航道行政管理與長江資源保護問題研究

李麗娟　向兵　張磊

摘 要：傳統(tǒng)高能耗的生產(chǎn)方式也使長江沿岸資源環(huán)境遭到耗竭性的破壞，國家提出要大力發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)，《航道法》的出臺若能進一步明確航道行政管理機構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法責(zé)任，加強對其執(zhí)法監(jiān)督并賦予其保護環(huán)境資源的職權(quán)，將會使沿江經(jīng)濟得以健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè) 航道行政管理 資源保護

長江航道行政管理職責(zé)與長江資源保護之內(nèi)在聯(lián)系

長江航道行政管理之職責(zé)與長江環(huán)境資源保護在內(nèi)涵上有其辯證統(tǒng)一、相互關(guān)聯(lián)的一面。長江航道行政管理主要從事長江干線航道規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護和航道行政執(zhí)法等工作，長江環(huán)境資源保護是運用法律、行政等多種手段保護長江環(huán)境，防止資源枯竭并使其得以永續(xù)發(fā)展。長江航道行政管理的可持續(xù)發(fā)展基于長江環(huán)境資源的持續(xù)保護之上，長江航道行政管理的目的之一即為了保護航道的可持續(xù)發(fā)展，防止長江環(huán)境資源受到破壞。長江環(huán)境的破壞、資源的枯竭會導(dǎo)致長江航道的功能喪失，進而引起長江航道行政管理的失效。例如，長江沿線挖沙采石工程的泛濫既破壞了長江環(huán)境資源又會危及航道安全；大型貨船違反規(guī)定“超吃水” 若稍有不慎，就可能導(dǎo)致航道事故，如若裝載有污染物品又可能進一步造成對長江環(huán)境的污染。航道行政管理部門采取嚴格限定開采審核程序、打擊違法開采、制止違規(guī)裝載等措施，既是履行航道行政管理職責(zé)，也是保護長江環(huán)境資源。

三峽工程建成并成功蓄水175米后，長江沿岸地貌、生態(tài)環(huán)境改變，長江航道運力大幅提升的同時也給長江航道行政管理帶來了新的問題：長江上游老暗礁被淹沒，新的險灘形成；上游江水流速減緩，泥沙淤積嚴重；長江沿岸危巖可能崩塌威脅長江航道安全；萬噸級船隊趨多，長江航道承載力經(jīng)受新的考驗；高峽出平湖對長江水質(zhì)、動植物生存、氣候變化等可能產(chǎn)生的的影響都需要時間和實踐的考證。因此，長江航道部門維護航道及長江環(huán)境資源的責(zé)任將任重而道遠。

目前航道行政管理的不足對長江資源保護的不利影響

1、我國航道行政管理相關(guān)法律法規(guī)缺乏針對性和系統(tǒng)性

我國目前涉及水運的法律法規(guī)較多，且側(cè)重點有不同，但缺乏針對性和系統(tǒng)性的航道行政管理相關(guān)立法。如，從長江流域的自然環(huán)境資源保護看：森林資源可歸屬《森林法》保護；水資源可歸屬《水法》、《水污染防治法》保護；漁業(yè)資源可歸屬《漁業(yè)法》保護，而專門針對航道資源保護卻缺乏專門的法律層面的規(guī)范加以規(guī)定。“與其他運輸方式相比，國家為保護和促進交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，先后頒布了《鐵路法》、《公路法》、《港口法》和《民用航空法》。而航道保護和發(fā)展的法律基礎(chǔ)相對弱化，致使內(nèi)河運輸在五種運輸方式中發(fā)展滯后，優(yōu)勢不能發(fā)揮。

2、可持續(xù)發(fā)展原則在現(xiàn)行長江航道管理相關(guān)法律法規(guī)中未得到全面貫徹

現(xiàn)有涉及長江航道的法律法規(guī)一般制定于環(huán)境問題尚不突出、未得到足夠重視的時期，當(dāng)時并未充分融入可持續(xù)發(fā)展的理念?，F(xiàn)行《航道管理條例》頒布于1987，雖在2008年有修改，但基本是關(guān)于航養(yǎng)費稅改等措施，無實質(zhì)修改。且該條例的立法目的即“充分發(fā)揮水上交通在國民經(jīng)濟和國防建設(shè)中的作用”，缺少保護航道資源之意，亟須改進。加之航道行政管理在基層執(zhí)法一線并無強制執(zhí)法權(quán)，這使得涉江工程的一些業(yè)主存在一定的僥幸心理，航道行政管理參與長江環(huán)境資源保護的難度很大，環(huán)保部門參與長江環(huán)境資源保護缺乏硬件支持，所以容易導(dǎo)致長江上環(huán)境資源的破壞面積增大、程度加深，難以制止。長此以往，更不利于長江上業(yè)主在內(nèi)心形成自覺保護長江航道資源和生態(tài)環(huán)境的素養(yǎng)。

