濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪之實(shí)踐區(qū)分

孫麗娜　朱群英

一、基本案情

2009年至2011年，某市農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)推廣站（隸屬農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局）站長李某違反國家農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的規(guī)定和要求，將本屬于該市農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)推廣站履行的購買農(nóng)機(jī)情況核實(shí)職責(zé)委托相關(guān)農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商代為履行，放棄對農(nóng)戶實(shí)際購機(jī)情況的核實(shí)監(jiān)管，卻仍然出具核實(shí)結(jié)果表上報(bào)省農(nóng)機(jī)管理部門作為結(jié)算依據(jù)。該市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局主管農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的副局長甄某明知此情況也不采取有效措施予以制止和糾正，導(dǎo)致該市農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金被非法套取1268600元，給國家造成重大經(jīng)濟(jì)損失。對甄某、李某二人的行為應(yīng)該如何定性？

二、分歧意見

第一種意見認(rèn)為，甄某、李某二人行為均構(gòu)成玩忽職守罪。甄某、李某明知國家農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的規(guī)定和要求，卻還將本屬于該市農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)推廣站履行的購買農(nóng)機(jī)核實(shí)情況職責(zé)委托相關(guān)農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商代為履行，屬“不正確行使職權(quán)”，并且造成了重大經(jīng)濟(jì)損失；在主觀方面，他們并不是希望或放任這種結(jié)果的發(fā)生，而是為了圖省事，把其職責(zé)范圍內(nèi)的事情委托他人代為履行，過于自信，認(rèn)為可以避免重大損失結(jié)果的發(fā)生，屬于“過于自信的過失”。因此，二人的行為均符合玩忽職守罪的主客觀構(gòu)成要件。

第二種意見認(rèn)為，甄某、李某二人行為均構(gòu)成濫用職權(quán)罪。甄某、李某二人在客觀方面都實(shí)施了“不正確使用職權(quán)”的行為，并且造成了重大損失，但其行為表現(xiàn)為積極的作為，即明知道系應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，但仍積極委托他人代為履行，并放棄及時(shí)、有效的監(jiān)管、糾正職責(zé)，放任違法結(jié)果的發(fā)生，在主觀上系“間接故意”，故二人的行為均符合濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件。

第三種意見認(rèn)為，甄某的行為構(gòu)成玩忽職守罪，李某的行為構(gòu)成濫用職權(quán)罪。在客觀表現(xiàn)形式方面：甄某作為主管農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的副局長，他只履行對農(nóng)機(jī)購買情況核實(shí)的監(jiān)管職責(zé)，而不履行對農(nóng)機(jī)購買情況的核實(shí)職責(zé)，因此其行為屬于玩忽職守罪中“不正確履行職責(zé)”的表現(xiàn)形式；而李某作為農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)推廣站站長，具體負(fù)責(zé)對農(nóng)機(jī)購買情況的核實(shí)工作，也是這項(xiàng)工作的實(shí)際操作者，他違反規(guī)定將購買農(nóng)機(jī)核實(shí)職責(zé)委托相關(guān)農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商代為履行，屬于濫用職權(quán)罪中“違反規(guī)定處理公務(wù)”的表現(xiàn)形式。在主觀方面：甄某過于自信，認(rèn)為可以避免重大損失結(jié)果的發(fā)生，屬于“過于自信的過失”，而李某主觀上是出于間接故意，放任這種結(jié)果的發(fā)生。因此，筆者同意第三種意見，即甄某的行為構(gòu)成玩忽職守罪，李某的行為構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

三、法理評析

（一）兩罪侵犯的直接客體不完全相同

兩罪均屬于瀆職罪，當(dāng)然其同類客體都是“國家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)”。但濫用職權(quán)與玩忽職守卻是瀆職罪中兩款不同的犯罪，各有其自身構(gòu)成犯罪的特殊要件，侵犯的直接客體并不完全相同。任何一個(gè)國家機(jī)關(guān)工作人員，都應(yīng)當(dāng)在職務(wù)活動(dòng)中正確地履行職責(zé)，依法貫徹執(zhí)行國家的方針、政策，一切違規(guī)違法的濫用職權(quán)活動(dòng)，都是對國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動(dòng)正當(dāng)性原則的侵犯，從而危害到國家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)。因此，濫用職權(quán)罪的直接客體是國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動(dòng)的正當(dāng)性。任何一個(gè)國家機(jī)關(guān)工作人員，都應(yīng)當(dāng)恪盡職守，完成國家機(jī)關(guān)賦予的任務(wù)，一切擅離職守的不履行職責(zé)行為或馬虎草率的不認(rèn)真履行職責(zé)的行為，都是對國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動(dòng)勤政性原則的侵犯，從而危害到國家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)。因此，玩忽職守罪的直接客體是國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動(dòng)的勤政性。

