淺析市政公用設(shè)施管理現(xiàn)狀及其治理

戚曉雪

[摘 要]城市排水系統(tǒng)作為市政公用設(shè)施的重要組成部分，承擔著保障城市 生產(chǎn)生活的重要職責，近期頻頻爆發(fā)的城市內(nèi)澇致人死亡事故為現(xiàn)行城市排水系統(tǒng)管理工作敲響了警鐘。在整體型治理的視角下對市政公共設(shè)施、特別是城市排水系統(tǒng)管理現(xiàn)狀加以反思，繼而整合管理資源及部職能，使城市排水系統(tǒng)切實為保障市民生產(chǎn)生活發(fā)揮應有的作用。

[關(guān)鍵詞]城市排水系統(tǒng)；市政管理；治理

[中圖分類號]00 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）08 — 0041 — 02

一、問題的提出

2012年7月21日，北京市遭遇特大暴雨災害，事后統(tǒng)計共有25人因各類溺水事故致死，此事一經(jīng)報道，舉國嘩然。2013年3月22日長沙暴雨導致女孩楊某落入無蓋下水道并最終死亡，事件經(jīng)由微博傳播，在全社會造成了廣泛影響。面對形形色色的城市溺亡事故，除了氣象災害等不可抗力因素，人們不禁質(zhì)疑作為市政基礎(chǔ)設(shè)置之一的城市排水系統(tǒng)何以如此漏洞百出，原本應該是為市民生產(chǎn)生活提供保障的城市排水系統(tǒng)何以成為了威脅市民生命安全的“隱形殺手”。事實上，每當暴雨來臨時，我國絕大部分城市均處于一種“逢雨必澇，逢澇必災”的狀態(tài)。城市內(nèi)澇不僅折射出當前我國大部分城市市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計滯后且年久失修、遠遠落后于城市發(fā)展建設(shè)的現(xiàn)狀，其背后更蘊涵著現(xiàn)行市政管理特別是排水系統(tǒng)管理工作中條塊分離、重建設(shè)輕養(yǎng)護的體制缺陷。因此，如何反思現(xiàn)有管理體制可能存在的缺陷，進而統(tǒng)籌技術(shù)層面和管理層面，改善當前城市排水系統(tǒng)“逢雨必澇”、甚至威脅市民生命安全的現(xiàn)狀，全面提升城市排水系統(tǒng)的服務功能，是擺在市政管理部門目前的一個現(xiàn)實問題。

二、當前城市排水系統(tǒng)的管理現(xiàn)狀

城市排水系統(tǒng)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，承擔著處理和排除城市污水、雨水的重要職責。而在這其中，地下排水管網(wǎng)的設(shè)計、建設(shè)、養(yǎng)護，以及對其所采取何種管理制度，對于能否最大限度地發(fā)揮城市排水系統(tǒng)的保障功能起著決定性的作用〔1〕。然而，通過對近期發(fā)生的各類城市內(nèi)澇、城市溺亡事故進行梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)在當前我國的城市排水系統(tǒng)管理中普遍存在著以下問題：

（一） 地下管網(wǎng)年久失修

從歷史的角度看，新中國成立之前，我國幾乎沒有現(xiàn)代化的城市排水系統(tǒng)，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)都采取的是傳統(tǒng)的明溝與暗渠相結(jié)合的排水方式。新中國成立后，當時已經(jīng)較為成熟的蘇聯(lián)“地下管網(wǎng)式”的排水系統(tǒng)被引入我國〔2〕，而我們現(xiàn)今使用的城市排水系統(tǒng)大多都是在那個年代建成并投入使用的。幾十年來，盡管全國各地都曾對地下管網(wǎng)進行過大大小小的維修，但這些維修只是在小范圍內(nèi)對現(xiàn)有管網(wǎng)的修補和改擴建，并沒有從根本上對管網(wǎng)進行重新的規(guī)劃設(shè)計。隨著城市規(guī)模不斷的膨脹，可想而知，在復雜而又特殊的地下環(huán)境中，這些排水管網(wǎng)經(jīng)過長年滿負荷的運轉(zhuǎn)使用，其損耗和老化必然非常嚴重。除此之外，由于設(shè)計之初忽視了管道檢修等重要問題，我國的地下排水管網(wǎng)大多比較狹窄，有很多直徑僅一米左右，這使得一旦管網(wǎng)出現(xiàn)問題，只能采取人工作業(yè)的方式進行維修，很難借助現(xiàn)代化的大型檢修設(shè)備，這也在客觀上為我國地下排水管網(wǎng)各類頑疾埋下了隱患。

