基于政策工具視角的新能源汽車發(fā)展政策研究

陳軍 張韻君

摘要：政府通過科學(xué)設(shè)計和選擇政策工具，對新能源汽車發(fā)展具有重要意義。對2001年以來我國政府發(fā)布的新能源汽車發(fā)展政策進(jìn)行分析，從基本政策工具維度和產(chǎn)業(yè)價值鏈維度分析促進(jìn)新能源汽車發(fā)展的政策特點(diǎn)，優(yōu)化新能源汽車發(fā)展應(yīng)從政策環(huán)境、政策工具等方面加大制度的制定與實(shí)施力度。

關(guān)鍵詞：政策工具；新能源汽車；發(fā)展政策；內(nèi)容分析

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）08-0077-07

隨著石油資源的日漸枯竭以及傳統(tǒng)化石能源所造成的能源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等問題日益嚴(yán)重，發(fā)展新能源汽車已成為各國共識。但在發(fā)展初期，由于技術(shù)不成熟、市場需求量小等市場不經(jīng)濟(jì)性，政府需要通過政策扶持以推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，世界各主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體如美國、歐盟、日本等都曾出臺各種鼓勵新能源汽車發(fā)展的政策，并取得一定的成效。為了使中國汽車產(chǎn)業(yè)趕超國際先進(jìn)水平，從2001年以來中國政府也出臺了一系列鼓勵和促進(jìn)新能源汽車發(fā)展的政策，但是，從政策實(shí)施的成效來看，卻并不理想，我國新能源汽車在技術(shù)、規(guī)模及產(chǎn)業(yè)化方面與發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距。新能源汽車發(fā)展政策是一種綜合復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策，要想發(fā)揮政策效應(yīng)，需要進(jìn)行科學(xué)的政策構(gòu)建，如果政策構(gòu)建不合理，其成效將大打折扣。本文以政策工具的角度重新審視十幾年來我國政府扶持和促進(jìn)新能源汽車發(fā)展的若干政策，探究政策的不足之處，并提出優(yōu)化的建議。

一、新能源汽車發(fā)展政策二維分析架構(gòu)的建立

政策工具主要用于研究公共政策[1]。從廣義上說，政策工具是被決策者以及實(shí)踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實(shí)現(xiàn)一個或者更多政策目標(biāo)的手段[2]。在政策制定和執(zhí)行時，只有將政策進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建（如前后政策的繼承性與連續(xù)性、不同部門或?qū)蛹夐g政策的互補(bǔ)性等），以形成政策合力，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，才能發(fā)揮理想的政策效應(yīng)[3]。

（一）X維度：基本政策工具維度

近年來，許多學(xué)者對政策工具進(jìn)行了比較深入的研究，其中以Rothwell和Zegveld[3]的研究最具代表性。本文結(jié)合Rothwell和Zegveld的思想，根據(jù)政策工具產(chǎn)生影響的層面不同，將新能源汽車政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型[4]，如圖1所示。

1. 供給型政策工具。供給型政策工具是指政府通過對新能源汽車產(chǎn)業(yè)提供直接要素支持，從而推動該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。供給型政策工具可細(xì)分為科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、人才培養(yǎng)等。

2. 需求型政策工具。需求型政策工具是指政府通過各種措施擴(kuò)大新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場，從而拉動該產(chǎn)業(yè)發(fā)展。需求型政策工具又可細(xì)分為貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)、政府采購、服務(wù)外包等幾個方面。

3. 環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具對該產(chǎn)業(yè)是一種間接的影響作用，主要是指政府通過制定一系列的政策影響該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境，間接影響并促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。環(huán)境型政策工具又可細(xì)分為稅收優(yōu)惠、財務(wù)金融支持、策略性措施、法規(guī)管制等幾方面。

（二）Y維度：產(chǎn)業(yè)價值鏈維度

要全面描述新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的特征，還必須考慮該產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的價值鏈活動特點(diǎn)。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展生命周期和價值鏈活動規(guī)律，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程可以分為研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費(fèi)四個階段[5]。本文將這四個階段活動類型簡化為產(chǎn)業(yè)價值鏈維度，即新能源汽車發(fā)展政策分析框架的Y維度。

