淺談公務(wù)消費(fèi)失控現(xiàn)象與治理對(duì)策

王艷芳

[摘 要]公務(wù)消費(fèi)失控問題是當(dāng)前的社會(huì)焦點(diǎn)之一，直接影響政府形象和行政誠(chéng)信。如何遏制日益膨脹的公務(wù)消費(fèi)，將行政成本有效控制在一定范圍之內(nèi)，已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府不容回避的現(xiàn)實(shí)問題。[1]從我國(guó)目前的公務(wù)消費(fèi)現(xiàn)狀來看，治理公務(wù)消費(fèi)失控，就必須強(qiáng)化對(duì)公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)控，創(chuàng)新公務(wù)消費(fèi)的管理體制，將公務(wù)消費(fèi)納入公開化、制度化、法制化的軌道。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)卡結(jié)算制度；政府采購(gòu)制度；公務(wù)消費(fèi)法

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和政府活動(dòng)的增多，公務(wù)消費(fèi)的內(nèi)容不斷擴(kuò)大，并由于公務(wù)消費(fèi)本身存在著公私不分、隱秘化等的弊端，出現(xiàn)了公務(wù)消費(fèi)失控現(xiàn)象，其主要體現(xiàn)在公務(wù)消費(fèi)的過程中不計(jì)成本，奢侈浪費(fèi)。近年來，為遏制這種現(xiàn)象，中央加強(qiáng)了對(duì)公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)管，相繼出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”等文件；同時(shí)，一些地方政府也針對(duì)公務(wù)消費(fèi)失控問題進(jìn)行了內(nèi)部改革的探索，但公務(wù)消費(fèi)失控的現(xiàn)象仍然存在。失控的公務(wù)消費(fèi)不僅違背了政府的公共行政精神，同時(shí)，也極易破壞公務(wù)員與群眾的魚水關(guān)系。因此，公務(wù)消費(fèi)失控必須得到有效遏制。

一、當(dāng)前公務(wù)消費(fèi)問題透視

（一）公務(wù)消費(fèi)數(shù)額花費(fèi)巨大

對(duì)于公務(wù)消費(fèi)的數(shù)額，早已有種種不同的說法。2006年，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家曾綜合各方面數(shù)據(jù)，推算這一數(shù)字為9000億。其中公車消費(fèi)為4000億元左右，公費(fèi)出國(guó)3000億元左右，公款吃喝2000億元左右。[2]2011年底，中央紀(jì)委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，各地各部門的公務(wù)消費(fèi)支出的財(cái)政預(yù)算，2009年縮減158.06億，2010年又壓縮57.51億元。[3]僅從縮減程度，也可推想出公務(wù)消費(fèi)的龐大規(guī)模。

（二）公務(wù)消費(fèi)隨意性大

履行公務(wù)時(shí)必須的消費(fèi)是合理的公務(wù)消費(fèi)，是保證國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。但從公務(wù)消費(fèi)的實(shí)際運(yùn)行情況來看，由于公務(wù)消費(fèi)本身帶有非常強(qiáng)的隱秘性，不為公眾所知，及公務(wù)消費(fèi)的分類標(biāo)準(zhǔn)和范圍無明確規(guī)定、管理監(jiān)督機(jī)制不健全等使公務(wù)消費(fèi)缺乏透明性、規(guī)范性，導(dǎo)致公務(wù)消費(fèi)的范圍和消費(fèi)目的越來越模糊，內(nèi)容越來越廣，搭車消費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）規(guī)避公務(wù)消費(fèi)改革的手段更隱秘化

近年來，實(shí)行公務(wù)消費(fèi)改革后，尤其是中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”出臺(tái)后，公務(wù)消費(fèi)失控的現(xiàn)象得到了極大的改善，但鋪張浪費(fèi)仍然存在，規(guī)避改革的方式也呈向多樣化，更加隱秘化方向發(fā)展，其主要體現(xiàn)為：轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)，公款吃喝由公開變隱秘。在改革過程中出現(xiàn)的消費(fèi)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象已成為深入推行公務(wù)消費(fèi)改革的主要障礙之一，其主要表現(xiàn)在：上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將自身的公務(wù)消費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給基層或下級(jí)單位；部分消費(fèi)項(xiàng)目暫未納入改革范圍，應(yīng)由個(gè)人公務(wù)消費(fèi)支出的部分向公共部分或暫未實(shí)行改革的公務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁。同時(shí)，在中央三令五申下，有不少部門和國(guó)有企業(yè)為逃避處罰由公開吃轉(zhuǎn)入“地下吃”，由星級(jí)酒店轉(zhuǎn)向并不遜色于其的內(nèi)部餐廳，更隱蔽、低調(diào)。更有甚者將公款奢侈吃喝陣地轉(zhuǎn)向要交納高昂會(huì)員費(fèi)的隱秘性極高的“私人會(huì)所”。