（二）忽視“集雨排水”系統(tǒng)建設(shè)

從世界范圍內(nèi)來看，以東京、巴黎等發(fā)達國家城市因降雨量偏多，多采取了“廊道式”的地下排水系統(tǒng)設(shè)計方案，其特點就在于管道埋藏較深，通常位于地下幾十米的位置〔3〕。我國在城市建設(shè)初期所選用的蘇聯(lián)“管網(wǎng)式”地下排水系統(tǒng)，它源于蘇聯(lián)這種終年降雨量較少的高寒地區(qū)，對收集排放雨水的能力要求相對較低，更看重于管道的排污能力〔4〕。然而，我國由于特殊的地理條件，南北降雨量差異巨大，特別是江南地區(qū)每年還要經(jīng)歷降雨非常集中的梅雨季節(jié)。顯然，單純強調(diào)“排污能力”的地下管網(wǎng)很難應對如此的氣候條件。加之近年來我國夏秋季節(jié)連日暴雨、特大暴雨等集中降雨天氣頻發(fā)，使得對于城市排水系統(tǒng)“集雨、排雨”功能的要求驟然上升，現(xiàn)有的排水系統(tǒng)由于缺乏有效的集雨設(shè)施，僅僅依靠在遍布路面的下水井、下水道以及部分泄洪渠道，一旦這些簡單的地表排雨設(shè)施出現(xiàn)淤塞或者飽和則雨水就完全無法排入地下管道，只能任其在地表不斷淤積、最終形成城市內(nèi)澇。

（三） 泄洪河道管理不善

城市泄洪河道承擔著為主河道分散洪水壓力、增強城市抗洪能力的職責，然而當前我國絕大部分城市的泄洪河道均存在著嚴重的私搭亂建、河道淤塞、河床過高等問題。市政相關(guān)部門對泄洪河道的日常管理與監(jiān)察也僅僅是以突擊檢查、責令拆除違章建筑物為主要方式，缺乏長效的管理機制，泄洪河道沿岸居民早已習慣以“打游擊”的方式來應付各類檢查；很多時候相關(guān)工作人員即便對這種臨時應付檢查的做法心知肚明，但由于缺乏長效權(quán)威的治理機制，也只能是對此類行為睜一只眼閉一只眼。這些表面功夫使得疏通河道的工作看似時時在抓，然而在真正面對暴雨導致的城市內(nèi)澇時泄洪河道仍舊完全起不到應有的作用。

（四） 保障設(shè)施管理混亂

遍布城市地表的下水井、下水道是排除雨水的主要保障設(shè)施，然而下水井蓋缺失、下水道周圍沒有明顯標識物的現(xiàn)象在我國十分普遍，以致于在遭遇暴雨的關(guān)鍵時刻，這些保障設(shè)施反而成為了吞噬無辜市民生命的“隱形殺手”。另一方面，在我國絕大多數(shù)城市中，即便相關(guān)主管部門明確了解市內(nèi)下水井蓋缺失現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，但由于并沒有設(shè)立具有針對性的專門保障機制，因此其管理也只能停留在事后補救的層面，很難提前加以預防。與此同時，在城市內(nèi)部許多容易發(fā)生內(nèi)澇的低洼地帶，地下排水設(shè)施密布，然而地面上卻極少有明確的標識物。這使得一旦地面出現(xiàn)積水，不了解地形的市民在經(jīng)過此處時缺乏必要的警惕性，特別是在水流湍急的情況下極有可能被雨水卷入地下排水系統(tǒng)，造成十分嚴重的后果。