將X維度和Y維度綜合起來，最終形成了基于政策工具的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分析二維框架，如圖2所示。

二、新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策文本的樣本選擇及分析

（一）新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的樣本選擇

為了保證研究的科學(xué)性，所選政策文本必須準(zhǔn)確、權(quán)威、可靠，所以本文所選政策本文均來自中央政府公開發(fā)布的與新能源汽車發(fā)展密切相關(guān)的文件，其他地方政府、行業(yè)協(xié)會的相關(guān)文件以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等不包括在內(nèi)。最終篩選出從2001—2012年的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策文本共23份（見表1）。

從政策發(fā)布的時間來看，跨度從2001年到2012年（見圖3），但主要集中在2009年以后，占了總數(shù)的78.3%。這是由于隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，汽車迅速普及，對能源的需求也日益增大，中國早已經(jīng)成為世界第二大石油消耗國，到2009年，中國進(jìn)口石油已經(jīng)占全部石油消耗量的52%。石油能源的大量消耗，對環(huán)境和氣候造成了巨大的影響，所以溫總理在2009年的哥本哈根氣候變化大會上，承諾中國到2020年將萬元GDP碳排放量在2005年基礎(chǔ)上減少40%～45%。為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，其手段之一就是大力發(fā)展新能源汽車。從數(shù)量上看，2011年發(fā)文最多，達(dá)到9份，這是由于2011年為我國“十二五規(guī)劃”的開局之年，為了貫徹和落實(shí)國家“十二五規(guī)劃”，政府各部門出臺了各種促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。

從政策發(fā)布的部門來看，23份政策文本涉及12個部門（見表2），其中國家發(fā)改委、財政部、工信部發(fā)布的政策文本最多，其次是科技部，這表明國家從戰(zhàn)略規(guī)劃上重視新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并給予了較大的財政支持。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，新能源汽車技術(shù)需要取得一定突破，所以科技部、工信部多采取的是聯(lián)合發(fā)文的形式，對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起重要作用。

（二）新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本政策工具編碼

本文對上述23份政策文本的內(nèi)容按照“政策編號-章節(jié)/具體條款”進(jìn)行編碼，形成基于政策工具的新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表（見表3）。（限于篇幅限制，中間第“3-21”號政策編碼省略。）

（三）新能源汽車發(fā)展政策——X維度：基本政策工具分析

在單元編碼的基礎(chǔ)上，按照Rothwell和Zegveld的理論分類得到基本政策工具分布表（見表4）和基本政策工具使用百分比示意圖（見圖4）。

從總體來看，上述23份新能源汽車的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策運(yùn)用了供給型、環(huán)境型和需求型的政策工具，從多方面鼓勵和支持了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)計分析表明，這些政策工具中，環(huán)境型最多（占76.19%），其次是供給型（占22.22%），最少的是需求型（占1.59%）。

從各政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制和策略性措施這三項政策工具占了絕大部分（89.4%），尤其是法規(guī)管制，達(dá)到44.7%，金融支持和稅收優(yōu)惠僅為10.7%。在供給型政策工具中，最受關(guān)注的是資金投入，達(dá)到57.2%，科技信息支持（21.4%）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（21.4%）也得到了一定的體現(xiàn)，但在人才培養(yǎng)的政策方面卻沒有得到體現(xiàn)。最弱的是需求型政策工具，只涉及到政府采購一條政策，其他政策都未曾涉及，這也是該政策工具今后需要加強(qiáng)的地方。

（四）新能源汽車發(fā)展政策——Y維度：價值鏈維度分析

在對新能源汽車發(fā)展政策基本政策工具內(nèi)容分析單元編碼的基礎(chǔ)上，加入產(chǎn)業(yè)價值鏈維度指標(biāo)，形成了新能源汽車發(fā)展政策二維分布圖（如圖5）。

