澳門公務(wù)員考核制度的九大特征

袁娟 郭昱青

澳門現(xiàn)行公務(wù)員考核制度全稱為“澳門特別行政區(qū)公共行政人員工作表現(xiàn)評(píng)核制度”。在這一制度中，考核類別分為四種，考核對(duì)象分為四組，考核指標(biāo)分為7項(xiàng)“必須”的通用考核指標(biāo)和8項(xiàng)“可選擇”的個(gè)性考核指標(biāo)，有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、有量化考核的評(píng)分細(xì)則和計(jì)算方式。每個(gè)考核年度有3次評(píng)核會(huì)議，考核結(jié)果對(duì)合同續(xù)期、獎(jiǎng)懲、重新定職或轉(zhuǎn)職等產(chǎn)生直接影響。總體看來(lái)，澳門公務(wù)員考核制度具有如下九大特征。

一、考核有依據(jù)并適時(shí)進(jìn)行改革

自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，澳門的公務(wù)員制度逐步從葡萄牙的殖民體制向本土化過(guò)渡。在這一過(guò)程中，澳門對(duì)原有的各種管理制度進(jìn)行了全面審視和修改，制定了一系列關(guān)于公務(wù)員的法律文件，其中包括1989年通過(guò)的《澳門公共行政工作人員通則》。該《通則》對(duì)“工作評(píng)核”進(jìn)行了規(guī)定，并由第75/85號(hào)批示通過(guò)實(shí)施細(xì)則?！锻▌t》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著澳門公務(wù)員考核制度的正式建立。在公務(wù)員考核制度實(shí)施過(guò)程中，逐漸暴露出一些問(wèn)題，澳門因此進(jìn)行了公務(wù)員考核制度改革。2004年8月9日《澳門特別行政區(qū)公共行政人員工作表現(xiàn)評(píng)核制度》頒布，這成為新的澳門公務(wù)員考核制度的依據(jù)。2005年澳門特區(qū)政府的施政重點(diǎn)是全面推行新的工作表現(xiàn)評(píng)核制度，取代施行了10多年的原有的工作評(píng)核制度。

二、針對(duì)不同情況分為四種考核類型

新的澳門公務(wù)員考核制度將公務(wù)員考核分為四種：平常評(píng)核、主管評(píng)核、特別評(píng)核和簡(jiǎn)要評(píng)核，這是針對(duì)不同的工作情況和工作主體進(jìn)行的分類。

平常評(píng)核，也就是一般考核。是指對(duì)上一年1月1日至12月31日的工作表現(xiàn)進(jìn)行考核，其中，除特別評(píng)核和主管評(píng)核的考核對(duì)象外，在考核年度內(nèi)，實(shí)際服務(wù)時(shí)間在6個(gè)月以上者，都要接受平常評(píng)核。

主管評(píng)核，就是對(duì)主管人員的考核。是指對(duì)擔(dān)任主管官職滿6個(gè)月的公務(wù)員在考核期內(nèi)的工作表現(xiàn)進(jìn)行的考核。

特別評(píng)核，就是對(duì)一些特殊情況下的公務(wù)員的考核，一般每年進(jìn)行1次。特別評(píng)核的考核對(duì)象為：臨時(shí)委任的公務(wù)員、以合同形式受聘且于前兩年提供服務(wù)的公務(wù)員、處于轉(zhuǎn)變職位狀況且獲得定期委任的公務(wù)員。但合同期限較短的公務(wù)員不接受特別評(píng)核。

簡(jiǎn)要評(píng)核，也稱局部考核，屬于總體考核的一部分，不會(huì)單獨(dú)發(fā)生作用，僅用于在其后進(jìn)行平常評(píng)核或特別評(píng)核時(shí)按比例計(jì)分。負(fù)責(zé)最后一次平常評(píng)核、特別評(píng)核或主管評(píng)核的部門或單位，要將簡(jiǎn)要評(píng)核的評(píng)分按比例計(jì)入工作人員工作表現(xiàn)的最終評(píng)分內(nèi)。

三、對(duì)考核主體所考核的對(duì)象有數(shù)量限制

澳門將公務(wù)員考核主體稱為評(píng)核人。評(píng)核人即考核者，包括直屬上級(jí)、業(yè)務(wù)主管。考核者主要是考核對(duì)象的直屬上級(jí)，也可以是對(duì)考核對(duì)象的工作有較直接及實(shí)際了解的業(yè)務(wù)主管。在考核期負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核對(duì)象的工作的指導(dǎo)監(jiān)督人員，均視為考核對(duì)象的直屬上級(jí)。澳門明確規(guī)定，原則上，每位考核者的考核對(duì)象應(yīng)不超過(guò)20名。

