務(wù)繁重的現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)中央“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的科學(xué)決策，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的立改廢，為社會(huì)管理的加強(qiáng)與創(chuàng)新提供切實(shí)的法律制度保障，以使加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理有章可循，有據(jù)可依，并保障其在法治軌道上運(yùn)行，增進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范性和有效性。

4.改善非政府組織制度環(huán)境。非政府組織（Non-Governmental Organization）簡(jiǎn)稱NGO，在西方社會(huì)管理中發(fā)揮著重要作用，被稱為社會(huì)的穩(wěn)定器、泄壓閥。改革開放后我國(guó)關(guān)于非政府組織的相關(guān)政策法規(guī)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的控制性管理傾向，嚴(yán)重影響了非政府組織生存與發(fā)展。特別是雙重管理制度、非競(jìng)爭(zhēng)性原則和限制分支原則使得NGO的注冊(cè)登記極其之難，致使一些草根NGO選擇到工商部門進(jìn)行登記而成為“商戶”或者干脆不登記而成為“黑戶”。同時(shí)稅收優(yōu)惠制度的不到位、人力資源管理政策法規(guī)的欠缺等問(wèn)題都極大制約著NGO作用的發(fā)揮。因此，我們應(yīng)以培育引導(dǎo)為指向促進(jìn)非政府組織制度的改善，取消NGO的業(yè)務(wù)主管部門，將非政府組織統(tǒng)一歸口民政部門管理以降低準(zhǔn)入門檻，同時(shí)加大稅收優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)支持非政府組織的發(fā)展。

5.推動(dòng)地方社會(huì)管理政策法規(guī)建設(shè)。社會(huì)管理政策法規(guī)建設(shè)不僅僅需要在國(guó)家層面進(jìn)行建設(shè)，地方也需要根據(jù)各地具體問(wèn)題及立法權(quán)限加強(qiáng)社會(huì)管理領(lǐng)域立法，依法調(diào)整社會(huì)利益，保障社會(huì)穩(wěn)定和諧。地方要圍繞加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理亟須解決的社會(huì)問(wèn)題，深入開展調(diào)查研究，及時(shí)提出地方立法、政策建議，積極推動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)和政策措施的出臺(tái)，不斷完善社會(huì)管理地方法規(guī)、規(guī)章，形成中央和地方相互補(bǔ)充、配套的政策法規(guī)體系，將社會(huì)管理納入法治化軌道。

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[責(zé)任編輯 王 佳]