兩法銜接工作機(jī)制下偵監(jiān)部門(mén)如何加強(qiáng)立案監(jiān)督工作

[摘 要]長(zhǎng)期以來(lái)，很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都反映對(duì)移送刑事案件的后續(xù)辦理情況不掌握，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法中涉嫌犯罪案件的具體情況和存在的問(wèn)題亦不能及時(shí)全面地了解，無(wú)法充分發(fā)揮政法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“三打”主力軍的作用。文章簡(jiǎn)析了加強(qiáng)兩法銜接工作是確?！叭颉背尚У闹匾e措，可以保證“三打”工作有效開(kāi)展，該機(jī)制也是“兩建”工作的重要內(nèi)容，對(duì)公正執(zhí)法和公正司法具有重要意義，必將有力地促進(jìn)社會(huì)信用體系和市場(chǎng)監(jiān)管體系的完善。

[關(guān)鍵詞]兩法銜接；機(jī)制；立案監(jiān)督

一、自開(kāi)展“兩法”銜接工作以來(lái)的基本情況

2000年10月，全國(guó)范圍的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的嚴(yán)厲打擊制售偽劣商品違法犯罪活動(dòng)的聯(lián)合行動(dòng)展開(kāi)了。在此次整頓市場(chǎng)的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，隨著破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序案件發(fā)案數(shù)的逐年增長(zhǎng)，各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的查辦數(shù)也相應(yīng)在增加，但真正進(jìn)入刑事訴訟程序的卻與之并不相稱。有些地方的案件還呈下降趨勢(shì)，尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間存在著信息不暢的問(wèn)題，造成刑事司法機(jī)關(guān)不能隨時(shí)隨地給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有關(guān)法律指導(dǎo)，以致時(shí)過(guò)境遷，追究刑事犯罪的難度加大。自此，一個(gè)重要的法律問(wèn)題開(kāi)始浮出水面：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)查獲的涉嫌犯罪的案件如何向司法機(jī)關(guān)移送，缺乏明確的法律規(guī)定。

早在2001年7月，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），從而拉開(kāi)了“兩法”銜接工作的大幕。該《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院依法進(jìn)行的立案監(jiān)督。最高人民檢察院高度重視并積極推進(jìn)“兩法銜接”工作，并推動(dòng)運(yùn)用這一機(jī)制促進(jìn)依法行政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的進(jìn)一步完善。2003年，最高人民檢察院部署開(kāi)展了經(jīng)濟(jì)犯罪立案監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)，2004年3月至2005年底又部署開(kāi)展了打擊制假售假、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)。這兩項(xiàng)活動(dòng)促進(jìn)了“兩法銜接”工作機(jī)制的建立和完善。

2004年3月，最高人民檢察院會(huì)同全國(guó)整規(guī)辦和公安部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》；2006年1月，最高人民檢察院會(huì)同全國(guó)整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部作出了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》中規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查辦案件過(guò)程中，對(duì)符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)制作《涉嫌犯罪案件移送書(shū)》，及時(shí)將案件向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送，并抄送同級(jí)人民檢察院。近些年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院為推進(jìn)“兩法”銜接工作，又陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，進(jìn)一步提出了明確的規(guī)定和要求。去年，中央“兩辦”轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院法制辦、中紀(jì)委、“兩高”、公安部、司法部、國(guó)家安全部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》，從完善銜接工作機(jī)制等四個(gè)方面作出了規(guī)定和要求，其中，在完善銜接工作機(jī)制方面，明確提出了建立銜接工作信息共享平臺(tái)的要求。

二、“兩法”銜接工作機(jī)制的基本內(nèi)容

所謂“兩法”銜接，是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的簡(jiǎn)稱，是指由檢察機(jī)關(guān)會(huì)同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依照各定的法定職能實(shí)行的，將行政執(zhí)法中查辦或發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件移送偵查機(jī)關(guān)審查，及時(shí)啟動(dòng)刑事追究程序的協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。該機(jī)制主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件；二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中、公安機(jī)關(guān)在偵查中、監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政監(jiān)察中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)犯罪案件線索依法向檢察機(jī)關(guān)移送；三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的處理情況進(jìn)行立案監(jiān)督；四是檢察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的違法違規(guī)行為進(jìn)行法律監(jiān)督和行政監(jiān)督，并依規(guī)追究責(zé)任。行政執(zhí)法和刑事司法是打擊違法犯罪、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的兩個(gè)基本手段，建立健全“兩法銜接”工作機(jī)制，有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，執(zhí)法環(huán)節(jié)還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會(huì)管理秩序等犯罪活動(dòng)管理不嚴(yán)、有罪不究的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，仍存在行政處理多而移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少的情況，甚至有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)把一些應(yīng)該向司法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件線索不移送或“以罰代刑”；部門(mén)間聯(lián)動(dòng)配合仍有待加強(qiáng)，工作合力不夠。建立“兩法銜接”機(jī)制，加強(qiáng)政府行政執(zhí)法部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的工作聯(lián)動(dòng)和協(xié)作配合，可以更好地整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，防止行政執(zhí)法中以罰代刑、有案不究、降格處理以及偵查機(jī)關(guān)有案不立等瀆職失職現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)依法行政和公正司法。