（五） 長期以來市政設(shè)施重建設(shè)，輕養(yǎng)護

市政設(shè)施具有投資巨大、使用年限長的特點，特別是由于一些市政基礎(chǔ)設(shè)施往往也是關(guān)乎政府形象的“民心工程”，因此相關(guān)部門在資金籌措、施工建設(shè)等環(huán)節(jié)均投入了大量的財力物力及其他管理資源，千方百計的確保工程順利建設(shè)。然而一旦工程完工，在后續(xù)漫長的使用過程中，由于受益主體與管理主體相分離、以及后續(xù)養(yǎng)護資金不到位等等因素，使得市政設(shè)施、特別是像城市排水系統(tǒng)這樣牽扯范圍廣、維修難度大的關(guān)鍵設(shè)施長期以來得不到系統(tǒng)的檢修和養(yǎng)護，只能是哪一區(qū)域出現(xiàn)問題后“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，是在原有基礎(chǔ)上修修補補式的維修，而不是未雨綢繆式的提前檢修，更缺乏對地下排水管網(wǎng)日常的排查與養(yǎng)護。

（六） 主管部門多且彼此協(xié)調(diào)困難

在城市市政管理工作中，看似統(tǒng)一的市政工作系統(tǒng)內(nèi)部實則按照專業(yè)職能被劃分成了支離破碎的諸多小塊。這其中固然有職能分工的因素，但更多的是一種政府部門分工過于細化、部門之間缺乏必要溝通所造成的“碎片化”的治理格局。以城市排水系統(tǒng)為例，作為重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，它必然接受如市政工程管理處、市政工程委員會等職能機構(gòu)的直線領(lǐng)導；同時，由于排水系統(tǒng)施工建設(shè)、管理養(yǎng)護工作的專業(yè)性，其必然還要接受管道管理部門、水務部門的專業(yè)領(lǐng)導，這樣一來作為主管的直線領(lǐng)導部門與業(yè)務領(lǐng)導部門間就可能存在政出多門的問題。另一方面，由于排水管道位于城市地下，且覆蓋區(qū)域十分廣闊，一旦地下管線出現(xiàn)問題，則必然要與地面道路、建筑等主管部門進行協(xié)調(diào)方能開挖維修，在這個協(xié)調(diào)過程中同樣存在各部門信息交流不暢、溝通效率不高以及部門利益糾紛等問題。

三、優(yōu)化實證公共設(shè)施管理的相關(guān)政策建議

城市排水系統(tǒng)作為市政公共設(shè)施的重要組成部分，其管理水平的高低與市民日常生活息息相關(guān)，針對當前城市排水系統(tǒng)中存在的一系列問題，未來應該從整體型治理的視角出發(fā)，從以下幾個方面著手加以改進：

（一） 整合部門職能，改善條塊分離的現(xiàn)狀

在當前的城市排水系統(tǒng)管理過程中，按照不同管理層級將業(yè)務層層分解向下的直線管理與按照不同管理職能將業(yè)務分解成塊的橫向管理同時存在，特別是在排水系統(tǒng)管理工作專業(yè)性強、復雜程度高而且牽扯部門眾多的背景下，條塊分離的管理方法容易導致政出多門、使基層工作人員面對多頭領(lǐng)導，最終影響工作的效率。未來應該秉承整體型治理所提倡的“逆部門化”思想〔5〕，將實際工作中一些職能相近、專業(yè)類似的部門加以整合，在微觀層面建立一種部門協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的管理機制。以重慶市之前所進行的“水務一體化”實踐為例，通過將主管排水的城建部門的相關(guān)職能與主管排污的環(huán)保部門的相關(guān)職能相整合，精簡機構(gòu)數(shù)量的同時簡化了業(yè)務流程，提高了應對復雜管理工作的效率。

