金融消費者保護問題之英國探索

黃鴻星

對金融業(yè)，我們一直將重點放到金融機構(gòu)對金融市場健康發(fā)展和金融市場穩(wěn)定所發(fā)揮的根本作用，也把金融商品的創(chuàng)新看作金融業(yè)發(fā)展的標志，但卻忽略了金融市場中最重要的一個要素——金融消費者，忽視了金融消費者在金融市場中的巨大作用。實際上，消費者的金融消費行為為金融市場提供源動力，沒有消費者的參與，金融市場自然成為無源之水、無本之木。隨著經(jīng)濟發(fā)展，消費者在金融領域的消費行為已經(jīng)發(fā)生了顯著變化。居民的金融消費行為不再是最初的單一銀行儲蓄存款狀態(tài)，居民金融消費行為已進入多元化金融資產(chǎn)組合的綜合理財時代，而在貸款消費理念上也發(fā)生了根本性變化。消費者金融需求的增加和金融機構(gòu)在商品供給服務上矛盾開始突顯，金融消費者與金融機構(gòu)之間的利益失衡狀態(tài)，成為一個突出的社會問題，金融消費者保護問題逐漸進入監(jiān)管者視野。

綜述

2008年以來的國際金融危機使各國政府重新審視金融監(jiān)管制度暴露出的缺陷，各國以防范系統(tǒng)性風險和金融消費者保護為出發(fā)點，推動國際金融監(jiān)管體系改革。發(fā)達國家通過頒布、調(diào)整法律和規(guī)范，強化金融監(jiān)管在金融消費者保護中的作用。2010年7月，美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，設立相對獨立的金融消費者保護局（CFPB），并將資產(chǎn)大于100億美元的金融機構(gòu)、儲蓄放貸機構(gòu)、信用合作社交由金融消費者保護局監(jiān)管。2010年4月，英國進行金融監(jiān)管改革，將統(tǒng)一金融服務局（FSA）拆分，審慎監(jiān)管職能劃歸英格蘭銀行行使，新設消費者保護與市場監(jiān)管局（CPMA），后又更名為金融市場行為監(jiān)管局（FCA），專門承擔金融消費者保護職能，金融市場行為監(jiān)管局（FCA）與審慎監(jiān)管局（PRA）地位平等，主要職責是為金融消費者提供適度保護。二十國集團（G20）、亞太經(jīng)合組織（OCED）、世界銀行（WB）、世界銀行扶貧小組（CGAP）、金融包容性聯(lián)盟（AFI）、金融穩(wěn)定委員會（FSB）、國際金融教育網(wǎng)絡（NFE）、全球金融包容合作伙伴組織（GPFI）等組織均認為金融消費者保護對維護金融體系穩(wěn)定、促進金融市場競爭和效率、提升信貸可得性意義重大，并積極推動金融消費者保護工作（表1）。本文以英國為例，介紹以其為代表的金融消費者保護問題的探索。

英國的探索

英國是傳統(tǒng)金融強國，金融市場成熟度較高，然而英國當局對金融消費者保護的重視卻相對滯后。1986年《金融服務法》的頒布與金融“大爆炸”對英國金融體系帶來巨大影響，過度相信市場的作用使英國金融監(jiān)管機構(gòu)忽視金融消費者利益的保護問題，從而在英國出現(xiàn)保險公司拒付保險金這樣惡劣的侵害消費者權(quán)益事件，對金融市場的發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生了諸多不利影響。