對上述二維分布圖進(jìn)行統(tǒng)計，得到新能源汽車產(chǎn)業(yè)價值鏈維度各環(huán)節(jié)分布統(tǒng)計表（如表5）。

從上述統(tǒng)計結(jié)果來看，23份新能源汽車發(fā)展政策文本覆蓋了產(chǎn)業(yè)價值鏈的研發(fā)、投資、生產(chǎn)、消費(fèi)全部環(huán)節(jié)，其中消費(fèi)占的比例最大（39.7%），這說明政府在促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場化方面的政策工具力度最大；其次是研發(fā)（31.7%），這是由于新能源汽車關(guān)鍵技術(shù)，特別是電池技術(shù)還沒能取得突破，需要國家加大政策扶持力度；在生產(chǎn)和投資方面政策工具運(yùn)用不多。所以，從新能源汽車產(chǎn)業(yè)價值鏈總體來看，政策工具體現(xiàn)出兩頭大，中間小的特點(diǎn)，這是由于目前阻礙新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵還是技術(shù)和市場化的問題，迫切需要政府的政策扶持。

三、政策工具存在的問題

（一）X維度

1. 環(huán)境型政策工具應(yīng)用過溢。統(tǒng)計表明，新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的文本涉及到的政策工具大部分是環(huán)境型政策工具（79.19%）。其中法規(guī)管制在環(huán)境型政策工具中就占到44.7%。

法規(guī)管制政策過多是由于兩個原因造成的，其一，如同我國的其他許多政策一樣，先前政策制定出來后沒有被落實(shí)執(zhí)行，然而又感到必不可少，所以在后面制定政策時就重復(fù)提及；其二，先前制定的政策在執(zhí)行方面被打了折扣，或在政策制定時缺乏前瞻性，由于環(huán)境變化，無法達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，需在后續(xù)政策中不斷強(qiáng)調(diào)，也造成了過溢。

目標(biāo)規(guī)劃政策工具的應(yīng)用也存在過溢現(xiàn)象，如2001年國家發(fā)改委發(fā)布的《863計劃電動汽車重大專項》、2009年3月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、2011年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、2011年7月科技部發(fā)布的《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》、2011年11月工信部發(fā)布的《“十二五”產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃》、2012年4月發(fā)改委發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》等，多為目標(biāo)規(guī)劃型的政策文件。這些目標(biāo)規(guī)劃類政策，只起到了“指引方向”和“設(shè)立目標(biāo)”的作用，但具體操作層面的政策工具卻相對缺乏。

2. 需求型政策工具嚴(yán)重不足與缺失。需求型政策能夠擴(kuò)大新能源汽車市場，從而拉動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，在上述所有政策工具中，需求型政策工具僅僅涉及到政府采購這一條政策，占全部政策工具的比重只有1.59%，存在嚴(yán)重的缺失與不足。因此，未來政策工具的重點(diǎn)是需求型政策的制定。

3. 行之有效的政策工具未被采用。從整體上看，雖然環(huán)境型政策工具存在應(yīng)用過溢，但主要只是其中的目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制方面的政策工具存在過溢，而金融支持和稅收優(yōu)惠方面的政策工具卻存在不足。

目前針對新能源汽車的稅收優(yōu)惠政策主要在汽車使用環(huán)節(jié)（對節(jié)約能源、使用新能源的車船可以減征或者免征車船稅），而對于生產(chǎn)環(huán)節(jié)和銷售環(huán)節(jié)卻缺乏相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。相比之下，各發(fā)達(dá)國家稅收優(yōu)惠政策更加全面。如為了鼓勵新能源汽車的發(fā)展，日本于2009年4月開始實(shí)施“綠色稅制”，對新能源汽車以及清潔柴油車等低排放、燃油消耗量低的汽車在購買時享受重量稅和取得稅等多種稅收優(yōu)惠[6]。

新能源汽車作為新型產(chǎn)業(yè)，前期需要大量的資金投入，除了政府直接的資金支持外，還需要政府在融資等方面對相關(guān)企業(yè)予以大力支持，但是目前政府在此方面的政策扶持力度明顯不足。