四、對(duì)考核對(duì)象分組并適用不同的考核指標(biāo)①

考核對(duì)象幾乎涵蓋所有公職人員，只有少量例外。澳門公務(wù)員考核的考核對(duì)象被稱為被評(píng)核人?？己藢?duì)象涵蓋所有公共行政工作人員，包括任職于法人機(jī)關(guān)、自治基金、以私法制度受聘的人員。不過(guò)，也有人員屬于例外，不參加考核，包括：一是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)或等同領(lǐng)導(dǎo)官職的人員，包括擔(dān)任警察總局局長(zhǎng)助理的人員；二是在行政長(zhǎng)官辦公室及各司長(zhǎng)辦公室執(zhí)行職務(wù)的人員，或具有等同或相同身份的人員；三是警察總局及海關(guān)顧問(wèn)官職的據(jù)位人；四是以臨時(shí)定期委任制度執(zhí)行職務(wù)的人員；五是其他有關(guān)人員，因與所屬部門或?qū)嶓w在考核期內(nèi)沒(méi)有職務(wù)聯(lián)系、而未能接受平常評(píng)核或特別評(píng)核，即使按照適用的法例，該期間應(yīng)被計(jì)入實(shí)際服務(wù)時(shí)間的情況。

考核對(duì)象按照職務(wù)性質(zhì)分為四類。具體做法是，將考核對(duì)象劃分為不同的類別（澳門稱之為“組”），針對(duì)不同的類別（“組”）選擇考核指標(biāo)、制作考核表格進(jìn)行考核?？己藢?duì)象分為四類，分別為：主管、高級(jí)技術(shù)員和技術(shù)員、專業(yè)技術(shù)員和行政人員、工人和助理員。根據(jù)工作人員不同職位的特點(diǎn)進(jìn)行分組，并針對(duì)不同的組分別設(shè)計(jì)相應(yīng)的考核指標(biāo)，澳門這種全面考慮又有彈性的設(shè)置，體現(xiàn)了分類管理的原則，既可以避免在選取考核指標(biāo)上的主觀隨意性，又可以使得工作表現(xiàn)指標(biāo)與部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、職能行使有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使考核更加科學(xué)、合理與公正。

五、考核指標(biāo)分為通用指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)都有量化標(biāo)準(zhǔn)

澳門公務(wù)員考核的主要內(nèi)容是工作表現(xiàn)，“工作表現(xiàn)評(píng)核制度” 強(qiáng)調(diào)考核重點(diǎn)是公務(wù)員的工作表現(xiàn)和在職行為的恰當(dāng)性，而不是個(gè)性或品格。根據(jù)考核對(duì)象的崗位特性，將考核指標(biāo)（澳門稱之為“評(píng)核項(xiàng)目”）的確定與部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和履職結(jié)合起來(lái)，分類設(shè)定不同的考核指標(biāo)，規(guī)定什么職位的人員適用什么樣的考核指標(biāo)，不同崗位的人員適用不同的考核指標(biāo)。

考核指標(biāo)一共有 15項(xiàng)，首先是通用考核指標(biāo)，這是所有公務(wù)員都必須考核的指標(biāo)，共有7項(xiàng)，分別為：“工作成效、責(zé)任感、持續(xù)改善工作、適應(yīng)性及靈活性、工作上的人際關(guān)系、在工作崗位的勤勉態(tài)度、工作時(shí)間的管理”；其次是個(gè)性化的考核指標(biāo)，根據(jù)工作性質(zhì)不同選用不同的考核指標(biāo)，一共有8項(xiàng)考核指標(biāo)用于選擇，分別為：“主動(dòng)性及自主能力、革新及創(chuàng)造力、資源管理、團(tuán)隊(duì)工作、與公眾的關(guān)系、團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)及管理、協(xié)商及決策、工作上的使命感”。關(guān)于每項(xiàng)考核指標(biāo)都有詳細(xì)的定義，例如“工作成效”是指，“考核工作人員如何執(zhí)行所指派的工作，尤其是如何采取適當(dāng)方法兼顧工作的質(zhì)量與數(shù)量，以達(dá)成既定的目標(biāo)及效果”。