因此，英國政府在經(jīng)歷了分業(yè)監(jiān)管的效率低下和部門沖突后，面對混業(yè)的市場和消費者利益受到侵害增多等問題，自20世紀90年代后期開始，金融消費者保護逐漸在理論界和政策層面被逐步重視。2000年，英國頒布《金融服務與市場法》，賦予金融監(jiān)管機構(gòu)四大金融監(jiān)管目標：增強金融市場信心、提高公眾金融知能、保護金融消費者利益和防范打擊金融犯罪，并開創(chuàng)性地將“金融消費者”（Financial Consumer）寫進法案，法案將金融消費者分為專業(yè)消費者和非專業(yè)消費者（如普通民眾），針對不同類型的消費者面對的金融交易層次不同、風險不同，受到侵害的表現(xiàn)也就不同，法案認為應有區(qū)別地對待，尤其加強保護非專業(yè)消費者的金融利益。《金融服務與市場法》共有30個部分、433條，對英國金融監(jiān)管制度進行了詳細規(guī)定，該法案為金融服務監(jiān)管局等統(tǒng)一監(jiān)管奠定了基礎。

在頒布《金融服務與市場法》后，將原來分散在證券投資局（SIB）、證券期貨協(xié)會（SFA）、個人投資協(xié)會（PIA）、投資管理監(jiān)管組織（IMRO）、英格蘭銀行的銀行監(jiān)管部、注冊互助委員會（RFC）、住房合作委員會（BSC）、互助合作委員會（FSC）、由貿(mào)易工業(yè)部劃轉(zhuǎn)到財政部的保險監(jiān)管司及倫敦交易所的英國發(fā)行上市監(jiān)管部（UKLA）合并組成單一的金融監(jiān)管機構(gòu)——金融服務監(jiān)管局，行使對包括銀行業(yè)、保險業(yè)和證券投資業(yè)的監(jiān)管。除金融消費者保護監(jiān)管職責，F(xiàn)SA同時擔負維護市場體系穩(wěn)定、促使社會公眾金融知能水平提高并減少金融犯罪的職責。

英國金融服務監(jiān)管局。在金融危機前，英國金融服務監(jiān)管局主要承擔金融消費者保護的職能。FSA非常重視金融消費者權(quán)益保護，在統(tǒng)一市場監(jiān)管職能后，為更好地為金融消費者提供保護服務打下了基礎。FSA在消費者保護問題上的具體工作包括：直接向消費者提供充分信息，幫助消費者金融決策；給予消費者一般性建議，讓消費者知曉其權(quán)利和責任以及消費者關(guān)注的熱點問題的分析說明；設立消費者咨詢、投訴服務渠道；監(jiān)督金融服務賠償計劃有限公司（FSCS）賠償基金的管理與運用。其下屬金融消費者保護部門及職能如圖1所示。

設立公平對待消費者項目（TCF）。FSA為規(guī)范金融機構(gòu)銷售金融商品過程中的勸誘行為，在2001年6月通過實施公平對待消費者項目，即金融機構(gòu)要從自身如何對待消費者利益開始思考，在產(chǎn)品設計、經(jīng)濟補償、管理信息和投訴管理等一系列方面，都要制定相應的措施和方案。并將公平對待消費者理念融入金融機構(gòu)的文化、價值以及具體活動中，要求英國最大的35家金融集團每年報告項目實施情況。如果FSA在半年內(nèi)收到500起及以上對金融機構(gòu)的投訴，就需要對投訴數(shù)量和處理數(shù)量、兩個月內(nèi)處理結(jié)束的投訴占比進行兩年一次的披露。

成立金融巡視員服務有限公司（FOS）。FSA在外部成立獨立的金融巡視員服務有限公司，主要職能是處理消費者對FOS管轄的金融機構(gòu)的投訴和糾紛。FOS受理消費者通過金融機構(gòu)內(nèi)部糾紛解決機制未能根本解決問題的投訴。實際上，F(xiàn)OS是作為金融機構(gòu)內(nèi)部糾紛解決機制的替代與補充，本質(zhì)是一種法院訴訟替代性紛爭解決機制（ADRs），是金融消費者糾紛解決渠道多元化的體現(xiàn)。這種制度的優(yōu)勢在于消費者在遇到不同類型的金融消費糾紛時，不必為由于業(yè)務領域不同而找不到合適的投訴機構(gòu)犯難，且FOS對消費者投訴不收取任何費用，F(xiàn)OS的裁決只對被投訴金融機構(gòu)有單向拘束力，消費者如果對FOS的處理結(jié)果不滿意還可以繼續(xù)向法院提起訴訟。

