《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉任擇議定書》的國內(nèi)實(shí)施機(jī)制研究

敖菁萍 羅曲

[摘 要]《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》簽訂以來，由于條約缺乏有效的實(shí)施機(jī)制，使得社會權(quán)利的保護(hù)問題一直無法落到實(shí)處，2008年12月10日《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉任擇議定書》在聯(lián)合國大會通過并已于2013年5月5日正式生效，使這一問題得到一定程度的解決，然而，由于國際人權(quán)環(huán)境和議定書固有的一些特點(diǎn)的影響，議定書的實(shí)施仍然存在一些不如人意之處。因此有必要建立健全相應(yīng)的國內(nèi)實(shí)施機(jī)制，與《〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約〉任擇議定書》中的締約國報(bào)告程序、個(gè)人來文程序、國家來文程序、調(diào)查程序等一系列救濟(jì)程序相結(jié)合，進(jìn)一步加強(qiáng)對個(gè)人社會權(quán)的國際保護(hù)，完善國際人權(quán)法體系，從而推動國際人權(quán)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)；社會和文化權(quán)利；任擇議定書；國內(nèi)實(shí)施機(jī)制

一、《任擇議定書》的簽訂和生效

1954年，聯(lián)合國人權(quán)委員會完成《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》草案，提交聯(lián)大審議。經(jīng)過10余年的審議，第21屆聯(lián)大最終通過兩項(xiàng)公約。《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》先后于1976年1月3日和3月23日生效。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)、文化和社會權(quán)利與公民權(quán)利和政治權(quán)利同樣獲得了承認(rèn)，社會權(quán)作為一種基本人權(quán)開始獲得國際社會的認(rèn)可。

聯(lián)合國大會在通過《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》）的同時(shí)，還通過了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》，兩者的結(jié)合，構(gòu)成了強(qiáng)有力的權(quán)利實(shí)施機(jī)制。然而，《公約》卻由于各種原因在通過后相當(dāng)長時(shí)間也沒能建立起類似的實(shí)施機(jī)制，僅靠《公約》中十分脆弱的締約國報(bào)告程序，《公約》難免面臨著淪為“軟法”，甚至一紙空文的尷尬局面。對比《公約》與《公民權(quán)公約》在實(shí)施機(jī)制方面存在著缺乏救濟(jì)機(jī)制和專門的條約實(shí)施機(jī)構(gòu)等的不足，《公約》的實(shí)施確實(shí)急需改善，就此，議定書問題便應(yīng)運(yùn)而生了。2008年6月18日，人權(quán)理事會通過了《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》，任擇議定書送交聯(lián)大審批，在聯(lián)大獲得通過后，它將在獲得十個(gè)國家批準(zhǔn)后生效。2013年2月6日，人權(quán)高專皮萊2月6日發(fā)表聲明，對《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》于5月5日正式生效表示祝賀。

二、《任擇議定書》的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

議定書是締約國就《公約》的國際執(zhí)行措施達(dá)成的協(xié)議，包括序言和正文兩部分。序言部分以締約國的名義申述了議定書的立約精神、理論淵源、條約基礎(chǔ)。正文部分共有22條，主要內(nèi)容包括經(jīng)社文委員會管轄權(quán)限、個(gè)人來文程序、國家來文程序、經(jīng)社文委員會調(diào)查程序、特別措施等。

議定書的主要特點(diǎn)包括：

1.允許聲稱根據(jù)公約第二和第三部分權(quán)利遭到締約國侵害的個(gè)人或個(gè)人團(tuán)體或其代表提交來文。并將權(quán)利范圍限定在公約的第二部分和第三部分，排除了公約第一部分，即自決權(quán)。

2.規(guī)定國家來文程序和調(diào)查程序?yàn)樽栽高x擇程序，而非強(qiáng)制程序。

3.用盡國內(nèi)救濟(jì)原則為其一項(xiàng)重要原則。

4.無論是針對個(gè)人來文的委員會意見和建議，還是針對國家間來文的審議報(bào)告都沒有法律約束力。

三、建立國內(nèi)實(shí)施機(jī)制的必要性

議定書的簽訂，一些關(guān)于《公約》的實(shí)施機(jī)制隨之建立，使得社會權(quán)利的國際保護(hù)問題取得了很大的進(jìn)展，社會權(quán)利不再是低于公民與政治權(quán)利的次一級權(quán)利，而使更進(jìn)一步切實(shí)保護(hù)個(gè)人的社會權(quán)利成為了可能。然而理論和實(shí)踐總是會有一定的差距，由于國際社會對社會權(quán)利的一些根深蒂固的觀念和議定書的本身存在的一些問題，公約的實(shí)施仍然存在一些障礙和困難，因此，建立健全議定書的國內(nèi)實(shí)施機(jī)制，輔助和確保議定書的實(shí)施就顯得極為必要。

