中國歷代水利機構(gòu)設(shè)置及其長官

郭軍偉

中國歷代水利機構(gòu)設(shè)置，大體來說既有工部、水部之類的行政管理機構(gòu)，也有都水監(jiān)之類的工程修建機構(gòu)。水官設(shè)置，既有中央水官系統(tǒng)，也有地方水官系統(tǒng)。

改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了7次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革，目的是降低行政成本，提高行政效率。目前，國務(wù)院組成部門已由1982年的100個削減為25個。其中，水利部始終是國務(wù)院的組成部門，這是黨中央、國務(wù)院高度重視水利的表現(xiàn)，從另一個方面也凸顯了水利對于中國的特殊重要性。當(dāng)然，不唯新中國高度重視水利，之前中國歷代也極其重視水利，紛紛設(shè)置水利機構(gòu)及其長官，對水利實施行之有效的管理和服務(wù)。

歷代水利機構(gòu)設(shè)置，大體來說既有工部、水部之類的行政管理機構(gòu)，也有都水監(jiān)之類的工程修建機構(gòu)；水官設(shè)置，既有中央水官系統(tǒng)，也有地方水官系統(tǒng)既有中央水利部門的官吏被派到地方管水利，起初為臨時差遣，后逐漸成為常職，如明清之總理河道、河道總督等，也有中央非水利部門的官吏被派往地方管水利，但往往為臨時差遣。其中，不僅包括兵、刑、交通運輸部門的派遣人員，還包括以監(jiān)察身份過問水利的監(jiān)察御史、給事中等；既有專司水利的官員，也有兼職水利的官員，前者如清代道員中專責(zé)河務(wù)的官員，后者如宋、金治黃官吏均帶管河頭銜，亦負實際責(zé)任；既有文職系統(tǒng)的官員，也有武職系統(tǒng)的官員，如長江、黃河等大規(guī)模工程需軍隊維持秩序或參與建設(shè)，則設(shè)武官負責(zé)。事實上，明清漕運及河道就有專業(yè)軍隊及武官系統(tǒng)。

官吏之下施工、維修的勞力有徒隸、兵卒、征丁、募夫等。維修管理則有一定名額的常設(shè)夫，常設(shè)夫在明清因其職守不同而有種種名目，如堤有堤夫，壩有壩夫，泉有泉夫，過洪過溜有溜夫，司閘啟閉有閘夫，冬日打冰有冰夫，運河上導(dǎo)航撈淺有淺夫等。

總而言之，中國歷代水利機構(gòu)設(shè)置及其長官世易時移，沒有定制，交互錯綜，極為復(fù)雜。這里擇其要者，分述如下。

司空是中國古代早期中央政權(quán)主管水土等事務(wù)的最高行政長官?！渡袝酚涊d“禹作司空”以“平水土”。西周時，中央主要行政官有“三有司”，即司徒（金文作“司土”）、司馬和司空（金文作“司工”）。其中，司徒主管民眾和土地，司馬主管軍事，司空則主管水土?！盾髯印ね踔啤酚涊d：“修堤渠，通渠澮，行水澇，安水藏，以時決塞，歲雖兇敗水旱，使民有所耕艾，司空之事也。”也就是說修渠、疏浚渠溝、防洪、排澇、蓄水和灌溉等是司空的職責(zé)。其他先秦文獻還有類似記載。實際上，春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國多設(shè)有司空或是相應(yīng)官吏。

西漢末年改御史大夫為大司空，并將其祿秩提高到丞相的標(biāo)準(zhǔn)，與丞相、大司馬合稱為“三公”。大司空作為最高政務(wù)長官，雖掌管水利事務(wù)，但并非專官。隋代以后設(shè)工部尚書管理六部中的工部，亦通稱為司空，明朝之前為宰相下屬，掌握水利行政管理之權(quán)等。歷代往往又設(shè)將作監(jiān)或都水監(jiān)等負責(zé)水利工程建設(shè)實施，與工部各司其職、互為補充。明清廢都水監(jiān)等，工程建設(shè)實施任務(wù)則劃歸流域機構(gòu)或各省，中央只保留工部繼續(xù)行使其原有職權(quán)。

