有關(guān)績效考核標準的討論

董志超

績效考核或評估標準可以分為：對組織和對個人的績效考核標準。兩者之間是密切相關(guān)的，組織績效標準是個人績效標準制訂的前提和方向，個人績效又是組織績效的基礎(chǔ)和保障。在ISO體系中就是機構(gòu)的標準和人員的標準。為了有約束性，一些行業(yè)還把機構(gòu)標準與資質(zhì)聯(lián)系起來，直接影響該組織的經(jīng)營范圍，最典型的就是建筑設(shè)計和施工企業(yè)了，現(xiàn)已進一步發(fā)展到軟件工程等領(lǐng)域。

一、個人績效考核標準的制定

在管理實踐當中，如何制定績效考核標準是頻率最高的咨詢之一，其次就是薪酬了?！肮芾黼y，難在管人；管人難，難在考核。”對于生產(chǎn)操作性工人的計時計件、勞動定員定額管理比較成熟，行業(yè)標準也是最多的，這類群體的管理問題更多集中在收入分配和勞動關(guān)系管理方面。而績效考核的難點更多集中于對管理和技術(shù)人員的考核，其工作特點是“工作難于量化、責任難于區(qū)分、過程難于控制”。本文運用標準化原理與方法，結(jié)合管理理論和工具進行一些探討，希望對管理實踐有所幫助。

在績效考核標準制定中，我們發(fā)現(xiàn)缺乏的不是方法而是認知。這里不去贅述目標管理法、關(guān)鍵績效指標法、平衡記分卡、360度評估及如何量化等等這些老生常談的內(nèi)容，重點分析一下有關(guān)認知和如何提高有效性。

（一）何謂績效考核標準

標準是“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)批準，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件”，根據(jù)這一定義，很多我們稱之為績效考核標準的其實不是標準而是指標。它涉及目標任務(wù)的責任是否明確、目標任務(wù)責任人是否具備可以完成任務(wù)的必備條件（主觀、客觀），一般來說，只要任務(wù)明確到人，他（她）又具備完成該項目標任務(wù)的主客觀條件，再加以適時的提醒、檢查、幫助，這個目標任務(wù)是會按目標任務(wù)要求的時間、數(shù)量、質(zhì)量完成的。那么這個時間、數(shù)量、質(zhì)量是否構(gòu)成績效考核標準呢？當然是，因為這是輸出結(jié)果（產(chǎn)品或服務(wù)）的質(zhì)量保證，這些是共同使用，重復(fù)使用的規(guī)范，無論你完成的指標如何變化，產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量標準應(yīng)當是相對穩(wěn)定和一致的。

例如：企業(yè)生產(chǎn)多少汽車是市場經(jīng)營、盈虧平衡、利潤目標等綜合考量后的目標設(shè)定，與標準的概念共同使用、重復(fù)使用完全不是一回事，生產(chǎn)汽車需要有標準，但生產(chǎn)多少輛不是標準的問題；考核其實是一種管理手段，達到或達不到要有一定的約束激勵辦法，如目標完成與獎金掛鉤等。指標與標準不是一回事，指標設(shè)定部門和部門不同，人與人各異，何談標準？所以對“績效考核標準”這一概念需要理清。簡言之，目標任務(wù)是指標而不是標準，但目標任務(wù)的質(zhì)量是有標準的，甚至在有行業(yè)標桿情況下，產(chǎn)品或服務(wù)的成本、費用、滿意度等指標也具有標準的意義。定指標有定指標的方法，定標準有定標準的規(guī)則，兩者不一樣。不能把指標與標準混為一談，有指標卻實際上沒有標準，標準需要技術(shù)參數(shù)的支撐，也可以理解為技術(shù)指標，但它具有從屬的性質(zhì)。從管理實踐上說，績效考核標準包含了：績效（目標任務(wù)性質(zhì)）、考核（管理性質(zhì)）和標準（產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量及相應(yīng)的管理性質(zhì)）三方面的內(nèi)容，而這三方面的內(nèi)容并不總是完全統(tǒng)一或一致的，比如：許多標準（尤其是工作標準，過程性標準）就不需要以考核方式落實，而是通過標準化工作機制落實。

（二）何種情況下更加有效

首先，符合標準化對象要求是制定有效標準的前提。簡言之，不具備共同使用、重復(fù)使用、沒有經(jīng)過或無法經(jīng)過協(xié)商一致的程序加以確定的都不宜制訂標準。