在供給型政策工具中，運(yùn)用比較多的是資金投入，但是在人才培養(yǎng)、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策工具都沒有得到充分有效的運(yùn)用。目前制約新能源汽車發(fā)展的最重要的因素在于技術(shù)，而要想取得技術(shù)上的突破，關(guān)鍵在于人才以及技術(shù)平臺的建立，這些制約新能源汽車發(fā)展的因素單靠企業(yè)自身是無法解決的，更需要政府的政策扶持。

在直接促進(jìn)新能源汽車發(fā)展的需求型政策工具方面，僅僅只涉及到政府采購的一條政策，而且該政策還屬于鼓勵與試驗性的而非強(qiáng)制性的，至于服務(wù)外包、貿(mào)易管制和海外機(jī)構(gòu)等政策工具更是空白，因此，需求型政策工具的應(yīng)用有待加強(qiáng)。

4. 政策缺乏系統(tǒng)性和前瞻性。從政策的整體來看，由于涉及的政策跨越時間長，部門多，政策還缺乏一定的系統(tǒng)性和前瞻性，如在《關(guān)于開展私人購買新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》中補(bǔ)貼對象只有電動汽車，這顯然不利于其他新能源車的發(fā)展。

此外，缺乏對傳統(tǒng)能源汽車的限制政策。由于新能源汽車在產(chǎn)業(yè)化方面還沒有很大的突破，傳統(tǒng)能源汽車仍然是市場主流，其所具有的成本低、技術(shù)成熟、加油維修方便快捷等種種優(yōu)勢是新能源汽車所不具備的。所以，只有在鼓勵新能源汽車的同時出臺限制傳統(tǒng)能源汽車的政策，逐步提高傳統(tǒng)能源汽車的門檻，才能大力發(fā)展新能源汽車[7]。

（二）Y維度：政策結(jié)構(gòu)不合理

從整體價值鏈的角度來看，政策工具中消費(fèi)所占的比例最大（39.7%），大于研發(fā)所占的比重（31.7%）8個百分點(diǎn)，雖然國家出臺了大量促進(jìn)新能源汽車消費(fèi)的政策措施，但是從實(shí)施的效果來看，卻并不理想，這是由于目前阻礙新能源汽車產(chǎn)業(yè)化的根本原因還是技術(shù)問題，如電動汽車的電池技術(shù)，電動汽車電池?zé)o論在充電時間、一次性行使距離還是在電池的體積、壽命、成本等方面離消費(fèi)者的需求還是有較大的差距，所以在電池技術(shù)沒有取得突破性進(jìn)展的前提下，出臺再多的鼓勵消費(fèi)政策所起的作用也是有限的。所以目前政策扶持的重點(diǎn)應(yīng)該是研發(fā)政策而非消費(fèi)政策。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，雖然研發(fā)政策從總數(shù)來說不少，有20條之多，但是從研發(fā)政策的結(jié)構(gòu)來看，絕大部分是目標(biāo)規(guī)劃（8條），而在資金投入和人才培養(yǎng)方面的政策甚至是零。眾所周知，科技開發(fā)一靠人才，二靠充足的資金保證，如果沒有相應(yīng)的人才和足夠的資金投入，是無法取得突出成果的。

雖然政府出臺了大量促進(jìn)新能源汽車消費(fèi)的政策，但是從消費(fèi)政策結(jié)構(gòu)來看，絕大部分是資金投入和法規(guī)管制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所占比重過?。?條）。而目前阻礙消費(fèi)者購買新能源汽車（主要是電動汽車）的主要原因除了電池技術(shù)之外，基礎(chǔ)設(shè)施不完善也是一個重要原因。如果缺乏方便的充換電網(wǎng)絡(luò)和維修網(wǎng)絡(luò)，消費(fèi)者是沒有動力購買新能源汽車的。

總之，從價值鏈維度來看，政策工具雖然涉及到了價值鏈的四個環(huán)節(jié)，但是從其結(jié)構(gòu)來看，存在許多不合理之處，需要進(jìn)一步進(jìn)行政策的優(yōu)化。

四、政策建議

（一）優(yōu)化環(huán)境型和供給型政策工具

對于現(xiàn)有的相關(guān)政策要加快制定實(shí)施細(xì)則和督促落實(shí)，嚴(yán)格規(guī)定各項政策措施的落實(shí)步驟。此外，根據(jù)新能源汽車發(fā)展所面臨的困境，應(yīng)在人才培養(yǎng)、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融支持、稅收優(yōu)惠等方面加大政策的制定與實(shí)施力度。