成立金融服務賠償計劃有限公司。為充分保護金融消費者利益，英國成立金融服務賠償計劃有限公司，對因金融機構(gòu)破產(chǎn)而蒙受損失的消費者（存款人、投資者或保單持有人）提供賠償。該公司是具有完全獨立的法人資格，賠償基金來自于成員繳納的費用，但由FSA制定相關(guān)規(guī)章和任命該基金管理機構(gòu)的管理層。任何一家金融機構(gòu)只要被FSA批準在英國經(jīng)營，就自動成為金融服務補償計劃有限公司的成員。每家金融機構(gòu)成員均須繳納三種資金：初期資金、繼增資金和特別出資，一旦機構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)，如銀行破產(chǎn)，消費者在七天內(nèi)就可以得到賠償，且不考慮存款人的貸款額度進行總額賠付。

重視金融消費者教育。英國政府非常重視消費者金融教育，在《金融服務與市場法》頒布前，消費者金融教育并不成體系，多由民間機構(gòu)自發(fā)組織，規(guī)模較小且比較分散。在金融服務局成立以后，F(xiàn)SA的一項法定職責就是促進全民金融教育水平地提高。FSA的消費者教育工作包括豐富消費者的相關(guān)金融知識和提高理財技能，從而令消費者減少損失，促進消費者對自身權(quán)利與責任的了解。2003年，確定消費者教育總體目標是到2008年金融教育受眾數(shù)量達到1000萬名，為此，F(xiàn)SA每年投入其年度預算的5%以上來實現(xiàn)消費金融教育目標。2010年4月，成立消費者金融教育局（CFEB），全面管理執(zhí)行金融消費者教育工作。政府主導、專門機構(gòu)執(zhí)行金融消費者教育是英國金融消費者保護制度一大特色。

完善消費者投訴機制。2005年5月，F(xiàn)SA發(fā)布《關(guān)于金融服務投訴指引》，指引以列舉的形式明確規(guī)定FSA可以受理的消費者對金融機構(gòu)的投訴情形，同時，也說明了消費者不能或沒有理由向金融機構(gòu)投訴的事項。金融危機后，英國政府意識到本國消費者金融保護工作仍有很多地方需要完善，在2010年3月，由FSA、OFT（消費者和競爭監(jiān)管部門公平交易局）、FOS為重塑消費者對英國金融體制的信心，聯(lián)合發(fā)布了《消費者投訴處理辦法》，明確了金融機構(gòu)、FSA、OFT和FOS在保護消費者利益和處理消費者投訴方面的各自職責，強調(diào)各方合作的重要性，并提出聯(lián)合應對新型金融消費者風險和消費者大規(guī)模投訴的程序和措施。因此，英國的金融消費者投訴機制在制度設計上以市場化運作為主。

投訴專員辦公室（OCC）和公開交易辦公室。投訴專員辦公室在2001成立，主要職責是專門負責調(diào)查針對金融服務監(jiān)管局的消費者投訴，可以視為金融服務監(jiān)管局的制衡機構(gòu)。OCC主要受理消費者對金融服務監(jiān)管局違反《金融服務與市場法》規(guī)定的行為，主要表現(xiàn)為失職和不作為行為的投訴。公平交易辦公室則是英國最主要的反壟斷監(jiān)管機構(gòu)，只代表消費者的集體利益，不直接介入金融消費者個體與產(chǎn)品或服務提供機構(gòu)間的糾紛。公開交易辦公室主要通過規(guī)范市場供給方的行為來保護消費者權(quán)益，通過消除不正當競爭行為賦予消費者更大的權(quán)利，以此，使企業(yè)和消費者受益。