3、航道行政管理體制有缺陷，執(zhí)法權(quán)不明

目前我國航道行政管理體制有缺陷，且航道行政管理執(zhí)法權(quán)不明。通過對長江航道行政執(zhí)法的相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，航道執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)破壞長江環(huán)境自然資源、破壞航道的行為后，希望對此行為進行制止，卻苦于缺乏法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限，無法著手進行強制管理執(zhí)法等現(xiàn)象普遍存在。此外，目前長江上行政管理主要由航道、海事、公安等多部門協(xié)同管理，航道維護管理、海事執(zhí)法、公安執(zhí)法各自為政，還存在中央直屬航道部門、地方航道管理部門以及專用航道管理部門等三種管理機制，各部門之間權(quán)限有交叉，容易出現(xiàn)難以準確分辨行政管轄權(quán)責(zé)，進而引發(fā)責(zé)任相互推諉或重復(fù)管轄問題，不利于履行航道行政管理權(quán)責(zé)。例如水資源綜合利用涉及水利、水電、交通、環(huán)保、國土、城市發(fā)展等部門，由于不同部門、不同地方對水資源功能需求不同，發(fā)展目標不同，容易產(chǎn)生水資源開發(fā)中合力不足、協(xié)調(diào)難度大等問題。目前，在水資源綜合利用中，內(nèi)河航運處于弱勢地位，一旦產(chǎn)生樞紐礙、斷航問題，協(xié)調(diào)解決難度極大。例如，廣西區(qū)紅水河水電開發(fā)中未同步建通航設(shè)施，使紅水河斷航達30年之久；右江百色電站2006年已蓄水發(fā)電，但至今未建通航設(shè)施，雖經(jīng)國家發(fā)改委多次組織協(xié)調(diào)，相關(guān)各方取得了一致意見，但具體實施中，各項進度難以落實，通航目標無法按期實現(xiàn)。這些弊端同時危及了航道安全與江河環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。

加強航道行政管理、保護長江環(huán)境資源的對策分析

1、盡快出臺《航道法》，完善法律法規(guī)，健全法律體系

《航道法》現(xiàn)已列入國家立法日程，在制定并完善《航道法》的過程中應(yīng)注意以下問題：①在現(xiàn)行《航道管理條例》的立法目的：“為加強航道管理，改善通航條件，保證航道暢通和航行安全，充分發(fā)揮水上交通在國民經(jīng)濟和國防建設(shè)中的作用，特制定本條例”以及“航道的規(guī)劃和建設(shè)”一章中，應(yīng)增加“保護長江生態(tài)環(huán)境資源”的目的和原則。②重視科學(xué)規(guī)劃航道建設(shè)，避免重復(fù)規(guī)劃。長江航道規(guī)劃的制定必須是極富權(quán)威性和科學(xué)性的。如果規(guī)劃不足、投入不夠，將來等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展到一定時候，反過頭來開挖運河，拓寬航道，付出的代價將比現(xiàn)在要大得多（長三角地區(qū)有些航道工程的拆遷征地費和拆橋費超過了工程總預(yù)算的60%以上），也是對資源的極大浪費。此外，對于不適應(yīng)新形勢發(fā)展的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時予以廢止或修改，將法律滯后性的不利后果降到最低。

2、厘清管理體制，在航道行政管理中嚴格貫徹執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展原則

在管理體制上，長江航道行政管理主要存在的問題是在流域系統(tǒng)管理與體制劃分上。目前，國家在交通部下成立的專門管理長江航運的航務(wù)管理局負責(zé)長江干線航運行政管理，這一的方式有利于形成長江“一盤棋”，避免地方割據(jù)、分別管理的局面。但除此以外還有水利部下屬的長江水利委員會，水利部、環(huán)保部下屬的長江流域水資源保護局，農(nóng)業(yè)部下屬的長江漁業(yè)資源管理委員會等等機構(gòu)交叉管理一條長江，普通辦事人員往往不知具體應(yīng)該向哪個部門了解情況和申請、辦理事務(wù)。如果無法實現(xiàn)完全由一個機構(gòu)管理涉及長江的全體事務(wù)，可以考慮從國務(wù)院層面成立專門的信息公開辦公機構(gòu)，統(tǒng)一長江所有事務(wù)的信息公開，便于群眾知曉責(zé)任部門，公眾參與管理。

