浙江省排污權(quán)交易及其制度構(gòu)建探討

[摘 要]排污權(quán)交易是近年來(lái)有效控制環(huán)境的一種新興手段，它能夠以較低的經(jīng)濟(jì)成本解決日漸突出的環(huán)境問(wèn)題。目前，浙江省的排污權(quán)交易體系已經(jīng)逐步建立并發(fā)展起來(lái)。然而在實(shí)踐過(guò)程中，其仍面臨著許多難以突破的障礙。文章擬圍繞排污權(quán)交易制度所面臨的困境展開(kāi)討論，并提出相應(yīng)的解決路徑，以期對(duì)該制度的構(gòu)建與完善有所幫助。

[關(guān)鍵詞]排污權(quán)；交易；浙江省

隨著“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的發(fā)布，國(guó)家逐步意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題，更加注重了環(huán)境保護(hù)，加大環(huán)境保護(hù)的力度，發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，由此來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。與此同時(shí)，排污權(quán)交易制度作為一種利用市場(chǎng)進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的手段，也受到了越來(lái)越多人的關(guān)注。

一、浙江省排污權(quán)交易現(xiàn)行制度分析

排污權(quán)交易是典型的利用市場(chǎng)手段治理污染的模式，只有在市場(chǎng)機(jī)制比較發(fā)達(dá)的地區(qū)才能夠?qū)崿F(xiàn)。浙江省一直是國(guó)家經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度較為完善。因此，充分發(fā)揮浙江省的經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)來(lái)探索實(shí)施排污權(quán)交易機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量都具有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）排污權(quán)交易的主體

浙江省排污權(quán)交易的主體主要由政府和排污單位組成。各市的環(huán)境保護(hù)局是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，一方面代表政府分配國(guó)家擁有的環(huán)境容量資源，是排污權(quán)交易市場(chǎng)中出示排污權(quán)的供應(yīng)者；另一方面則負(fù)責(zé)行業(yè)內(nèi)排污權(quán)的核定、排污權(quán)交易中的監(jiān)管、檢測(cè)，是排污權(quán)交易中的監(jiān)管者。

排污單位則是排污權(quán)交易體系中最重要的需求者及供給者。在排污權(quán)交易中，排污單位既享有權(quán)利，又承擔(dān)義務(wù)。其權(quán)利主要有排污的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和儲(chǔ)備權(quán)等，義務(wù)則主要是遵守交易規(guī)則，并保證排污行為的合法性及承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）排污權(quán)交易的客體

環(huán)境污染種類紛繁復(fù)雜，從技術(shù)及實(shí)踐的層面而言，既不可能也不需要對(duì)所有污染物都進(jìn)行監(jiān)測(cè)控制并實(shí)行排污權(quán)交易。浙江省實(shí)施排污權(quán)交易選擇交易對(duì)象遵循以下原則：第一，選取環(huán)境污染重危害和影響最大的污染物；第二，選取與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平相符合的污染物，即能夠?qū)嵤┯行Э刂频奈廴驹搭愋?。參考?guó)家2008年確定實(shí)行總量控制的8種污染物，浙江省主要排污交易的對(duì)象為SO2和COD。①

（三）排污權(quán)交易的具體方式

浙江省排污權(quán)交易主要以以下方式進(jìn)行：各市環(huán)保局首先將排污指標(biāo)下達(dá)到各個(gè)排污企業(yè)，其中包括排污企業(yè)甲（需求方）和排污企業(yè)乙（出讓方），同時(shí)，環(huán)保局向排污權(quán)交易中心提供總量指標(biāo)及空余。排污企業(yè)乙作為賣方將排污指標(biāo)出讓到排污交易中心（交易平臺(tái)），排污企業(yè)甲作為買方則向排污交易中心購(gòu)買指標(biāo)。而企業(yè)甲、乙可向污染處理中介輸出污染物，排污處理中介對(duì)其予以處理，環(huán)保局亦對(duì)污染處理中介做出相應(yīng)的補(bǔ)貼。

二、浙江省排污權(quán)交易制度存在的問(wèn)題

在環(huán)保部、財(cái)政部和全省各級(jí)政府的大力支持下，浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)的政策體系和技術(shù)體系不斷建立和完善，試點(diǎn)工作取得了很大進(jìn)展。然而，其凸顯出的問(wèn)題也不容忽視。

（一）初始分配方式的困境

從浙江省排污權(quán)交易實(shí)施現(xiàn)狀來(lái)看，由于各單位承受能力不同，相關(guān)部門一開(kāi)始大多會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行無(wú)償分配，之后再實(shí)行有償分配。同時(shí)，對(duì)分配的排污配額進(jìn)行定價(jià)，初始分配方式較為單一。以嘉興市為例，其繞過(guò)了初始分配這一環(huán)節(jié)，承認(rèn)所有企業(yè)的既得排污權(quán)，市場(chǎng)主體只需為排污增量埋單。嘉興市環(huán)保局認(rèn)為這樣做的好處在于提高運(yùn)作效率，操作便捷，然而該辦法對(duì)新進(jìn)企業(yè)未免有失公平。另外，現(xiàn)行的政策中對(duì)初始排污權(quán)并未設(shè)立強(qiáng)制要求，造成各級(jí)試點(diǎn)出臺(tái)的政策并不能強(qiáng)制實(shí)行，市場(chǎng)調(diào)節(jié)也難以充分發(fā)揮作用。同時(shí)，相對(duì)于土地、礦產(chǎn)等有形資源而言，排污權(quán)作為無(wú)形資源，其有償使用也缺乏公開(kāi)、公平、公正、合理的分配依據(jù)和程序。

