東北地區(qū)老工業(yè)城區(qū)改造的主要途徑與戰(zhàn)略思路

宋晟鑫

摘 要：東北地區(qū)城市老工業(yè)區(qū)改造的主要途徑有：科學(xué)進(jìn)行老城區(qū)空間布局；進(jìn)行城市工業(yè)與污染治理；通過(guò)多種形式，推進(jìn)充分就業(yè)。東北地區(qū)城市老工業(yè)區(qū)改造的戰(zhàn)略思路有：老工業(yè)區(qū)改造的產(chǎn)業(yè)新定位；老工業(yè)區(qū)改造的新職能建立；老工業(yè)區(qū)改造的新模式、新方向選擇。

關(guān)鍵詞：東北地區(qū)；老工業(yè)城區(qū)；改造

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）08-0067-02

20世紀(jì)五六十年代我國(guó)重點(diǎn)建設(shè)的東北地區(qū)老工業(yè)基地，為社會(huì)主義建設(shè)和改革開(kāi)放做出了卓越的貢獻(xiàn)。東北地區(qū)絕大多數(shù)城市都規(guī)劃布局了工業(yè)職能單一、地段相對(duì)獨(dú)立的城市工業(yè)區(qū)。近些年來(lái)，這些老城區(qū)都有不同程度的衰退，已經(jīng)成了城市可持續(xù)發(fā)展的難點(diǎn)。因此，必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，遵循城市發(fā)展規(guī)律，采取科學(xué)有效措施，推進(jìn)東北地區(qū)城市老工業(yè)區(qū)的改造，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

城市老工業(yè)區(qū)改造規(guī)劃相對(duì)落后，城市老工業(yè)區(qū)內(nèi)就業(yè)難問(wèn)題突出，城市老工業(yè)區(qū)以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)型的改造解決不了根本問(wèn)題，城市老工業(yè)區(qū)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后，城市老工業(yè)區(qū)發(fā)展環(huán)境不佳。

一、東北地區(qū)城市老工業(yè)區(qū)改造的主要途徑

（一）科學(xué)進(jìn)行老城區(qū)空間布局

在城市老工業(yè)區(qū)改造中，要對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行空間重新分布，搬遷經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)，實(shí)施土地置換，為企業(yè)發(fā)展籌集資本金。同時(shí)，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)廢棄場(chǎng)地和閑置土地實(shí)施再度開(kāi)發(fā)。這是老工業(yè)區(qū)改造的主要途徑。因?yàn)槌鞘欣瞎I(yè)區(qū)內(nèi)的土地存在著較大的級(jí)差地租。老工業(yè)區(qū)在城市中的位置對(duì)老工業(yè)區(qū)改造的強(qiáng)度和轉(zhuǎn)型方向有重要影響。然而，土地置換僅僅是空間重組的表層行動(dòng)，不能完全解決問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)城區(qū)轉(zhuǎn)型和老城區(qū)的整體繁榮，就要以更加開(kāi)闊的思路，根據(jù)城市實(shí)際情況，探索新的空間重組機(jī)制，在政策組合和改造模式上選擇突破口。

（二）進(jìn)行城市工業(yè)與污染治理

東北城市老工業(yè)區(qū)多以重化工業(yè)為主，規(guī)模大、占地多、污染重，對(duì)工業(yè)區(qū)所在地的環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。工業(yè)區(qū)的土壤和地下水污染將會(huì)在企業(yè)關(guān)閉后長(zhǎng)期存在。因此，老工業(yè)區(qū)土地再開(kāi)發(fā)必須對(duì)土地進(jìn)行污染治理，以保障工業(yè)安全。大規(guī)模的老工業(yè)區(qū)改造工程往往不能對(duì)污染工業(yè)用地進(jìn)行有效治理，因此，首先要做土地適宜性和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)工業(yè)用地的土壤和地下水污染要推出有效的治理措施，規(guī)定土地開(kāi)發(fā)方向。不能單純從經(jīng)濟(jì)效益角度決定土地開(kāi)發(fā)方向，切實(shí)尊重環(huán)境的合理性。對(duì)于清除的污染土壤和工業(yè)廢棄物也要進(jìn)行妥善的處理，避免造成二次環(huán)境污染。

（三）通過(guò)多種形式，推進(jìn)充分就業(yè)