四、議定書國內(nèi)實(shí)施機(jī)制探討

（一）立法

通過立法來確認(rèn)和保護(hù)一種權(quán)利，是從意識形態(tài)上對這種權(quán)利的一種認(rèn)可，因此，以立法的方式來確認(rèn)和保護(hù)社會權(quán)利，是建立有效的國內(nèi)實(shí)施機(jī)制的最根本的方式。根據(jù)法律的內(nèi)容性質(zhì)不同，可以從實(shí)體性立法和程序性立法兩反面著手。

1.實(shí)體性立法

實(shí)體性立法也就是建立社會權(quán)利保護(hù)的實(shí)體性法律，以法律的形式確認(rèn)社會權(quán)利的法律地位、立法精神、理論淵源，以及對其進(jìn)行保護(hù)的重要意義，其次還有明確規(guī)定需要建立的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)和責(zé)任機(jī)構(gòu)，以確保責(zé)任落實(shí)到具體的部門。

通過實(shí)體性立法來保障社會權(quán)利，可以從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：第一，憲法權(quán)利可訴化。大部分國家的憲法中都涉及到社會權(quán)利的保護(hù)，但都又存在憲法權(quán)利不可訴的現(xiàn)狀，這就使得憲法中規(guī)定的權(quán)利在受到侵害時(shí)得不到有力的保護(hù)和救濟(jì)，因此，將憲法中的部分權(quán)利可訴化，使其成為真真正正可以行使的權(quán)利，可以在被侵犯時(shí)奮起捍衛(wèi)的權(quán)利，也是將社會權(quán)利落到實(shí)處的一個(gè)重要步驟。第二，制定高位階的系統(tǒng)的社會權(quán)利保護(hù)法。部分國家頒布了一些保護(hù)各種社會權(quán)利的法律法規(guī)，位階高低不一，效力參差不齊，甚至還有一些社會權(quán)利沒有涉及。我國相續(xù)頒布了《未成年人保護(hù)法》、《義務(wù)教育法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》等法律法規(guī)，有的由全國人民代表大會通過，有的由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，當(dāng)然還有其他的一些地方性立法，可是卻沒有一部關(guān)于系統(tǒng)地詳盡地確認(rèn)社會權(quán)利的地位，對其予以明確保護(hù)，并提供具體的救濟(jì)方式的法律。因此，制定一部類似《民法通則》的法律對社會權(quán)利予以保護(hù)，將會有力地提高社會權(quán)利的社會地位，并使人們權(quán)利得以切實(shí)的保護(hù)。第三，授予一些部門或者地方政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)為更好地實(shí)施法律，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?shí)際制定地方性法規(guī)的權(quán)利，但要經(jīng)過合法的程序和嚴(yán)格的審查。

2.程序性立法

程序性立法主要負(fù)責(zé)將議定書中的每一個(gè)程序具體化，使其具有可操作性。以個(gè)人來文程序?yàn)槔嚓P(guān)程序法應(yīng)明確規(guī)定本國內(nèi)的哪些個(gè)人或團(tuán)體在哪些具體的權(quán)利受到侵害時(shí)，需要經(jīng)過哪些具體的程序（用盡國內(nèi)哪些救濟(jì)手段），即可以何種方式向委員會提交來文。如果個(gè)人或團(tuán)體的力量有限，可以向哪些群體救助，作為自己的代表提交來文。對于其他的程序，也應(yīng)有具體的實(shí)施細(xì)則。

（二）司法

無救濟(jì)即無權(quán)利，立法所確立的制度和機(jī)制，所賦予的權(quán)利和利益，需要通過司法的形式落實(shí)和救濟(jì)。建立相應(yīng)的司法救濟(jì)機(jī)制，完善現(xiàn)有機(jī)制，是建立議定書國內(nèi)司法實(shí)施機(jī)制的關(guān)鍵所在。