二、公務(wù)消費(fèi)失控的原因探究

（一）財(cái)政管理體制不完善，預(yù)算的約束剛性差

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政管理模式，即從預(yù)算開始就沒有細(xì)化，沒有把接待費(fèi)、車輛費(fèi)、差旅費(fèi)等在預(yù)算上定額明晰，預(yù)算編制粗糙，不利于對(duì)各項(xiàng)公務(wù)消費(fèi)的控制。同時(shí)，預(yù)算規(guī)定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，有著很大的彈性空間。另外，我國(guó)由于各種原因，預(yù)算統(tǒng)一化問題始終未能解決，預(yù)算外和制度外資金大量存在，各地私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象存在，這就為不正常的公務(wù)消費(fèi)提供了資金渠道，容易導(dǎo)致公務(wù)消費(fèi)中外部的浪費(fèi)行為。

（二）監(jiān)督職責(zé)履行難到位

據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督主體而言，公務(wù)消費(fèi)監(jiān)督不力主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是外部監(jiān)督不力。我國(guó)的人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)， 在法律上享有財(cái)政監(jiān)督權(quán)， 但在目前的地方各級(jí)政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中， 實(shí)際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中。[4]此外，在現(xiàn)實(shí)情況中，雖人大代表在公務(wù)消費(fèi)信息的獲取和權(quán)力的制約上存在較大的優(yōu)勢(shì)， 但許多人大代表本身就是官員， 本身就是公務(wù)消費(fèi)的直接受益者。

二是行政內(nèi)部監(jiān)督走形式。從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于公務(wù)消費(fèi)的主要人員是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，實(shí)行公務(wù)消費(fèi)改革，直接觸動(dòng)的便是他們的既得利益，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部改革與監(jiān)督自然缺乏強(qiáng)大的持續(xù)的動(dòng)力。

三是社會(huì)公眾監(jiān)督難落實(shí)。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府部門對(duì)公務(wù)消費(fèi)支出公開的積極性性不高，如2011年由國(guó)務(wù)院自上而下的這次“三公經(jīng)費(fèi)”公開活動(dòng)，首先予以公示的是科技部，公布時(shí)間為4月14日。這是唯一一個(gè)在國(guó)務(wù)院要求的公開時(shí)限（6月底）底之前，完成了相應(yīng)的部門相應(yīng)公開工作的部門。并且由于公務(wù)消費(fèi)本身帶有一定的私密性，公務(wù)消費(fèi)和非公務(wù)消費(fèi)之間具有一定的模糊性，往往糾纏在一起，要想獲知公務(wù)消費(fèi)的真實(shí)情況就更難了。

（三）公務(wù)消費(fèi)制度缺乏系統(tǒng)性

改革開放以來， 針對(duì)公務(wù)消費(fèi)的一些內(nèi)部規(guī)定是有一些， 有的以政府的名義下發(fā)，有的以黨委的形式下發(fā)， 有的則以部門的方式下發(fā)， 有財(cái)政部門的、有審計(jì)部門的、有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的，五花八門。[5]這些規(guī)定在出臺(tái)前由于缺乏溝通， 有相互矛盾的現(xiàn)象存在，讓執(zhí)行的部門實(shí)施起來時(shí)總有點(diǎn)無所適從的感覺，這就必然使制度的效力大打折扣。

據(jù)曾獲得2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨的研究，多數(shù)公共部門的工作人員，尤其是公務(wù)員都是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型。即在違紀(jì)行為存在較高風(fēng)險(xiǎn)的前提下會(huì)自我約束，減少違紀(jì)的概率。在現(xiàn)有的問責(zé)制度下，公務(wù)消費(fèi)過度行為更多地被視為官員的思想道德和作風(fēng)問題，對(duì)相關(guān)責(zé)任部門或個(gè)人的處罰也主要以教育懲戒為主，主要有書面檢查、通報(bào)、警告、批評(píng)、誡勉談話等，相關(guān)責(zé)任人員不會(huì)因此而受到太大的損失。[6]處罰輕甚至不處罰，這滋長(zhǎng)了公職人員利用公款進(jìn)行不正常公務(wù)消費(fèi)的不正之風(fēng)。

三、治理公務(wù)消費(fèi)失控的途徑