城市老工業(yè)區(qū)是失業(yè)、下崗問(wèn)題的重災(zāi)區(qū)。老工業(yè)區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)停產(chǎn)、倒閉和改制，造成大批國(guó)有企業(yè)職工下崗。老工業(yè)區(qū)振興的就業(yè)目標(biāo)的重點(diǎn)是從就業(yè)人員的數(shù)量和質(zhì)量方面保障新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；新型產(chǎn)業(yè)的選擇是要盡量實(shí)現(xiàn)下崗人員的充分就業(yè)。當(dāng)前應(yīng)處理如下幾個(gè)問(wèn)題。

1.構(gòu)建多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)充分就業(yè)。老工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退的一個(gè)主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以一個(gè)或兩個(gè)重點(diǎn)企業(yè)為主，實(shí)現(xiàn)多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。構(gòu)建多元化的產(chǎn)業(yè)格局拓寬就業(yè)空間、可增多就業(yè)崗位，推進(jìn)充分就業(yè)。

2.協(xié)調(diào)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)推進(jìn)充分推進(jìn)充分就業(yè)。東北城市老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向仍然以現(xiàn)代裝備制造業(yè)為主。有人認(rèn)為，傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)升級(jí)將對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用越來(lái)越小。實(shí)際上，為骨干產(chǎn)業(yè)配套的大量輔助產(chǎn)業(yè)和部門，多為技術(shù)密集和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，蘊(yùn)藏著巨大的就業(yè)潛力，關(guān)鍵是如何把技術(shù)密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來(lái)。由于東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)工人技術(shù)素質(zhì)較好，應(yīng)發(fā)揮好技術(shù)密集型的裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性強(qiáng)、市場(chǎng)需求啟動(dòng)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，擴(kuò)大就業(yè)。

3.有針對(duì)性地進(jìn)行職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)，推進(jìn)就業(yè)。下崗職工往往文化水平低、技能單一，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)適應(yīng)性差，因此，職業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)對(duì)下崗職工再就業(yè)至關(guān)重要。老工業(yè)區(qū)要加大下崗再就業(yè)人員的培訓(xùn)投入培訓(xùn)的重點(diǎn)在街道、社區(qū)要完善培訓(xùn)制度、機(jī)構(gòu)的設(shè)施，提高培訓(xùn)質(zhì)量，擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面。

二、東北地區(qū)城市老工業(yè)區(qū)改造的戰(zhàn)略思路

城市老工業(yè)區(qū)改造的目標(biāo)是完成傳統(tǒng)老工業(yè)區(qū)向新型城區(qū)的轉(zhuǎn)變，需要在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的總體框架下研究可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。

（一）老工業(yè)區(qū)改造的產(chǎn)業(yè)新定位

1.老工業(yè)區(qū)改造要走新型工業(yè)化道路。根據(jù)東北老工業(yè)基地的現(xiàn)狀，改造后的城市老工業(yè)區(qū)仍要堅(jiān)持“工業(yè)立區(qū)”、走新型工業(yè)化道路的基本戰(zhàn)略，從傳統(tǒng)老工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌兼顧發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，在多元化的產(chǎn)業(yè)格局中確立新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向。東北城市老工業(yè)區(qū)均以重化工業(yè)為主，裝備制造業(yè)和基礎(chǔ)原材料工業(yè)比重大，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)它們?nèi)匀粦?yīng)是城市經(jīng)濟(jì)的支柱。由于城市老工業(yè)區(qū)的規(guī)模、職能、空間關(guān)系不同，每個(gè)老工業(yè)區(qū)的改造策略、發(fā)展方向都應(yīng)有所差異。在現(xiàn)階段，排斥第二產(chǎn)業(yè)，以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的改造的定位是沒(méi)有前途的。

2.培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。老工業(yè)區(qū)改造的核心任務(wù)是依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)管理和技術(shù)的要求，建立起新的產(chǎn)業(yè)集群，形成新的空間地域組織模式。根據(jù)工業(yè)生態(tài)理念，新的產(chǎn)業(yè)集群都集中在不同的工業(yè)園區(qū)中。發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群要以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為主體，統(tǒng)籌多元產(chǎn)業(yè)的相互協(xié)調(diào)配套，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效配置資源。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種有效的模式。