工部以下具體負責(zé)水利的機構(gòu)有水部。三國曹魏時設(shè)水部郎為尚書郎之一，主管水政。隋、唐、兩宋都在工部下設(shè)水部，主管官員為水部郎中，其助手為員外郎和主事。元代不設(shè)水部，農(nóng)田水利歸大司農(nóng)，河防等則屬都水監(jiān)。明清工部下設(shè)都水清吏司，簡稱都水司，主管官員為郎中，助手為員外郎及主事。民國往往于農(nóng)林或經(jīng)濟部下設(shè)水利局（處），民國三年（1914年）曾在中央設(shè)水利局，但事權(quán)并未統(tǒng)一。據(jù)《北洋時期經(jīng)濟部門檔案》記載，民國成立以后，中國水利行政向稱龐雜，北京政府時期水利業(yè)務(wù)最早分屬內(nèi)務(wù)部的土木司及農(nóng)商部的農(nóng)林司，民國二年（1913年）張謇督辦導(dǎo)淮事宜，成立導(dǎo)淮總局，為民國以后中央主管淮河流域的最早機構(gòu)。次年，導(dǎo)淮總局擴大為全國水利局，其職權(quán)分配如下：“關(guān)于水利事項，本系內(nèi)務(wù)、農(nóng)商二部之責(zé)，現(xiàn)既特設(shè)專局，除海河特派專員遇事分咨接洽外，其余均在該局職權(quán)之內(nèi)，應(yīng)由各該部咨會全國水利局，遇事協(xié)商，以資匡助而免隔閡?！笨梢娙珖蛛m名為民國初期主管水利之最高單位，但遇事仍需與內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部協(xié)商調(diào)解。之后幾經(jīng)更迭，直至民國35年（1946年）始設(shè)水利委員會，第二年即改為水利部。

都水監(jiān)是古代中央政權(quán)中主管水利工程規(guī)劃、施工和管理的專職機構(gòu)，往往和后來的工部平行，它們在行政上有關(guān)聯(lián)，工作上有區(qū)別。秦漢時各地山、澤、苑等之內(nèi)的水資源，各設(shè)都水長、丞管理，具體負責(zé)陂池灌溉以及保護守衛(wèi)河渠等事項，這些官員多隸屬于中央的太常、大司農(nóng)、少府、水衡都尉等。漢武帝時設(shè)左右都水使者，總領(lǐng)水官。西漢末哀帝廢都水使者。西晉始設(shè)都水臺，掌管舟船及水運事務(wù)，長官為都水使者。隋、唐、金、元時都水臺改稱都水監(jiān)，掌河渠、津梁、堤堰等事項。其中，隋、唐都水監(jiān)長官仍稱為都水使者；金、元則改稱為監(jiān)，副手稱少監(jiān)。元朝的天文學(xué)家、數(shù)學(xué)家、水利專家和儀器制造專家郭守敬就曾擔(dān)任都水監(jiān)，負責(zé)修治元大都至通州的運河。都水監(jiān)官階略有不同，一般為三品、四品或五品，以金代的都水監(jiān)而言，其官階為正四品。都水監(jiān)派駐地方或河道上的機構(gòu)，宋代稱外監(jiān)或外都水丞，金代稱分治監(jiān)，元代稱行都水監(jiān)。明清時期都水監(jiān)并入工部，農(nóng)田水利劃歸地方管理，黃河、運河等大流域則設(shè)置專門機構(gòu)加以管理。

歷代由中央派往地方主持河工的官吏還有河堤謁者等。西漢臨時派出的官吏或皇帝侍從，多以欽差大臣身份主持大規(guī)模工程，稱之為河堤謁者或河堤使者。東漢河堤謁者成為中央主持水利行政的官員，晉至唐為都水使者的屬官，五代之后廢而不設(shè)，但亦有與之類似的官員，如元代的總治河防使和明代早期的總督河道就與西漢的河堤謁者相仿，而金代的巡河官、元代的河道或河防提舉司、明代管黃河、運河的郎中、主事則類似于晉至唐的河堤謁者。