例：部門負責人的績效考核標準

績效考核標準=目標任務(wù)指標+管理和工作標準+能力素質(zhì)標準

目標任務(wù)指標的確定（非標準性質(zhì)）：根據(jù)組織戰(zhàn)略和年度目標任務(wù)的分解，經(jīng)過上下溝通，以目標責任書方式確定，其中包括考核辦法。從管理實踐上看，目標任務(wù)的質(zhì)量等標準越明確、目標設(shè)定越符合組織當前和長遠發(fā)展要求、完成任務(wù)的條件越充分（人、財、物、激勵約束機制等）效果越好。

管理和工作標準的確定（標準性質(zhì)）①：根據(jù)PDCA（計劃、執(zhí)行、檢查、調(diào)整）；對上對下、對左對右、對內(nèi)對外的工作性質(zhì)；5W2H原則等確定標準：

PDCA+5W2H：

1.計劃（計劃管理，誰做？做什么？如何做？何時做？何地做？做到什么程度？）

2.執(zhí)行（任務(wù)分解，誰做？做什么？如何做？何時做？何地做？做到什么程度？）

3.檢查（過程管控，誰做？做什么？如何做？何時做？何地做？做到什么程度？）

4.調(diào)整（閉環(huán)管理，誰做？做什么？如何做？何時做？何地做？做到什么程度？）

上下左右內(nèi)外的責任+5W2H：

1.對上（請示匯報、下情上達、上情下達）

2.對下（團隊建設(shè)、規(guī)范管理、能力提升）

3.對內(nèi)（部門協(xié)調(diào)合作、互相配合）

4.對外（提供符合客戶需求的產(chǎn)品或服務(wù)及服務(wù)提供規(guī)范）

從管理實踐上看，管理和工作標準更適合以標準化工作機制的方式加以落實，體現(xiàn)在辦文、辦事、辦會，體現(xiàn)在項目管理等規(guī)范管理的過程中實現(xiàn)，所以，單位規(guī)范化、標準化管理程度高的，管理和工作標準就會執(zhí)行得更到位。

能力素質(zhì)標準的確定（標準性質(zhì)）：

1.業(yè)務(wù)能力（相應(yīng)技術(shù)等級的要求，職業(yè)資格、職稱等或行政管理相應(yīng)的知識技能）

2.管理能力（管控、溝通等）

從管理實踐上看，能力素質(zhì)標準是依據(jù)崗位要求而制定，通過結(jié)果性評價、過程性評價和心理性評價而確定。結(jié)果性評價體現(xiàn)在從業(yè)經(jīng)歷、所作貢獻；過程性評價體現(xiàn)在做人做事的行為方式；心理性評價體現(xiàn)在考試、測評結(jié)果等方面。通過年度、聘期考核等方式做出評價，結(jié)果往往與人崗匹配掛鉤，如，崗位調(diào)整、晉升等等。對未來績效影響最大的莫過于“個性心理特征”了，“教豬上樹，不如選個猴子”，選對人更勝于后期的培訓(xùn)。

其次，管理非常強調(diào)因人而異，因情景而異，這又是標準與多樣性的關(guān)系問題。基礎(chǔ)性的要求，即需要共同遵守的行為準則宜制定標準，而這些往往又是底線性標準，對于大多數(shù)人來說，調(diào)動積極性的本質(zhì)還在于因人而異和人崗匹配。給予適宜的任務(wù)，明確任務(wù)的標準是基本要求。對于本可以做好而沒做好、拖拉延遲又沒有說得過去的客觀理由的，一般是要么對直接領(lǐng)導(dǎo)有意見，要么是對現(xiàn)行的管理制度有意見，又沒有有效的溝通解決問題機制而采取的消極行為，應(yīng)當說還是在組織的管理標準方面出了問題，直接領(lǐng)導(dǎo)的威信和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)也往往起著關(guān)鍵作用，而后者是否也可以制定標準需要進一步的討論。我們也會用事后的360度評估來間接測量對領(lǐng)導(dǎo)的滿意度，但由于這是一種群體主觀判斷，加上沒有明確服務(wù)內(nèi)容的客觀評價標準，使得評估效果不高，被評價者如果得到了較高的評價，他會很高興，但如果評價不高他往往會找出各種客觀原因，甚至產(chǎn)生負面情緒，對于改善管理則幫助甚微。有人說：“人的管理很難制訂標準，微觀管理上，面對每一個不同的人，即使是相同的事情，處理方式也會不同，很難有個標準。”這種觀點有一定道理，不過從管理實踐出發(fā)，“沒有規(guī)矩，不成方圓”，缺乏標準就難以管理。我們現(xiàn)在是“底線性標準有，也易于執(zhí)行，但規(guī)范管理的標準卻少且標準化機制存在很大問題，甚至從領(lǐng)導(dǎo)開始，就不愿意受約束，過于因人而異的結(jié)果就是人治，說到底，制度管人是基礎(chǔ)，就是‘規(guī)矩面前，人人平等”。

