建立完善的農(nóng)村金融體系問題研究

楊曉璐

摘 要：隨著農(nóng)村貨幣關(guān)系的深化，金融在建設(shè)我國社會主義新農(nóng)村中的作用將更加重要和明顯。農(nóng)村金融體系是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，也是解決目前我國“三農(nóng)”問題的重要保障。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民增收和生活改善等問題的解決，都有賴于農(nóng)村金融體系的改革與深化。因此，如何構(gòu)建適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系，是當(dāng)前急需解決的重要問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融體系；體制改革

中圖分類號：F832.35 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.49 文章編號：1672-3309（2013）08-110-03

一、我國農(nóng)村金融體系的現(xiàn)狀及問題

目前，我國農(nóng)村金融已經(jīng)初步形成了政策性金融、商業(yè)金融和合作金融三者彼此分工合作、相互配合的農(nóng)村金融體系，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社和郵政儲蓄機構(gòu)等構(gòu)成了農(nóng)村金融服務(wù)的主體。近些年來，農(nóng)村金融改革主要集中在對農(nóng)村信用社改革上，在設(shè)立專門為“三農(nóng)”服務(wù)的小額信貸機構(gòu)、推動“聯(lián)保貸款”及中央銀行的“支農(nóng)再貸款”等方面也取得了一定進展。此外，四大國有銀行的商業(yè)化改革、郵政儲蓄銀行的改革和農(nóng)發(fā)行政策調(diào)整都對農(nóng)村金融的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響?？傮w而言，我國農(nóng)村金融體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大進展，支農(nóng)服務(wù)的作用得到明顯發(fā)揮，但是，農(nóng)村金融市場低效，金融服務(wù)滯后的問題并未得到根本解決。

（一）農(nóng)村資金不斷外流，加劇了農(nóng)村資金的不足

近年來，在國家資金供應(yīng)非常充裕的情況下，國家銀行對農(nóng)村信貸總規(guī)模和資金投入?yún)s呈現(xiàn)逐年減少的趨勢。在各項貸款總額中，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且自20世紀(jì)90年代中期以來持續(xù)下降，結(jié)果造成農(nóng)村貸存比例下降，農(nóng)村信貸資金外流現(xiàn)象十分嚴(yán)重，進一步加劇了農(nóng)村資金不足的矛盾。第一，國有商業(yè)銀行從1993年起明確市場化改革的方向以后，各家銀行進行了“城市吸收農(nóng)村”的戰(zhàn)略調(diào)整，陸續(xù)將地方農(nóng)村及一些經(jīng)濟相對落后的地方的分支機構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點撤銷，實現(xiàn)向城市的收歸。據(jù)統(tǒng)計，我國商業(yè)銀行每年對非城鎮(zhèn)地區(qū)的貸款金額遠遠小于存款金額。其差額約在3000億元人民幣。第二，在農(nóng)村地區(qū)大量分布的郵政儲蓄分支機構(gòu)，實質(zhì)上只具備吸儲職能，本身并不進行貸款業(yè)務(wù)。雖然部分資金先交存給央行，之后由央行再發(fā)放貸款給農(nóng)村信用社，由農(nóng)村信用社再返還給農(nóng)民，但返還的量仍然遠遠低于其吸收存款的增量。據(jù)估計，郵政儲蓄每年從農(nóng)村汲取資金約5000億元左右。

（二）農(nóng)村金融機構(gòu)功能定位存在偏差，嚴(yán)重制約了支農(nóng)作用的發(fā)揮

從目前從事農(nóng)村金融服務(wù)的金融機構(gòu)來看，功能定位上存在的偏差使得各機構(gòu)根本無法為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供有效的金融服務(wù)，進而加劇了農(nóng)村資金短缺的問題。首先，作為長期以來農(nóng)村地區(qū)最重要金融機構(gòu)的農(nóng)業(yè)銀行，在90年代開始的銀行商業(yè)化機構(gòu)改革以來，向農(nóng)村貸款比例不斷下降，目前僅占其總貸款的10%以下。而且多數(shù)縣級分支機構(gòu)只存不貸，成為農(nóng)村資金外流的重要渠道。其次，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于政策因素，經(jīng)營范圍以服務(wù)糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品流通各環(huán)節(jié)的營運需要為主，功能單一，不良資產(chǎn)較多，資金來源不穩(wěn)定等因素抑制了其政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。