三、加強(qiáng)建立兩法銜接機(jī)制的必要性

中央之所以對(duì)兩法銜接機(jī)制如此高度重視并持續(xù)推進(jìn)，是因?yàn)樵摍C(jī)制是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，有利于促進(jìn)依法行政。通過(guò)建立銜接機(jī)制和信息共享平臺(tái)，可以有效解決行政執(zhí)法中可能存在的有案不辦、有案不送、以罰代刑等問(wèn)題，規(guī)范行政行為；其次，有利于公正司法。通過(guò)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的信息共享，可以形成相互制約、相互配合的工作格局，保證案件嚴(yán)格依照法定程序處理，規(guī)范司法行為；再次，有利于解決檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的困境。通過(guò)信息平臺(tái)可以暢通檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督線索的來(lái)源，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。

當(dāng)前，廣東省正在深入開(kāi)展“三打兩建”工作。在省委、省政府今年6月下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展“三打”專項(xiàng)行動(dòng)的方案》中明確提出：“要搭建行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)”。最近，廣東省三打辦又會(huì)同省政法委、省公檢法司機(jī)關(guān)和省政府法制辦下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)“兩法”銜接從快辦理“三打”案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)強(qiáng)化刑事司法與行政執(zhí)法銜接工作，依法從重從快辦理“三打”專項(xiàng)行動(dòng)中的刑事案件，保障該類刑事案件的順利訴訟，提出了更為詳盡的操作意見(jiàn)，再次突出了兩法銜接機(jī)制在“三打”工作中的重要地位和作用。

從深圳市的行政執(zhí)法與刑事司法實(shí)踐來(lái)看，兩法銜接工作雖然相對(duì)滯后，但可喜的是，在深圳年全省開(kāi)展“三打兩建”的大背景下，市委、市政府已將建立深圳市兩法銜接機(jī)制及相關(guān)信息共享平臺(tái)列為市里的改革項(xiàng)目和依法治市工作要點(diǎn)，并以市檢察院為牽頭單位重點(diǎn)予以推進(jìn)。目前該項(xiàng)工作在制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)建設(shè)兩方面都已基本準(zhǔn)備就緒。

四、檢察機(jī)關(guān)如何在“兩法銜接“工作中加強(qiáng)立案監(jiān)督

檢察院偵查監(jiān)督部門(mén)在偵查監(jiān)督工作中的主要職責(zé)是審查逮捕、刑事立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督。其中立案監(jiān)督的內(nèi)容包括下列三項(xiàng)：一是偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈?；二是偵查機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎競(jìng)刹榈?；三是行政?zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送涉嫌犯罪案件的。另外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)對(duì)其控告或者移送的案件應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹?，而向檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別作出處理。

偵查監(jiān)督部門(mén)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)移送偵查機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督：一、認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹榈模欢?、被害人認(rèn)為偵查機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣競(jìng)刹?，向人民檢察院提出的；三、移送涉嫌犯罪案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)不予立案決定或者不予立案的復(fù)議決定有異議，建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督的。

具體做法如下：一是建章立制，加強(qiáng)培訓(xùn)，從制度上樹(shù)立“有案必移送”的意識(shí)。為保證“兩法”銜接工作順利開(kāi)展，需要建立健全有關(guān)工作制度，要盡快制定出臺(tái)符合深圳市工作實(shí)際的“兩法銜接”工作辦法，并對(duì)“兩法”機(jī)制的由來(lái)、發(fā)展及其相關(guān)規(guī)定匯編成冊(cè)，組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，逐步提高他們對(duì)打擊破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪工作重要性和必要性的認(rèn)識(shí)。二是要定期召開(kāi)有關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，共同研究執(zhí)法過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題，制定相應(yīng)對(duì)策，并以指導(dǎo)意見(jiàn)或會(huì)議紀(jì)要等形式及時(shí)下發(fā)，以保持對(duì)違法犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)；三是建立機(jī)制共享，互通信息，及時(shí)監(jiān)督移送涉嫌犯罪案件。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的，需要報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。但現(xiàn)階段由于移送案件的條件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的還比較籠統(tǒng)，各部門(mén)對(duì)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)仍存在一定分歧，可能導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)移送刑事司法機(jī)關(guān)的案件沒(méi)有及時(shí)移送。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)常到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)走訪，查閱案卷和臺(tái)賬，及時(shí)加強(qiáng)溝通，規(guī)范和監(jiān)督案件的移送情況。目前，深圳市還沒(méi)有建立起信息化共享平臺(tái)，仍依靠紙質(zhì)報(bào)送，操作不規(guī)范，不僅時(shí)間上具有滯后性，同時(shí)也不利于檢察機(jī)關(guān)掌握行政執(zhí)法情況，希望盡快建立起兩法銜接機(jī)制及相關(guān)信息共享平臺(tái)。四是提前介入，積極調(diào)查，防止證據(jù)滅失。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處行政違法案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的，可以要求公安機(jī)關(guān)派員提前介入案件調(diào)查，對(duì)可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件、重大刑事案件，在相關(guān)職能部門(mén)調(diào)查處理的同時(shí)，要通知檢察院及時(shí)介入，防止證據(jù)滅失，并對(duì)其是否涉嫌有瀆職犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。

[作者簡(jiǎn)介]陳凱生，深圳市羅湖區(qū)人民檢察院。