第三，將規(guī)范管理的標準固化下來，這是解決平時考核難于操作的有效途徑之一。程序性標準和質(zhì)量性標準其實是有項目階段性的，這些往往并不是以年度為節(jié)點而實際發(fā)生的。這就需要在辦事、做事的過程中加以標準化的約束，即不這樣做，事情就辦不下去，而不需要考核，這其實是考核想要達到的根本目的之一：規(guī)范管理、改變行為方式?，F(xiàn)在有些單位通過OA系統(tǒng)初步實現(xiàn)了上述目標，一些經(jīng)驗值得借鑒。

二、組織的績效考核標準的制定

“2004年，我國發(fā)布了《卓越績效評價準則》（GB/T19580-2004）國家標準和《卓越績效評價準則實施指南》（GB/Z19579-2004）國家標準化指導(dǎo)性技術(shù)文件，并于2012年進行了修訂（GB/Z19579-2012）。這兩項標準的發(fā)布與修訂，為企業(yè)追求卓越提供了一個經(jīng)營模式框架，使企業(yè)可以通過自我評價來不斷提升各方面的質(zhì)量與績效。同時，這兩個標準為國家和地方質(zhì)量獎的評審提供了評價依據(jù)”②。上述標準實際上是美國國家標準研究院ANSI卓越績效準則（PEC）的翻版，歐盟則推出了公共評估框架（CAF）以更好地對公共部門進行績效評估。

（一）公共部門的績效標準

公共部門包括政府、事業(yè)單位等運用“公共資源、提供公共服務(wù)”等部門。如何評價一個政府部門或醫(yī)院、學(xué)校等的績效是ISO、各國政府、SA8000等國際組織以及專家學(xué)者十分關(guān)注的問題。

GB/Z19579-2012卓越績效評價準則內(nèi)容和分值見表1。

表1 卓越績效評價表

[條款號＼&條款名稱＼&條款分值＼&4.1＼&領(lǐng)導(dǎo)＼&110＼&4.2＼&戰(zhàn)略＼&90＼&4.3＼&顧客與市場＼&90＼&4.4＼&資源＼&130＼&4.5＼&過程管理＼&100＼&4.6＼&測量、分析與改進＼&80＼&4.7＼&結(jié)果＼&400＼&合計＼&＼&1000＼&]

而歐盟的公共評估框架（CAF）與GB/Z19579-2012大同小異，只是更加關(guān)注公共部門的特點而已。深圳龍崗區(qū)政府就在此方面進行了有益的探索。深龍府〔2009〕75號關(guān)于印發(fā)《龍崗區(qū)區(qū)長公共服務(wù)質(zhì)量獎評定管理辦法》的通知，龍崗區(qū)把形成的《公共服務(wù)卓越績效評價準則》作為公共服務(wù)質(zhì)量獎的評定標準，并在區(qū)科技局、質(zhì)監(jiān)局等6個單位進行試點?！耙郧拔覀冏龉ぷ鳎劬投涠际窍蛏峡吹?，上面布置了，我們就做，不布置我們就不怎么主動，同時對于工作完成后的結(jié)果，也不去考究，往往是做了就做了?！薄岸鴮?dǎo)入CAF之后，這套模型便主動地促使我們要去關(guān)注工作成效，關(guān)心客戶滿意度，同時也要把下面的意見與上面的精神主動融合?！饼垗弲^(qū)走到今天，引進卓越績效管理體制，一定程度講是逼出來的?，F(xiàn)在我們的政府部門很多，一些事情存在交叉管理現(xiàn)象，有一些事情又沒有人管，這就說明政府監(jiān)管體制和機制還存在漏洞。