（三）農(nóng)村金融政策不到位，配套服務(wù)體系不完備

我國目前的農(nóng)村金融服務(wù)體系是在政策的推動下形成的，政府實施的一系列舉措均是從金融供給角度對農(nóng)村金融市場做出的制度性安排，一方面現(xiàn)有的政策和制度安排與當(dāng)前農(nóng)村金融多樣性需求不吻合，金融機構(gòu)提供的服務(wù)無法滿足農(nóng)村的需要，同時也使得農(nóng)村金融機構(gòu)城市化的傾向十分嚴(yán)重。另一方面，由于農(nóng)村金融機構(gòu)的政策性功能與商業(yè)性功能混合，使得金融機構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展存在嚴(yán)重問題，道德風(fēng)險突出。2004年農(nóng)業(yè)保險試點工作開始以來，我國農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)呈現(xiàn)恢復(fù)增長的勢頭，但是，農(nóng)業(yè)保險定位不清，缺乏總體規(guī)劃，立法工作嚴(yán)重滯后，財政稅收政策支持力度小，缺乏有效的保險手段和風(fēng)險分散機制等問題依然未能徹底解決。此外，擔(dān)保機制、稅收優(yōu)惠政策、小額信貸等農(nóng)村金融配套服務(wù)體系發(fā)展也嚴(yán)重滯后，進一步制約著農(nóng)村金融機構(gòu)功能的有效發(fā)揮。

二、農(nóng)村金融制度的國際經(jīng)驗借鑒

（一）農(nóng)村金融機構(gòu)體系完備

縱觀全球，在農(nóng)業(yè)發(fā)展最發(fā)達的美國，其健全先進的農(nóng)村金融體制進一步促進了其農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。農(nóng)村合作金融主要由農(nóng)場主擁有，主要解決農(nóng)民中短期貸款、不動產(chǎn)貸款、補充營運資金、購入商品等資金需求。印度政府始終高度重視農(nóng)村金融的發(fā)展，目前已經(jīng)形成了包括印度儲備銀行、商業(yè)銀行、地區(qū)農(nóng)村銀行、合作銀行、國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行、存款保險和信貸保險公司等機構(gòu)在內(nèi)的農(nóng)村金融服務(wù)體系。

（二）農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)間分工明確，功能互補

目前，美國的政策性農(nóng)村金融機構(gòu)包括農(nóng)民家計局、農(nóng)村電氣化管理局、商品信貸公司和小企業(yè)管理局等。其中，農(nóng)民家計局以改善農(nóng)民生活、改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為宗旨，重點幫助貧困地區(qū)和低收入的農(nóng)民解決資金短缺問題。同時，為了幫助農(nóng)民對付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險，美國政府積極參與了農(nóng)作物保險計劃，經(jīng)過60多年的不斷摸索、發(fā)展形成了完善的美國農(nóng)業(yè)保險體系。現(xiàn)行的美國農(nóng)業(yè)保險完全由商業(yè)保險公司經(jīng)營和代理，主要由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、私營保險公司和農(nóng)作物保險的代理人和查勘核損人三個層次組成。當(dāng)然，商業(yè)保險公司會得到政府在經(jīng)營管理費和保險費補貼等方面的有力支持。

（三）國家財政、監(jiān)管等政策的有力支持與引導(dǎo)

政府干預(yù)在農(nóng)村金融體系構(gòu)建的早期的確起到了明顯的促進作用。但是，政府干預(yù)并不是金融發(fā)展的最終目標(biāo)，隨著金融體制的建立和完善，政府干預(yù)應(yīng)逐步退出，市場機制在農(nóng)村金融資源配置中的基礎(chǔ)地位逐步確立。政府監(jiān)管政策、金融政策的重點轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范與引導(dǎo)農(nóng)村金融市場發(fā)展。如印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行代理中央政府和中央銀行監(jiān)督和檢查農(nóng)村金融分支機構(gòu)的工作，并為信用合作機構(gòu)、地區(qū)農(nóng)村銀行以及從事農(nóng)村信貸工作的商業(yè)銀行提供再融資服務(wù)。由于農(nóng)村信貸的高風(fēng)險性，為了鼓勵和促進金融機構(gòu)參與農(nóng)村金融市場，印度還建立了存款保險和信貸保險公司，為其他金融機構(gòu)提供的農(nóng)村貸款提供保險。

此外，印度政府還實施了一系列的計劃直接或間接支持農(nóng)村的金融活動，滿足農(nóng)村的金融需求。如在1980年實施的第六個五年計劃和農(nóng)村綜合發(fā)展計劃中，規(guī)定本國銀行對直接用于農(nóng)業(yè)部分不得低于貸款凈額的18%，對農(nóng)業(yè)薄弱部門和農(nóng)村地區(qū)有關(guān)活動的直接貸款須占對農(nóng)業(yè)貸款的55%。政府開展的農(nóng)村綜合發(fā)展計劃等多個扶貧計劃中，通過向農(nóng)戶提供軟貸款來促進農(nóng)戶自就業(yè)。為了規(guī)范和引導(dǎo)小額信貸的健康發(fā)展，印度政府在人員培訓(xùn)、再貸款、利率限制等方面加大支持力度。