（二）交易體系的欠缺

就浙江省實(shí)踐情況而言，各地推行的排污權(quán)交易實(shí)質(zhì)上只是相關(guān)部門與排污者之間的交易。企業(yè)并不是真正的市場(chǎng)主體，也不是基于自己的成本和利潤(rùn)核算商定價(jià)格，一些企業(yè)更是只為了完成相關(guān)部門交給的示范任務(wù)，因而企業(yè)缺乏進(jìn)行排污權(quán)交易的主動(dòng)性和積極性。

以嘉興市為例，排污權(quán)交易需要經(jīng)過(guò)兩個(gè)相互獨(dú)立的合同行為。即排污權(quán)出讓方與交易中心簽訂《主要污染物排污權(quán)交易出讓合同》及排污權(quán)需求方與交易中心簽訂《主要污染物排污權(quán)交易出讓合同》。由此，排污權(quán)出讓方和需求方之間并沒(méi)有直接的法律關(guān)系。另外，排污權(quán)交易中心也是在環(huán)保局授權(quán)下從事主要污染物排污權(quán)交易的專門機(jī)構(gòu)，是排污權(quán)交易的指定平臺(tái)，具有很強(qiáng)的行政色彩，缺乏市場(chǎng)獨(dú)立地位。

杭州市雖然規(guī)定排污權(quán)交易的買賣合同由排污企業(yè)買賣雙方之間直接進(jìn)行，排污權(quán)交易平臺(tái)不直接參與交易雙方的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系，但是排污單位之間進(jìn)行的交易必須經(jīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門預(yù)審并報(bào)市環(huán)保行政主管部門確認(rèn)，且須按時(shí)到市環(huán)保行政主管部門辦理主要污染物排放配額交割手續(xù)。這導(dǎo)致排污權(quán)交易過(guò)程也擺脫不了行政部門的強(qiáng)力干預(yù)，難免出現(xiàn)以政代企的行為。另外，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，有可能出現(xiàn)行政權(quán)力尋租行為，影響排污權(quán)交易的公平、公正和公開(kāi)。②

（三）交易價(jià)格的障礙

浙江省排污權(quán)交易推進(jìn)的方式是以點(diǎn)帶面，各個(gè)試點(diǎn)根據(jù)自身實(shí)際和需要制定相應(yīng)的制度。這雖然在排污權(quán)交易的初期充分調(diào)動(dòng)了各地的主動(dòng)性和積極性，然而在工作深入后卻引發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一的問(wèn)題。一是目前該省統(tǒng)一的初始排污權(quán)和交易價(jià)格體系尚未出臺(tái)，省級(jí)交易平臺(tái)無(wú)法正常開(kāi)展交易和指導(dǎo)工作，造成各試點(diǎn)適用的價(jià)格體系不一，在初始排污權(quán)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)上相差較大，產(chǎn)生了相對(duì)的不公平；二是各試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展工作的時(shí)間不同，各自做法不盡相同，有些與目前省里出臺(tái)的政策不一致，有待于在今后的工作中予以調(diào)整和銜接。③

從理論上而言，排污權(quán)交易是在假設(shè)市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的情形下進(jìn)行的，市場(chǎng)參與各方面都有充足的信息，交易是頻繁的，價(jià)格完全由供求關(guān)系決定。但我國(guó)實(shí)際情況是，完全的排污權(quán)交易市場(chǎng)尚未建立，市場(chǎng)主體過(guò)少，而且企業(yè)參與度不高，信息也不夠充分。此外，我國(guó)排污權(quán)交易的主體90%以上都是中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，規(guī)模小且分部分散，因此交易費(fèi)用是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。交易費(fèi)用過(guò)多會(huì)降低交易主體市場(chǎng)行為的積極性，從而影響整個(gè)排污權(quán)交易體系，使交易成功率下降，妨礙排污權(quán)交易制度比較優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。④