1.開通保護(hù)社會權(quán)利的司法綠色通道

首先，設(shè)置專門的人員提供社會權(quán)利救濟(jì)方面的咨詢和宣傳。由于現(xiàn)階段個(gè)人對社會權(quán)利的了解還不夠全面和透徹，因此，有必要先做好咨詢和宣傳工作，使人們對社會權(quán)利有更進(jìn)一步的了解。其次，為沒有知識條件和物質(zhì)條件的個(gè)人或者團(tuán)體提供義務(wù)的服務(wù)和幫助。比如幫助其通過各種程序捍衛(wèi)權(quán)利，盡量幫助當(dāng)事人通過國內(nèi)的各種救濟(jì)機(jī)制救濟(jì)權(quán)利。最后，保障來文的個(gè)人的人身安全和生活不受到其他組織或個(gè)人的不利影響。

2.完善司法救濟(jì)體制，充分利用《議定書》中規(guī)定的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則。

在完善立法的基礎(chǔ)上，積極探索通過司法保護(hù)社會權(quán)。特別值得注意的是我國的信訪制度，理順信訪與司法的關(guān)系，做好信訪機(jī)制與司法機(jī)制的協(xié)調(diào)。把信訪納入權(quán)利救濟(jì)的法律機(jī)制范疇可以最大程度地利用《議定書》中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則。

（三）行政

1.在權(quán)限范圍內(nèi)建立相關(guān)機(jī)構(gòu)

（1）有關(guān)社會權(quán)利保護(hù)問題的研究機(jī)構(gòu)。

由于社會權(quán)利得到承認(rèn)的時(shí)間并不長，因此各國對社會權(quán)利的研究其實(shí)并不成熟，因此，對于哪些屬于社會權(quán)利，這些社會權(quán)利應(yīng)該如何保護(hù)，通過什么途徑保護(hù)，應(yīng)該賦予當(dāng)事人什么樣的權(quán)利等問題的研究也還不是很透徹，因此，建立相關(guān)機(jī)構(gòu)對相關(guān)問題進(jìn)行研究十分有必要。

（2）對外合作和交流機(jī)構(gòu)

各國對于該領(lǐng)域的研究成果不盡相同，只有相互學(xué)習(xí)和分享才能共同進(jìn)步，建立一個(gè)有關(guān)社會權(quán)利保護(hù)的對外合作與交流機(jī)制，能促進(jìn)權(quán)利保護(hù)的不斷發(fā)展和完善。再者，各國對于定期或不定期的政府報(bào)告也沒有專門的撰寫機(jī)構(gòu)，在需要的時(shí)候才臨時(shí)組成，既顯得手足無措，更因?yàn)槿藛T的雜亂而不太專業(yè)，因此，如果由這個(gè)機(jī)構(gòu)來專門撰寫政府的報(bào)告，就能很好地解決以上問題。

（3）處理個(gè)人來文和國家間來文事務(wù)的機(jī)構(gòu)

隨著個(gè)人來文程序和國家間來文程序等的應(yīng)用，建立專門處理有關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)顯得十分必要。由專門的機(jī)構(gòu)處理此類事務(wù)，不僅專業(yè)，而且可以不斷積累經(jīng)驗(yàn)，能更好地改進(jìn)工作中的不足，為健全社會權(quán)利保障機(jī)制獻(xiàn)言獻(xiàn)策，完善社會權(quán)利的保護(hù)工作。

2.在權(quán)限范圍授權(quán)給有關(guān)組織

如上文提到，如果個(gè)人或者團(tuán)體沒有條件自行向委員會提交來文，則行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)給一些專門的非政府組織為個(gè)人或團(tuán)體代理這些事務(wù)，包括以上行政機(jī)關(guān)可以建立的一些機(jī)構(gòu)，如果暫時(shí)沒有充分的條件實(shí)行，也可以授權(quán)給專門的非政府組織，這樣既節(jié)省了財(cái)力物力，又實(shí)現(xiàn)了其目的，將勢單力薄的個(gè)人或團(tuán)體與條件優(yōu)厚的非政府組織相結(jié)合，可以更好地實(shí)現(xiàn)對社會權(quán)利的保護(hù)，使議定書的宗旨得以更好地體現(xiàn)。

議定書的簽訂結(jié)束了社會權(quán)與公民權(quán)國際保護(hù)不平衡的局面，在進(jìn)一步完善國際人權(quán)法體系方面有著不可置疑的作用。國內(nèi)實(shí)施機(jī)制的建立使得議定書能夠更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更好地推動國際人權(quán)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，具有十分重大的意義。

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[作者簡介]敖菁萍，云南昆明人，中南大學(xué)法學(xué)院2010級本科生；羅曲，湖南益陽人，中南大學(xué)法學(xué)院2010級本科生。