1. 企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵靠人才，沒有充足的人才供應(yīng)，單個企業(yè)難以得到發(fā)展，從宏觀上看，一個產(chǎn)業(yè)也難以得到發(fā)展。新能源汽車作為新型產(chǎn)業(yè)，本身的人才供應(yīng)是有限的，這就要求政府采取措施，制定人才培養(yǎng)政策，特別是科技人才的培養(yǎng)，使我國新能源汽車的發(fā)展得到充足的人才保障。

2. 目前新能源汽車發(fā)展的瓶頸是技術(shù)。所以政府應(yīng)該加強(qiáng)對新能源汽車的科技信息支持力度，組建專業(yè)的新能源汽車信息研究機(jī)構(gòu)，實(shí)施信息資源的優(yōu)化配置，幫助企業(yè)及時獲取國內(nèi)外最新的技術(shù)研究成果和情報資料，避免各企業(yè)由于信息不暢通而造成重復(fù)研究可能造成的大量資源浪費(fèi)和發(fā)展機(jī)會的喪失。此外，政府還應(yīng)搭建新能源汽車的技術(shù)開發(fā)共享平臺，促進(jìn)技術(shù)交流，提高技術(shù)開發(fā)水平。

3. 新能源汽車的發(fā)展必須有相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施支持，特別是電動汽車，如果沒有方便的充（換）電網(wǎng)絡(luò)和維修網(wǎng)絡(luò)，是無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的。而在沒有產(chǎn)業(yè)化的條件下，企業(yè)是不愿意投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。所以現(xiàn)階段政府要加大電動汽車充（換）電網(wǎng)絡(luò)和維修網(wǎng)絡(luò)的政策支持力度，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

4. 新能源汽車目前還沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，企業(yè)需要大量的資金投入。所以政府除現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策外，還要加大金融支持的力度，拓寬市場融資渠道，建立風(fēng)險投資機(jī)制等，使新能源汽車的發(fā)展具有充足的資金支持。針對新能源汽車的補(bǔ)貼主要集中在銷售環(huán)節(jié)，補(bǔ)貼范圍太窄的問題，政府應(yīng)該拓展補(bǔ)貼范圍和方式，在研發(fā)上國家可依據(jù)項目投入資金，鼓勵新能源車的開發(fā)，在生產(chǎn)上，可以采用技改資金等方式予以補(bǔ)貼。

5. 稅收優(yōu)惠政策對于新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義。目前新能源汽車的稅收優(yōu)惠政策主要集中在汽車使用領(lǐng)域，鼓勵的作用有限。政府應(yīng)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍，在生產(chǎn)、銷售、使用等領(lǐng)域出臺更多的稅收優(yōu)惠措施，從而促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）重視需求型政策工具的拉動與帶動作用

在政府采購方面，現(xiàn)行的政策僅僅是試點(diǎn)和鼓勵性質(zhì)的，政策是否執(zhí)行，還要看地方政府的財力以及執(zhí)政理念等因素，政策的執(zhí)行會大打折扣。所以應(yīng)制定節(jié)能與新能源汽車強(qiáng)制性政府采購政策，逐步擴(kuò)大采購規(guī)模和比例，加大有關(guān)新能源汽車整車及零配件進(jìn)出口的優(yōu)惠政策制定力度，鼓勵企業(yè)建立海外研發(fā)、生產(chǎn)及銷售機(jī)構(gòu)，從而拉動新能源汽車的發(fā)展。

（三）注重政策的系統(tǒng)性與前瞻性，以及與其他相關(guān)政策的配套性

在制定新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，要從戰(zhàn)略的高度思考政策的系統(tǒng)性與前瞻性，并做到前后政策的連續(xù)、統(tǒng)一，不同部門、層級間政策的互補(bǔ)性。此外，還要注重對新能源汽車自主品牌和核心技術(shù)的鼓勵與保護(hù)。

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責(zé)任編輯、校對：何 焱