針對(duì)每項(xiàng)考核指標(biāo)，設(shè)定考核計(jì)算尺度為1分、2分、3分、4分、5分，所對(duì)應(yīng)的質(zhì)量評(píng)語(yǔ)分別是：“不滿意”、“不大滿意”、“滿意”、“十分滿意”和“優(yōu)異”。關(guān)于每個(gè)考核指標(biāo)的評(píng)分等次，都設(shè)定了比較詳細(xì)的、可具體操作的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。例如，關(guān)于“工作成效”的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為：1分：工作中經(jīng)常有嚴(yán)重錯(cuò)誤及缺點(diǎn)；工作表現(xiàn)差，且進(jìn)度非常緩慢；未能按照既定期限及目標(biāo)完成工作，且無(wú)法達(dá)至預(yù)期效果。2分：工作中有某些嚴(yán)重且須改正的錯(cuò)誤；工作欠缺謹(jǐn)慎，難以按既定期限及目標(biāo)完成工作；或以嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度完成工作時(shí)，又過(guò)分緩慢，明顯拖慢部門的運(yùn)作；或雖快速完成工作，但有相當(dāng)嚴(yán)重的錯(cuò)誤。3分：工作令人滿意，有少許錯(cuò)誤，但并不嚴(yán)重；工作表現(xiàn)不錯(cuò)，一般能按既定期限完成，且能達(dá)至既定目標(biāo)及效果。4分：工作的整體執(zhí)行情況良好；工作表現(xiàn)良好，總能按既定期限完成，并圓滿達(dá)至既定目標(biāo)及效果。5分：工作一向十分謹(jǐn)慎，力求完善；工作表現(xiàn)非常出色，辦事快捷，并超過(guò)預(yù)期目標(biāo)及效果。澳門公務(wù)員考核制度注重量化考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，為每一個(gè)考核指標(biāo)都設(shè)置了詳細(xì)的、具有可操作性的衡量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，用詳細(xì)的描述性語(yǔ)言界定各個(gè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并注意各等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)間的區(qū)分度，各個(gè)等級(jí)之間的區(qū)分度比較明顯。這在很大程度上限制了評(píng)核主管的自由裁量權(quán)，減少了評(píng)核過(guò)程的主觀因素；同時(shí)，考核等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)客觀、清晰，具有較強(qiáng)的可操作性。

六、設(shè)定考核指標(biāo)權(quán)重并運(yùn)用公式進(jìn)行考核計(jì)分

澳門公務(wù)員考核制度根據(jù)考核指標(biāo)的重要程度設(shè)計(jì)不同的權(quán)重，權(quán)重設(shè)計(jì)符合不同崗位的特征與要求。如事先賦予 “工作成效”與 “責(zé)任感”這兩項(xiàng)考核指標(biāo)比其他指標(biāo)高出1倍的權(quán)重，即對(duì)這兩項(xiàng)考核指標(biāo)進(jìn)行雙倍評(píng)分計(jì)算，然后依據(jù)所設(shè)定的公式綜合計(jì)算考核分?jǐn)?shù)。每項(xiàng)考核指標(biāo)都依據(jù)評(píng)分表和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，以1至5分進(jìn)行計(jì)算。根據(jù)公務(wù)員的工作性質(zhì)，還可從選擇性考核指標(biāo)中選取最多兩項(xiàng)，進(jìn)行雙倍的評(píng)分計(jì)算。以行政暨公職局公眾服務(wù)暨咨詢中心公關(guān)督導(dǎo)員的考核為例，按照新的“工作表現(xiàn)評(píng)核制度”的權(quán)重設(shè)計(jì)，“主動(dòng)性及自主能力”以及“與公眾的關(guān)系”是相對(duì)比較重要的考核指標(biāo)，可以賦予2倍的權(quán)重。如最終評(píng)分結(jié)果出現(xiàn)小數(shù)，則以四舍五入方式計(jì)算成整數(shù)。加權(quán)計(jì)算可以突出考核重點(diǎn)，體現(xiàn)考核的組織目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值取向，提高考核的準(zhǔn)確性和精確度。

七、考核實(shí)施程序規(guī)定比較嚴(yán)密

澳門公務(wù)員的4種考核，每種考核都有一個(gè)完整的考核程序，前后都包括3次評(píng)核會(huì)議，都是一項(xiàng)持續(xù)、系統(tǒng)、定期的考核。一般考核程序包括以下步驟：指定考核者、考核者會(huì)議、評(píng)核會(huì)議、自我評(píng)核、評(píng)分、認(rèn)可。

首先，指定考核者。最遲在每年11月30日，以批示的形式，指定被考核者的直屬上級(jí)或職務(wù)主管為考核者。

其次，考核者會(huì)議。在指定考核者之后的10日內(nèi)，有關(guān)部門的考核者舉行聯(lián)合會(huì)議，以確定在評(píng)核程序中所采取的準(zhǔn)則及統(tǒng)一相關(guān)步驟?？己苏邥?huì)議由有關(guān)部門或?qū)嶓w的領(lǐng)導(dǎo)主持，“評(píng)核咨詢委員會(huì)”各成員也要出席。