值得一提的是，明清時期的漕運總督與河道總督，特別是清代的河道總督，當(dāng)時作為全國管水的最高機構(gòu)，其職能大致相當(dāng)于現(xiàn)在的水利部。漕運總督和河道總督均于明代開始設(shè)置，明代稱它們?yōu)榭偠戒钸\和總督（理）河道，后世又分別稱其為總漕和總河，其中漕運總督設(shè)置較早。景泰二年（1451年），因漕運不濟，明政府任命副都御使王竑總督漕運，駐扎淮安，標(biāo)志著明廷設(shè)置漕運總督一職的開始。當(dāng)時，其全稱為“總督漕運兼提督軍務(wù)巡撫鳳陽等處兼管河道”，其主要職能除督促涉漕各省經(jīng)運河輸送糧食至京師外，還有巡撫地方并兼管河道維護治理職能。成化七年（1471年）十月，鑒于河道淤塞，漕運時有受阻，需有專員統(tǒng)籌河務(wù)，朝廷便命刑部左侍郎王恕總理河道，駐扎山東濟寧，專門主持運河與黃河的治理維護，這是明代中央設(shè)置治河專官的開始，也是京杭運河事務(wù)管理中漕運、河道分開署理的標(biāo)志。不過，在明代大部分時間里，漕運總督和河道總督只是作為皇帝的代表外出督漕或治河，屬臨時差遣性質(zhì)，并非固定官職。同時，漕運總督和河道總督在職能上也時有分合，機構(gòu)上則廢置無定。

清代對運河的管理進一步加強，漕運管理系統(tǒng)和河道治理系統(tǒng)職責(zé)上更加分明，制度上更加規(guī)范。順治初年，清廷設(shè)漕運總督和河道總督各一名，分別作為負責(zé)漕糧運輸和河道治理的最高行政長官，從而正式將漕運總督和河道總督納入官制，二者官階均為正二品，兼兵部尚書或都察院右都御使銜者為從一品，與其他八大地方總督地位平等。漕運總督以下之設(shè)官有巡漕御史、督糧道、管糧同知等，所轄軍隊稱“漕標(biāo)”。河道總督所屬機構(gòu)，乾隆以后定為道、廳、汛三級，分段管理，并設(shè)文職、武職兩系統(tǒng)。文職中如永定河道、山東運河道、淮徐道、淮揚道等專管河務(wù)，開歸陳許道、彰衛(wèi)懷道、通永道、天津道、清河道、太廣順道和山東兗沂曹濟道等則兼理河道。武職有河標(biāo)副將、參將等。其中，廳與地方府、州同級，官為同治、通判等，汛為縣級，官為縣丞、主簿等。河道總督所轄軍隊稱“河標(biāo)”。值得注意的是，漕運總督和河道總督衙門內(nèi)均不設(shè)屬官，只設(shè)書吏二十人，辦理衙門內(nèi)一應(yīng)文牘事宜。

由于涉及運河的分段治理，清代河道總督的設(shè)置情況要比漕運總督復(fù)雜得多。順治元年（1644年）只設(shè)河道總督一人，掌管黃河、京杭大運河及永定河堤防、疏浚等事務(wù)，治所在山東濟寧。之后一方面隨著江南河工興舉日多、修守事務(wù)漸趨繁巨，另一方面考慮到淮安是黃河、淮河、京杭大運河交匯處，是治河工程最重要的地方，康熙十六年（1677年），河道總督衙門由濟寧遷至江蘇清江浦（淮安市）。但是這樣一來，河南武陟、中牟一帶堤工若有險情，駐扎淮安的河道總督往往鞭長莫及，清廷便于雍正二年（1724年）設(shè)立副總河一職，駐河南武陟，負責(zé)河南河務(wù)。雍正七年（1729年）改總河為總督江南河道提督軍務(wù)（簡稱江南河道總督或南河總督），副總河為總督河南、山東河道提督軍務(wù)（簡稱河?xùn)|河道總督或東河總督），分別管理南北兩大河段河道事務(wù)。遇有兩處共涉之事，兩位河督協(xié)商處置。雍正八年（1730年），清廷又設(shè)直隸河道水利總督（簡稱北河總督），管轄海河水系各河及運河防治事務(wù)。至此，清代河道總督一分為三，就河工任務(wù)及對漕運的影響來看，三督中地位最緊要的是南河總督。乾隆十四年（1749年），直隸河務(wù)漸趨正軌，北河總督一職遂被裁撤，其職能由直隸總督兼任。

隨著黃河于咸豐五年（1855年）北移至山東境內(nèi)奪大清河入海，京杭運河航道受阻，內(nèi)河漕運意義不大，漕運總督和河道總督也失去了存在的意義。南河總督在黃河改道后第三年（1858年）即被裁撤，東河總督和漕運總督也分別于光緒二十八年（1902年）和光緒三十一年（1905年）被裁撤，河務(wù)歸地方管理。