3、明確航道行政管理依據(jù)和職權(quán)，賦予航道行政執(zhí)法參與長江環(huán)境資源保護的權(quán)能

長江航道部門的參與長江資源保護的重要性及必要性前文已指出，此處不贅述。在建設(shè)生態(tài)文明航道的背景下，航道工程業(yè)主應(yīng)當(dāng)主動認識到環(huán)境和資源保護的重要性，并有保障后代人繼續(xù)享有良好的長江資源環(huán)境的權(quán)利的意識。此種意識的形成，有必要由航道行政管理部門執(zhí)法人員在日常行政執(zhí)法及巡查管理中加強法制宣傳教育。實踐中，航道行政基層執(zhí)法已兼負長江環(huán)境資源保護的職責(zé)，以保障航道暢通的名義，對沿岸挖沙采石、傾倒棄土等行為進行制止或規(guī)范，對可能造成礙航的工程進行審核。當(dāng)然，環(huán)境保護的職責(zé)應(yīng)由國家環(huán)保部門來行使，但是如同長江上公安、海事執(zhí)法也是單獨于長江上行使職權(quán)一般，航道部門在巡查航道的同時，更能較明顯地發(fā)現(xiàn)破壞長江生態(tài)環(huán)境的行為，且其權(quán)責(zé)本就與長江環(huán)境資源保護有重疊，如能夠在發(fā)現(xiàn)破壞的第一時間及時予以制止，而非花時間聯(lián)絡(luò)其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，效率和效果必會更好。同時，在工程核準時，可以規(guī)定與長江環(huán)境資源保護有關(guān)的工程如需獲批，則必須通過航道行政的可行性研究。

例如，交通運輸部、財政部2009年出臺的《推進長江干線船型標準化實施方案》中：“對現(xiàn)有的非標準船，特別對單殼油輪、單殼化學(xué)品船、危險品船等安全、環(huán)保方面達不到新規(guī)范要求的船舶加快淘汰或更新改造” ；“禁止生活污水排放達不到規(guī)范要求的客船（含載貨汽車滾裝船）以及單殼油輪、單殼化學(xué)品船進入三峽庫區(qū)航運市場”等規(guī)定可見，提高三峽船閘的通過能力，保障船舶航行安全、減少船舶對庫區(qū)環(huán)境造成污染為船型標準化的共同目的，也是航道行政管理部門的職責(zé)之一。

4、嚴格行政執(zhí)法程序，加強航道行政執(zhí)法監(jiān)督，明確執(zhí)法責(zé)任制

有權(quán)力就必須要有監(jiān)督，否則權(quán)力腐化不可避免，國家應(yīng)當(dāng)謹慎賦予執(zhí)法權(quán)的原因即在于此。從航道行政執(zhí)法監(jiān)督來看，其形式可以從三方面予以考慮：第一，成立專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，專職負責(zé)監(jiān)督執(zhí)法，接受人民群眾的意見和建議，處理群眾舉報等。這也是我國現(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督的主要形式。第二，聘請第三方充當(dāng)監(jiān)督者。聘請第三方進行監(jiān)督的優(yōu)點在于監(jiān)督結(jié)果相對客觀；可能存在的問題是第三方監(jiān)督者的經(jīng)費來源。如果由執(zhí)法方聘請，則容易出現(xiàn)監(jiān)督不力情況；而如果由行政相對方聘請，則在操作上又不具有現(xiàn)實性，因為從目前中國的國情出發(fā)和人們的法治素養(yǎng)出發(fā)，還不具有這樣高度的自覺性和維權(quán)意識。第三，自我監(jiān)督。這是對權(quán)力監(jiān)督的最高要求。目前可以制定專門的行政執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)，明確監(jiān)督內(nèi)容。加大行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)力度，要求其提高素質(zhì)、嚴守紀律，嚴格實行行政執(zhí)法責(zé)任制度和行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。上級對下級、行政執(zhí)法部門對所屬行政執(zhí)法機構(gòu)和行政執(zhí)法人員落實行政執(zhí)法責(zé)任制工作情況，應(yīng)當(dāng)定期組織評議、考核，對行政執(zhí)法過錯行為嚴格依法追究責(zé)任人的責(zé)任。

內(nèi)河航運可開發(fā)運量大、成本低、能耗小等優(yōu)勢符合建設(shè)生態(tài)文明和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的要求，從世界經(jīng)濟發(fā)達國家來看，內(nèi)河航運也是推動經(jīng)濟可持續(xù)、綠色、健康發(fā)展的優(yōu)勢途徑?！伴L江航運作為連結(jié)國際、國內(nèi)兩個市場的紐帶，是流域外貿(mào)運輸?shù)闹髁?，對于沿江地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚和加快流域外向型經(jīng)濟發(fā)展具有重要的支撐作用”。好的發(fā)展需要好的規(guī)劃和管理，需要好的法規(guī)政策支撐?！逗降婪ā返某雠_如能在長江智能航道建設(shè)中科學(xué)管理航道，并兼顧環(huán)境資源保護，必將有利于長江系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，助推國家生態(tài)文明建設(shè)。

（本文為國家社科基金項目：“生態(tài)利益衡平的法制保障研究” 的階段性研究成果，課題編號12BFX120。作者單位：長江重慶航道管理處。）