第三，評(píng)核會(huì)議?？己苏吲c被考核者在每個(gè)考核年度有3次評(píng)核會(huì)議。

第1次評(píng)核會(huì)議確定達(dá)成目標(biāo)與成果。在考核者會(huì)議之后至年初的這一段時(shí)間舉行，最晚是在每年的1月15日。目的是說(shuō)明被考核者所在單位必須貫徹的目標(biāo)、被考核者所負(fù)責(zé)的工作、應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)及成果等。通過(guò)對(duì)目標(biāo)的確認(rèn)，促使工作人員思考自身的潛力，提升個(gè)人的工作責(zé)任感。

第2次評(píng)核會(huì)議查核第1次會(huì)議目標(biāo)的達(dá)成情況。一般在年中舉行，在考核中期的6月或7月。目的是跟進(jìn)情況，說(shuō)明工作的目標(biāo)及優(yōu)先次序，并對(duì)被考核者至該時(shí)段為止的工作表現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)測(cè)，如發(fā)現(xiàn)情況有所變化，會(huì)借此溝通良機(jī)，對(duì)第一次會(huì)議所訂定的規(guī)劃進(jìn)行必要的調(diào)整。

第3次會(huì)議是年終考核。一般在考核年度的年終或翌年年初舉行，在12月份至翌年1月15日這段時(shí)間。目的是對(duì)被考核者的工作表現(xiàn)進(jìn)行最終評(píng)定，在考核會(huì)議期間，要對(duì)工作環(huán)境及業(yè)績(jī)背景進(jìn)行分析，對(duì)公務(wù)員在考核期內(nèi)的工作表現(xiàn)進(jìn)行反饋，并就為改善工作而采取的措施達(dá)成協(xié)議。為此，無(wú)論是考核者或被考核者，都應(yīng)帶上必要的文件，以作為考核評(píng)價(jià)的依據(jù)。比如說(shuō)，考核者和被考核者要帶上考核期內(nèi)所作的記錄，考核者要帶上之前的評(píng)核會(huì)議紀(jì)要，被考核者帶上已填妥的自我評(píng)核表，雖然這不是強(qiáng)制性的，另外，考核者要帶上已臨時(shí)填寫的評(píng)分表以及其他重要文件。

第四，自我評(píng)核。自我評(píng)核的目的是為了使考核參與者了解公務(wù)員本人對(duì)其工作表現(xiàn)的自我評(píng)價(jià)。自我評(píng)核結(jié)果不計(jì)入考核結(jié)果，但考核者對(duì)自我評(píng)核會(huì)予以考慮。制度規(guī)定，在第3次評(píng)核會(huì)議的至少5天前，應(yīng)向被考核者提供自我評(píng)核表，但該表的填寫為非強(qiáng)制性。例如，在平常評(píng)核中，應(yīng)在12月份至1月10日提供自我評(píng)核表，因?yàn)榈?次評(píng)核會(huì)議最遲必須在翌年1月15日召開(kāi)。

第五，評(píng)分。評(píng)分是指考核者在評(píng)分表上填寫評(píng)核得分，包括填寫評(píng)語(yǔ)。考核者應(yīng)在第3次評(píng)核會(huì)議之前預(yù)填評(píng)分表，在會(huì)后才填寫確定的評(píng)分表。評(píng)分表應(yīng)最遲于考核年度的翌年的1月31日確定并填寫妥當(dāng)。確定并填妥評(píng)分表后，要立即將考核結(jié)果通知被考核者，并向其提供一份評(píng)分表的副本。被考核者如果對(duì)考核評(píng)分結(jié)果有異議，可于10日內(nèi)提出異議聲明。

第六，認(rèn)可。評(píng)核結(jié)果須送交主管認(rèn)可。評(píng)核結(jié)果須在以下期限內(nèi)送交部門或?qū)嶋H領(lǐng)導(dǎo)，或獲授權(quán)執(zhí)行相應(yīng)職務(wù)的代理人如副局長(zhǎng)、副主席等進(jìn)行認(rèn)可。認(rèn)可決定作出后，須在3日內(nèi)將該決定通知被考核者。