教育部2013年6月印發(fā)了《關(guān)于推進中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價改革的意見》，中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價改革啟動。我國將用一套全新的“綠色評價體系”為中小學(xué)?！叭骟w檢”。具體內(nèi)容和指標包括學(xué)生品德發(fā)展水平、學(xué)業(yè)發(fā)展水平、身心發(fā)展水平、興趣特長養(yǎng)成、學(xué)業(yè)負擔狀況等5個方面20個關(guān)鍵性指標。顯然，與過去乃至現(xiàn)在“升學(xué)率”是硬道理的趨勢（驅(qū)使）下，這個“綠色”評價標準是符合今后教育發(fā)展方向的。新一屆政府開始了向改革要紅利的舉措，在政府職能轉(zhuǎn)變方面下了很大的力氣，“公平正義、公共服務(wù)、公平競爭、綠色發(fā)展”是總的發(fā)展趨勢，也是制定政府績效標準的基礎(chǔ)。

（二）何種情況下更加有效

首先，政府和公共部門的績效標準是政府職能的體現(xiàn)，是人民代表大會以對政府工作報告的審議方式加以確定的，這就與政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革等等密不可分?！罢蔽?、越位”的情況，正在通過下放政府審批權(quán)，加強宏觀調(diào)控和監(jiān)管、政府機構(gòu)改革、職能優(yōu)化等途徑有所改變，但是，政府越陷越深，全能政府的情況還是十分嚴重，經(jīng)濟社會活力在政府權(quán)力越來越大的今天，受到了很大的制約，而在社會力量參與還沒有取代過去完全由政府包辦的事項方面，政府還不得不做：做不了做不好還挨罵的事情！顯然，政治體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、壟斷權(quán)益的打破是政府績效標準有效的前提。要理順政府與市場、社會、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會之間的相互關(guān)系，真正落實2004年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，要培育市場和社會參與管理，凡是不需要政府參與就可以解決的事情，堅決徹底地放開，同時加強社會監(jiān)督，加強公共服務(wù)，維護社會公平正義。

其次，提高標準執(zhí)行的法律地位，“政府績效法案的制定和政府績效委員會的建立”是標準化工作機制的保證?！懊绹鴩鴷?010年12月21日通過了《2010年政府績效與結(jié)果法案修正案》（Government Performance and Results Modernization Act of 2010，GPRA Modernization Act of 2010），2011年1月4日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了該法案，該法案正式生效，從而完成對1993年通過的《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）的首次顯著修訂。法案要求聯(lián)邦政府部門設(shè)定可以衡量的績效目標，加強部門間協(xié)調(diào)以避免重復(fù)性計劃的出臺，并將績效進展在網(wǎng)站上公開和更新。法案還要求各部門指派一名首席運營官（chief operating officer）和一名績效改進官（performance improvement officer），負責監(jiān)督所在部門和整個政府改進行政、管理、采購等職能的情況 ”③。

雖然我國政府開始進行目標管理的事件已經(jīng)有幾十年的歷史，但還是應(yīng)該借鑒一下西方發(fā)達國家所采用的一些先進的手段和做法。通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。要先從立法上確立績效評估的地位，保證績效評估成為公共部門公共管理的基本環(huán)節(jié)，促使公共管理部門開展評估工作，以提高公共管理水平。其次樹立以公眾為本的績效觀。隨著政府職能進一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，評價政府績效的參照系不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員，而應(yīng)該是公眾。而且政府管理所追求的經(jīng)濟、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意程度等，都是從公眾的立場和角度來看待政府績效的④。

總之，目標管理、績效考核正在向績效管理轉(zhuǎn)變。新公共管理、后新公共管理的理念、法制化、質(zhì)量標準體系是公共部門績效管理的基礎(chǔ)，“公民”、“顧客”為核心的公共服務(wù)體系建立需要系統(tǒng)的、科學(xué)的績效標準，通過標準化工作機制促進標準發(fā)揮效益，這是標準的保證“資源配置有效性”決定的，同時，基本公共服務(wù)均等化的要求需要通過標準的制定和實施體現(xiàn)“資源配置的公平性”，我國已經(jīng)頒布基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃，其中設(shè)定了九大領(lǐng)域基本公共服務(wù)的標準來保證這種公平性的落實。

注釋：

①GB/T15498—2003《企業(yè)標準體系管理標準體系和工作標準體系》。

②2012版《卓越績效評價準則》國家標準理解與實施 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局質(zhì)量管理司、中國標準化研究院編著 中國質(zhì)量出版社、中國標準出版社。

③《美國通過〈政府績效與結(jié)果法案〉修正案》http：//blog.sciencenet.cn。

④戚翠蓮《我國政府績效評估的現(xiàn)狀及對策研究》天津行政學(xué)院，2009年11月3日。

（作者系中國人事科學(xué)研究院人力資源開發(fā)標準化研究室主任、研究員）