危機后的機構(gòu)改革。金融危機后，英國政府已將FSA進行分拆，將原有金融監(jiān)管職能劃歸英格蘭銀行，而金融消費者保護職能由新成立的CPMA承擔，2011年6月，CPMA更名為FCA，主要職責是為金融消費者提供適度保護。至此，英國金融監(jiān)管體系形成金融消費者保護（以FCA代表）與宏觀審慎監(jiān)管（以PRA代表）平行的局面，這一點似乎是“雙峰式監(jiān)管”理論的很好應用。

評價

英國政府高度重視本國金融消費者的利益保護，并不斷完善金融消費者保護體系，目的是為鞏固和增強英國金融業(yè)的全球競爭力。英國監(jiān)管部門鼓勵金融機構(gòu)利用內(nèi)部客戶投訴處理機制解決消費糾紛，認為金融機構(gòu)投訴處理制度是最基礎的糾紛解決制度。作為基本目標之一，金融服務監(jiān)管局要求金融機構(gòu)盡可能把糾紛在萌芽期化解掉，而不使其發(fā)展到雙方無法通過協(xié)商解決的階段。一旦糾紛無法在金融機構(gòu)內(nèi)部得到解決，F(xiàn)OS則以帶有行政仲裁性質(zhì)的第三方身份處理。作為金融消費者保護的最后層面，金融機構(gòu)倒閉則由FSCS負責托底。這樣，英國金融消費者保護就形成一個完整的鏈條，成為一個相互補充的有機整體。完備的金融消費者保護體系充分保護了金融消費者的利益，尤其確保了那些缺乏全面金融知識和風險識別手段的普通消費者可以相對安全地從事金融活動，從而避免金融市場發(fā)生群體性恐慌，并有效預防金融風險的擴散。對于遭受不公平待遇的金融消費者，補償救濟制度賦予他們多重選擇，從直接向金融機構(gòu)投訴到通過第三方渠道，甚至訴諸法院，制度為其設計了一套完整的保護方案，并提供了多種簡捷、節(jié)省和高效的糾紛解決選項。

此外，英國金融消費者保護制度是金融監(jiān)管制度的重要組成部分。在各個環(huán)節(jié)建立了與監(jiān)管部門的信息共享機制，除金融機構(gòu)要定期報告所受理糾紛情況外，F(xiàn)OS和FSCS也要定期向金融服務監(jiān)管局通報有關(guān)金融機構(gòu)的投訴和經(jīng)營狀況信息。盡管FOS和FSCS沒有監(jiān)管處罰權(quán)，但通過提供有價值的信息可以幫助金融服務監(jiān)管局認識金融機構(gòu)存在的經(jīng)營問題，從而迅速采取監(jiān)管行動，及時糾正問題，提升金融服務監(jiān)管局的監(jiān)管效力。

市場化的糾紛解決和消費者救濟制度維護了市場的公平原則。英國制度對金融消費糾紛實行“誰出錯誰賠償”的過錯方賠償責任原則，由過失的金融機構(gòu)對消費者予以補償，不由政府買單。對破產(chǎn)倒閉的賠償實行“誰受益誰出費”的權(quán)利和義務相匹配原則，根本上，金融機構(gòu)是擔保救濟制度的受益者，因此，賠償消費者的費用全部出自金融機構(gòu)。對金融機構(gòu)加入擔保救濟的收費，則按照業(yè)務細分方式根據(jù)金融機構(gòu)的業(yè)務類型分類收取。

因此，英國金融消費者保護制度最鮮明的特色是政府主導、市場推動。政府對金融消費者保護問題的重視提高了金融消費者在金融市場中的地位，通過金融教育使消費者增加了金融消費的理性判斷能力，通過強化金融機構(gòu)為金融消費者提供“負責任”商品的義務，間接培育了一個健康穩(wěn)定的金融市場。

本文是中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助）項目成果（項目編號：13XNH005）

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）