八、考核結(jié)果分為五個(gè)等次并在續(xù)聘中得到運(yùn)用

澳門公務(wù)員考核的結(jié)果分為不滿意（1分）、不大滿意（2分）、滿意（3分）、十分滿意（4分）、優(yōu)異（5分）五個(gè)等次。澳門《公共行政工作人員工作表現(xiàn)評(píng)核原則》第八條的規(guī)定，“劣”等同于“不滿意”，“平”等同于“不大滿意”，“良”等同于“滿意”，“優(yōu)”等同于“十分滿意”。“優(yōu)異”與“十分滿意”的評(píng)語(yǔ)具有相同的效果，獲“優(yōu)異”評(píng)語(yǔ)者可獲獎(jiǎng)賞?！皟?yōu)異”評(píng)語(yǔ)用作肯定工作人員在擔(dān)任職務(wù)時(shí)特別出眾的優(yōu)秀表現(xiàn)，因此要求給予此評(píng)語(yǔ)時(shí)應(yīng)小心分析，以免偏離其肯定和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)異表現(xiàn)的目的。給予獲此評(píng)語(yǔ)工作人員的獎(jiǎng)賞，亦須經(jīng)過(guò)深思熟慮才能作出決定。

關(guān)于考核結(jié)果的運(yùn)用，獲“優(yōu)異”評(píng)語(yǔ)的工作人員，合同獲續(xù)期，并可獲獎(jiǎng)賞；被評(píng)為 “十分滿意”的工作人員，可以獲得合同續(xù)約；被評(píng)為“不大滿意”的工作人員，如果按照法例沒(méi)有被終止職務(wù)者，應(yīng)采取措施改善工作，如修讀培訓(xùn)課程、重新定職或轉(zhuǎn)職、重新分配工作或?qū)⒃撊藛T調(diào)往其他附屬單位，或須采取其他更有效的措施做出建議；確定委任的公務(wù)員或工人及助理員被評(píng)為“不滿意”的，要開(kāi)展簡(jiǎn)易調(diào)查程序。如果工作人員在調(diào)查期間上班對(duì)部門造成不便的，則構(gòu)成防范性停職的依據(jù)。對(duì)以合同形式受聘的人員，則實(shí)時(shí)終止職務(wù)。

九、對(duì)考核結(jié)果設(shè)置了比較健全的救濟(jì)機(jī)制

澳門公務(wù)員考核確立了“評(píng)核咨詢委員會(huì)介入原則”和“司法上訴原則”，這為公務(wù)員的考核提供了的救濟(jì)機(jī)制。

首先，評(píng)核咨詢委員會(huì)介入原則。澳門公務(wù)員對(duì)考核結(jié)果不服的救濟(jì)渠道為“評(píng)核咨詢委員會(huì)”。這是一個(gè)有職員代表參與、能對(duì)考核工作發(fā)表參考意見(jiàn)的獨(dú)立及自主的委員會(huì)。在被考核者對(duì)考核結(jié)果聲明異議后，咨詢委員會(huì)介入并扮演獨(dú)立公正的第三方，在對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行分析后，咨詢委員會(huì)提出解決問(wèn)題的建議?？己苏咴趯?duì)聲明異議作出決定之前，必須聽(tīng)取咨詢委員會(huì)的意見(jiàn)。在“認(rèn)可”程序中，負(fù)責(zé)認(rèn)可的主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人可以根據(jù)咨詢委員會(huì)的意見(jiàn)，更改由考核者給的考核結(jié)果并且適當(dāng)?shù)貙?duì)所給的各項(xiàng)評(píng)分說(shuō)明理由；如果負(fù)責(zé)認(rèn)可的主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不同意咨詢委員會(huì)所發(fā)表的意見(jiàn)，也應(yīng)對(duì)有關(guān)決定說(shuō)明理由。

其次，司法上訴原則。公務(wù)員對(duì)最后的考核結(jié)果可以提起司法上訴，即通過(guò)司法救濟(jì)渠道，澳門法例賦予公務(wù)員上訴的權(quán)利，以保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。

澳門公務(wù)員“評(píng)核咨詢委員會(huì)”的設(shè)立及其對(duì)評(píng)核程序的介入，很大程度上完善了考核的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。一方面，強(qiáng)化了對(duì)考核人的監(jiān)督，降低了考核人單憑主觀意志支配考核結(jié)果的可能性，大大減少了考核過(guò)程中的人治色彩；另一方面，在被考核人認(rèn)為自己得到不公正的考核的時(shí)候，可以通過(guò)咨詢委員會(huì)的介入，使其合法權(quán)益得到及時(shí)有效的救濟(jì)和保障。

注釋：

①工作表現(xiàn)評(píng)核制度實(shí)用手冊(cè)[Z].http：//www.safp.gov.mo/desempenho/.澳門：行政公職局，2005.

（作者簡(jiǎn)介：袁娟，中國(guó)人事科學(xué)研究院人力資源法制與規(guī)劃研究室主任、研究員；郭昱青，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生）