三、完善我國農(nóng)村金融體系的幾點建議

（一）完善我國農(nóng)村金融服務(wù)配套體系

首先，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。盡快推動《農(nóng)業(yè)保險法》的立法進程，在新法出臺前可以地方性法規(guī)或國務(wù)院條例方式進行規(guī)范。對于關(guān)系國計民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，可從留出部分財政資金用于投保農(nóng)戶的保費補貼，給予開展農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)稅收等方面的優(yōu)惠。其次，建立完善的農(nóng)村信貸擔(dān)保體系。鼓勵有條件的地方政府出資成立擔(dān)?；鸹驌?dān)保公司，推動農(nóng)村擔(dān)保體系的發(fā)展。擴大有效抵押品的范圍，探索運用動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押等形式，妥善解決農(nóng)民抵押難、擔(dān)保難的問題。再次，豐富農(nóng)產(chǎn)品期貨品種，規(guī)避市場風(fēng)險。在規(guī)范發(fā)展原有交易品種的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極研究推動新農(nóng)產(chǎn)品期貨品種的上市交易，更好地發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品期貨市場價格發(fā)現(xiàn)、套期保值、資源配置等經(jīng)濟功能，引導(dǎo)企業(yè)利用期貨市場規(guī)避市場風(fēng)險。最后，建立重大災(zāi)害風(fēng)險基金。通過中央和地方政府財政預(yù)算撥款，設(shè)立專門針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中洪水、干旱等重大災(zāi)害風(fēng)險設(shè)立風(fēng)險基金，對遭遇災(zāi)害損失的農(nóng)戶、企業(yè)提供一定程度的補償，以保障其生產(chǎn)經(jīng)營的持續(xù)性。

（二）規(guī)范和引導(dǎo)民間金融的健康發(fā)展

目前，農(nóng)村正規(guī)的金融機構(gòu)在分支機構(gòu)設(shè)立、運作效率等方面存在的欠缺，使得民間金融在農(nóng)村金融體系中發(fā)揮了重要的作用。但是，由于缺乏對民間金融活動的有效規(guī)制，畸高的資金成本加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤不抵資金成本的局面，危及到農(nóng)村經(jīng)濟的正常發(fā)展。因此，要打破這種局面，固然要重視正規(guī)金融機構(gòu)支農(nóng)功能的發(fā)揮，但也不能忽視民間金融機構(gòu)的作用，在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度和加強金融監(jiān)管的前提下，成立新型的信用合作社或合作基金會，開放與發(fā)展農(nóng)村資本市場，允許民間資本進入農(nóng)村金融領(lǐng)域，形成多元化的農(nóng)村金融體系，推動農(nóng)村金融市場競爭，滿足多樣化的農(nóng)村金融的需要。

（三）完善農(nóng)村金融體系的良性發(fā)展，需要金融服務(wù)政策的輔助

農(nóng)村金融體系的良性發(fā)展，需要金融服務(wù)政策的輔助。一是為了解決現(xiàn)有金融機構(gòu)從農(nóng)村抽取資金的問題，中央銀行制定向農(nóng)村傾斜的信貸政策，要求農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵儲銀行等農(nóng)村金融機構(gòu)必須將吸收存款的一定比例投放于農(nóng)村市場，不足部分可以通過購買農(nóng)發(fā)行等機構(gòu)發(fā)行的用于三農(nóng)領(lǐng)域的債券。二是采取利率浮動、利差補貼等政策促進商業(yè)銀行資金進入農(nóng)村市場。對金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款，給予利率浮動更大的靈活性?；亓鬓r(nóng)村市場。由銀監(jiān)會對小額貸款機構(gòu)的市場準(zhǔn)入實行核準(zhǔn)制，業(yè)務(wù)范圍主要限定在對農(nóng)民、個體經(jīng)營者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)發(fā)放貸款，允許其進行更大幅度的利率浮動，同時在稅收政策方面給予優(yōu)惠。三是央行在存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)、再貸款等貨幣政策工具對開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)予以傾斜。大力發(fā)展農(nóng)村票據(jù)市場，靈活操作貨幣政策工具，不斷調(diào)整和優(yōu)化再貼現(xiàn)資源的分配結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村金融機構(gòu)增加對農(nóng)業(yè)企業(yè)的票據(jù)貼現(xiàn)，擴大農(nóng)村市場的貨幣供給。四是利用目前商業(yè)銀行流動性過剩的機遇，財政部門或農(nóng)發(fā)行等金融機構(gòu)通過向商業(yè)銀行發(fā)行支農(nóng)特別國債或政策性金融債券，籌集城市資金反哺農(nóng)村市場。五是對于農(nóng)村信用社、小額信貸機構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行和郵儲銀行涉農(nóng)資金運用給予營業(yè)稅、所得稅等方面的減免優(yōu)惠。對于商業(yè)銀行以低于工商企業(yè)貸款的利率向農(nóng)村提供資金，由財政資金對實際貸款利差部分給予補貼。

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