（二）從客觀方面表現(xiàn)進(jìn)行區(qū)分

1.兩罪行為的具體表現(xiàn)不同。一般來說，玩忽職守罪是嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)的行為，這種“玩忽”行為，主要表現(xiàn)為兩種情形：一是不履行職責(zé)，即行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對法定職責(zé)義務(wù)，該為而不為，放棄職守、擅離崗位；二是不認(rèn)真履行職責(zé)，即行為人在履行職責(zé)時(shí)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，對法定職責(zé)義務(wù)，馬虎草率、敷衍塞責(zé)。而濫用職權(quán)罪是對職權(quán)的“濫用”，這種“濫用”主要表現(xiàn)為兩種情形：一是超越職權(quán)的濫用，即行為人超越法定權(quán)力范圍，違法決定無權(quán)決定的事項(xiàng)、擅自處理無權(quán)處理的事務(wù)；二是在其職權(quán)范圍內(nèi)違法行使職權(quán)的濫用，即行為人在其職權(quán)范圍內(nèi)違反法定辦事程序處理公務(wù)。

2.兩罪的犯罪行為方式不同。從我們多年來辦理的濫用職權(quán)案件來看，筆者認(rèn)為濫用職權(quán)罪的行為方式主要表現(xiàn)為作為，即以積極作為的方式超越法定職權(quán)，決定、處理無權(quán)處理的事項(xiàng)，或者違法行使職權(quán)隨意處理公務(wù)。對濫用職權(quán)罪是否可以由不作為構(gòu)成的問題，還需進(jìn)一步的實(shí)踐、學(xué)習(xí)和探討。筆者從理論上認(rèn)為，當(dāng)行為人濫用權(quán)力拒不履行法定職責(zé)，造成國家和人民利益重大損失，符合犯罪構(gòu)成要件時(shí)，也可以不作為方式構(gòu)成的濫用職權(quán)罪。而玩忽職守罪主要表現(xiàn)為以不作為的方式對工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，該為而不為，放棄職守、擅離崗位、不履行職責(zé)，因此筆者認(rèn)為只能以不作為方式構(gòu)成。

3.對兩類犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的要求不同。雖然兩罪都是結(jié)果犯，都要求致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的結(jié)果，但是兩罪成立所要求的危害不同，最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》中，對兩罪的危害結(jié)果要件作出了明確的司法解釋：濫用職權(quán)造成死亡1人，或者重傷2人、輕傷5人以上即可立案，而玩忽職守除造成死亡1人以外，重傷要3人、輕傷10人以上才能立案；濫用職權(quán)造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)20萬元即可立案，而玩忽職守則要30萬元才能立案等。

（三）主觀方面的區(qū)別

濫用職權(quán)罪主要是由故意構(gòu)成，表現(xiàn)為故意的濫用職權(quán)，既可以是直接故意，也可以是間接故意，一般表現(xiàn)為行為人故意不履行職責(zé)或者主觀上對職責(zé)范圍內(nèi)的事情放任不管。玩忽職守罪主要由過失構(gòu)成，少數(shù)情況下也可以由間接故意構(gòu)成。玩忽職守罪的主觀過失，是指國家機(jī)關(guān)工作人員本應(yīng)恪盡職守，時(shí)刻保持必要注意，但行為人卻持一種疏忽大意或過于自信的心理，對自己的玩忽職守行為可能導(dǎo)致的危害后果應(yīng)當(dāng)預(yù)見而沒有預(yù)見，或者已經(jīng)預(yù)見而輕信可以避免，以致造成重大損害結(jié)果。如上述案例中李某明知國家農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的規(guī)定和要求，卻還將其應(yīng)當(dāng)購買農(nóng)機(jī)核實(shí)情況職責(zé)委托他人代為履行，李某在客觀方面實(shí)施了“不正確使用職權(quán)”的行為，并且造成了重大損失，其行為表現(xiàn)為積極的作為，而在主觀上是放任這種結(jié)果的發(fā)生，是出于一種間接故意的心理態(tài)度，其行為構(gòu)成濫用職權(quán)罪；而甄某明知李某為了圖省事，把其職責(zé)范圍內(nèi)的事情委托他人代為履行的情況也不采取有效措施予以制止和糾正，在主觀方面，他并不是希望或放任這種結(jié)果的發(fā)生，而是過于自信，認(rèn)為可以避免重大損失結(jié)果的發(fā)生，屬于“過于自信的過失”。因此，其行為構(gòu)成玩忽職守罪。

（四）案外思考——“違反規(guī)定處理公務(wù)”是濫用職權(quán)罪具有的客觀表現(xiàn)形式

最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》中的規(guī)定：濫用職權(quán)罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守罪是指國家工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。從這個(gè)規(guī)定中不難看出，“違反規(guī)定處理公務(wù)”是濫用職權(quán)罪具有的客觀表現(xiàn)形式。

實(shí)踐中，筆者認(rèn)為，“違反規(guī)定處理公務(wù)”表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)工作人員負(fù)有審核、驗(yàn)收職權(quán)，并且是審核、驗(yàn)收、把關(guān)的實(shí)際操作者，但其在職權(quán)范圍內(nèi)違反法定辦事程序處理公務(wù)，辦案中比較常見的有：把本該由其本人履行的職責(zé)讓他人代為履行，把不符合驗(yàn)收條件的項(xiàng)目違反規(guī)定審核驗(yàn)收為合格等。在查辦瀆職侵權(quán)案件中，尤其是涉案人員多，而且職務(wù)高低不同的窩案、串案時(shí)，把握這一標(biāo)準(zhǔn)，一方面結(jié)合實(shí)例可以更為明確地區(qū)分濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪，另一方面可以對查辦的案件準(zhǔn)確定性，節(jié)省司法資源，提高訴訟效率，確保案件質(zhì)量。