三、完善排污權(quán)交易制度的建議

（一）初始分配方式的完善

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上而言，拍賣規(guī)則受很多學(xué)者推崇。然而，拍賣雖然益處頗多，但單純使用該制度卻并不符合我國(guó)發(fā)展中國(guó)家階段的客觀現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展污染防治和節(jié)能減排規(guī)劃，宜將拍賣規(guī)則有機(jī)地結(jié)合到現(xiàn)有規(guī)則當(dāng)中，采用免費(fèi)占有為主，拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)為輔的混合機(jī)制。既往和當(dāng)前的配額數(shù)量可以免費(fèi)占有，主要原因在于既往或當(dāng)前排污主體為了遵守環(huán)境法律制度，已在環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行了大量投資。對(duì)其免費(fèi)占有分配，則是對(duì)排污主體對(duì)環(huán)保的前期勞動(dòng)生產(chǎn)的肯定與認(rèn)可。另外，可以以拍賣規(guī)則為輔助手段，通過(guò)拍賣提供一個(gè)明確的價(jià)格輔助標(biāo)準(zhǔn)。借鑒美國(guó)酸雨計(jì)劃做法，一是建立零收益拍賣制度，在計(jì)劃分配年度期間，法律可以強(qiáng)制要求擁有排污權(quán)份額占有者必須將一定比例排放權(quán)份額公開(kāi)拍賣，拍賣收入歸還給企業(yè)而非政府所有；二是國(guó)務(wù)院環(huán)境主管部門在年度分配時(shí)必須預(yù)留部分排污權(quán)指標(biāo)，借助中央銀行公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)方法調(diào)控排污權(quán)市場(chǎng)。⑤

（二）排污權(quán)價(jià)格的合理界定

首先，應(yīng)盡快頒布初始排污權(quán)有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確交易基準(zhǔn)價(jià)格制定的有關(guān)規(guī)定，在試點(diǎn)工作不斷發(fā)展的契機(jī)下對(duì)各地的價(jià)格逐步進(jìn)行統(tǒng)一。

另外，對(duì)于企業(yè)而言，進(jìn)行排污權(quán)交易必然要從自身利益角度出發(fā)。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于企業(yè)所獲排污權(quán)的邊際排污成本時(shí)，企業(yè)可以賣出排污權(quán)指標(biāo)，從而獲取利潤(rùn)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于企業(yè)所獲排污權(quán)的邊際排污成本時(shí)，企業(yè)可以從市場(chǎng)買入排污權(quán)指標(biāo)用以排污并獲利。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格與企業(yè)所獲排污權(quán)的邊際成本相等之時(shí)，企業(yè)則不需要進(jìn)行排污權(quán)的交易，因?yàn)樗⒉荒芤蚪灰锥@得額外利潤(rùn)。因此，在界定排污權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，要綜合考慮環(huán)境現(xiàn)狀、市場(chǎng)狀況以及企業(yè)邊際治污成本和社會(huì)邊際治污成本等多方面的問(wèn)題，以追求環(huán)境效益的最大化為核心目的。在此基礎(chǔ)上，合理衡量其他各相關(guān)方面的因素，使社會(huì)和企業(yè)的利益達(dá)到相對(duì)平衡，在保障環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)保證企業(yè)利益的最大化，以促進(jìn)排污交易制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）交易主體的明確

如前文所述，排污權(quán)交易是利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用以保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的排污權(quán)交易實(shí)踐，排污權(quán)交易的主體應(yīng)是市場(chǎng)主體，尤其指排污企業(yè)。

由此，要發(fā)展排污權(quán)交易制度，必須做好充分市場(chǎng)調(diào)查，合理劃分政府和企業(yè)任務(wù)分工，減弱政府在交易中的行政色彩，使其盡快實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。具體而言，各級(jí)政府應(yīng)逐步減輕對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的干預(yù)力度，放權(quán)相關(guān)排污企業(yè)，使其成為排污權(quán)交易市場(chǎng)的真正主體，并發(fā)揮主要作用。與此同時(shí)，政府也應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)走向趨勢(shì)，對(duì)省內(nèi)市場(chǎng)做好宏觀調(diào)控，理清自身與排污交易市場(chǎng)的配合工作，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行總體監(jiān)管，以此確保排污權(quán)交易市場(chǎng)的正常、健康、有序發(fā)展。

總之，浙江省實(shí)施的排污權(quán)交易活動(dòng)在取得了一定成績(jī)的同時(shí)也難免的暴露出了一些問(wèn)題。及時(shí)、全面、深入地分析和總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于針對(duì)存在的問(wèn)題，加強(qiáng)相關(guān)體系建設(shè)，完善排污權(quán)交易法律制度，從而促進(jìn)排污權(quán)交易制度的進(jìn)一步發(fā)展與成熟。

[注釋]

①參見(jiàn)浙江省排污權(quán)交易中心網(wǎng)站，http：//218.108.43.220：5001/

publish/zjepb_ww/index.htm，2012年10月11日訪問(wèn)。

②彭本利，李愛(ài)年.對(duì)我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐的評(píng)價(jià)研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012（5）.

③周樹(shù)勛，陳齊. 排污權(quán)交易的浙江模式[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì).2012（99）.

④王婧，王英驍，單逸.論我國(guó)排污權(quán)交易制度的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息.2012（3）.

⑤王清軍.我國(guó)排污權(quán)初始分配的問(wèn)題與對(duì)策，法學(xué)評(píng)論，2012，（1）.

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[作者簡(jiǎn)介]張曉晗（1990—），女，黑龍江哈爾濱人，浙江大學(xué)光華法學(xué)院2012級(jí)法學(xué)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。