（二）老工業(yè)區(qū)改造的新職能

老工業(yè)區(qū)所處的宏觀區(qū)位，發(fā)展條件、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、土地市場(chǎng)、城市交通等綜合因素決定了城市職能，大部分城市老工業(yè)區(qū)是以工業(yè)職能為主，這是我國(guó)新型工業(yè)化道路和工業(yè)化與城市化相互促進(jìn)的關(guān)系決定的?？拷兄行牡睦瞎I(yè)區(qū)，由于大部分傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)外遷，其用地發(fā)生了功能置換，以公共用地、居住用地或其他用地為主，工業(yè)用地很少甚至不復(fù)存在，代之而起的是其他性質(zhì)的城市功能區(qū)。但大多數(shù)處在城市邊緣的老工業(yè)區(qū)隨著國(guó)有企業(yè)改革深化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造的加強(qiáng)，將確立新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，并逐步向產(chǎn)業(yè)集群方向發(fā)展，城市老工業(yè)區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)職能會(huì)得到加強(qiáng)。

（三）老工業(yè)區(qū)改造的新模式

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)是老工業(yè)區(qū)改造的新模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是資源節(jié)約和環(huán)繞保護(hù)的有效手段，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略可行模式，是走新型工業(yè)化道路的有效途徑。應(yīng)把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)納入到老工業(yè)區(qū)改造規(guī)劃中，制定相關(guān)法規(guī)、政策，完善管理機(jī)構(gòu)。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，加強(qiáng)技術(shù)支撐體系建設(shè)。發(fā)揮城市老工業(yè)區(qū)的研發(fā)優(yōu)勢(shì)和在裝備制造業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，加快環(huán)境工程技術(shù)、廢棄物再利用與資源化技術(shù)及清潔生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)和推廣，形成一批達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的技術(shù)和項(xiàng)目，提高能源、水資源和礦產(chǎn)資源的利用率，降低單位產(chǎn)品廢棄物排放量，徹底改造城市老工業(yè)區(qū)。需要從整合區(qū)內(nèi)外資源的角度出發(fā)，進(jìn)行園區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)。改變傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)建設(shè)管理的做法，主要是通過(guò)市場(chǎng)力量把企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，政府發(fā)揮引導(dǎo)服務(wù)作用，統(tǒng)一制定規(guī)劃，統(tǒng)一指揮開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一管理園區(qū)事務(wù)，切實(shí)為園區(qū)企業(yè)服務(wù)。

（四）不同類型老工業(yè)區(qū)改造的方向

東北城市老工業(yè)區(qū)所面臨的問(wèn)題既有相似之處，又表現(xiàn)出區(qū)域差異性，應(yīng)該確定不同的發(fā)展方向。

1.綜合型城市老工業(yè)區(qū)的改造方向。綜合型城市老工業(yè)區(qū)具有得天獨(dú)厚的區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)，在資產(chǎn)存量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人力資源等方面都有著良好的發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，但第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，應(yīng)提升服務(wù)業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)物流業(yè)等，從過(guò)去以傳統(tǒng)第二產(chǎn)業(yè)為主逐步轉(zhuǎn)向以新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主。

2.專業(yè)型城市老工業(yè)區(qū)的改造方向。要積極發(fā)展裝備制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從主要依靠資金、資源、地區(qū)優(yōu)惠政策的投入轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽恐橇图夹g(shù)的投入，管理創(chuàng)新優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量。要根據(jù)市場(chǎng)需求，實(shí)施產(chǎn)業(yè)多元化戰(zhàn)略，發(fā)展相關(guān)加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

3.資源型城市老工業(yè)區(qū)的改造方向。資源型城市的老工業(yè)區(qū)多屬于以煤、油產(chǎn)業(yè)為主的資源型工業(yè)基地，具有低層次擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、替代產(chǎn)業(yè)薄弱、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)能力差、比較優(yōu)勢(shì)弱等特點(diǎn)。資源型城市老工業(yè)區(qū)改造的重要方向是借鑒生態(tài)工業(yè)模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，循環(huán)利用廢舊資源，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，打造生態(tài)工業(yè)園區(qū)。要大力發(fā)展替代工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)資源型城區(qū)轉(zhuǎn)型。

東北地區(qū)城市老工業(yè)區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程、一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，要從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合地方實(shí)際情況，走出一條獨(dú)具老工業(yè)區(qū)特色的改造之路，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方面的積極性。老工業(yè)區(qū)作為城市整體的有機(jī)部分，它的再生改造必須要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面的關(guān)系，保證老工業(yè)區(qū)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 王 莉]