（二） 加強管理信息溝通，強化災害預警

按照現(xiàn)行過分強調(diào)部門分工的管理體制，排水系統(tǒng)的相關(guān)管理信息通常只在部門內(nèi)部進行流通與交流，而忽略了與其他業(yè)務相關(guān)部門之間的信息溝通。未來通過整合部門職能、設(shè)立綜合管理機構(gòu)，排水系統(tǒng)各類管理信息、尤其是暴雨等極端天氣的預警及應對信息的交流匯總也必然更加便利。例如當?shù)弥磳⒊霈F(xiàn)暴雨天氣時，易出現(xiàn)內(nèi)澇地區(qū)周邊的排水管網(wǎng)信息能夠及時地反饋回應急管理中心，從而為了解實地情況、增派地面清理人員或疏通檢修人員提供決策依據(jù)。

（三） 加強管網(wǎng)養(yǎng)護，分階段徹底改造老舊排水管網(wǎng)

由于城市排水管網(wǎng)具有“牽一發(fā)而動全身”的特殊地位，不可能在一個集中的時間段內(nèi)對所有管網(wǎng)進行改造，因此，為了改善現(xiàn)有管網(wǎng)的設(shè)計缺陷，未來應該按照管網(wǎng)的損耗程度分階段地對老舊排水管網(wǎng)實行徹底的改造。改造工作包括在降雨量較為集中的地區(qū)，應在疏浚原有排水管道的基礎(chǔ)上，拓寬部分容易發(fā)生內(nèi)澇的區(qū)域內(nèi)的排水管道，同時有條件的地區(qū)還可以建設(shè)輔助性的排水連接管道，以減緩低洼地區(qū)的排水壓力，減輕地表雨水的淤積；同時摒棄過去“只重排污、不重排雨”的設(shè)計理念，加強地面集雨設(shè)施的建設(shè)，設(shè)計更加寬闊的地下排雨管道，使之不僅能滿足暴雨天氣城市排水的需要，同時也為日后使用大型機械進行檢修與養(yǎng)護做好準備。

（四） 嚴格整治泄洪河道，建立長效機制

為了確保泄洪河道在城市遭遇暴雨的關(guān)鍵時刻能夠發(fā)揮為主河道分擔泄洪壓力的作用，應改變現(xiàn)有“突擊檢查”式的治理模式，建立一個集河道疏浚、整治沿岸違章建筑職能于一體常設(shè)機構(gòu)，將泄洪河道的整治納入日常管理工作。同時，對于泄洪河道周邊私搭亂建、侵占河道的現(xiàn)象不應再“睜一只眼，閉一只眼”，而應切實落實關(guān)于泄洪河道周邊建筑物距離的具體規(guī)定，嚴格按照規(guī)定的要求予以執(zhí)行，對于屢教不改的住戶也應予以相應的處罰。只有在日常管理過程中嚴格按照規(guī)章制度辦事，才能確保泄洪河道在關(guān)鍵時刻發(fā)揮其應有的作用。

市政公共設(shè)施、特別是城市排水系統(tǒng)與每一個市民的生活息息相關(guān)，其管理水平直接影響著城市運行效率的高低以及人民群眾的生命財產(chǎn)安全，國務院更是已經(jīng)提出將城市排澇防水工作納入政府績效考核體系。在極端天氣日益增多的背景下，未來只有通過整合部門職能、加強部門協(xié)作與信息交流，徹底改造遠遠落后于城市發(fā)展的老舊管網(wǎng)，才能從根本上避免各類城市溺亡事故的頻頻出現(xiàn)，也才能真正使得城市排水系統(tǒng)發(fā)揮其保障城市生產(chǎn)生活的重要作用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王淑梅，等.對我國城市排水體制的探討〔J〕.中國給水排水，2007，（12）.

〔2〕楊文彥.中國城市排水標準低，系統(tǒng)如何改進〔EB/OL〕.http：//society.people.com.cn/n/2012/1010/c1008-1921298 3.html.

〔3〕國外城市排水系統(tǒng)各有特點〔N〕.廣州日報，2011-06-22.

〔4〕趙麗娟，李旭峰，賈秀菊.淺析城市排水系統(tǒng)建設(shè)存在的問題及優(yōu)化改進措施〔J〕.河北建筑工程學院學報，2010，（04）.

〔5〕費月.整體性治理：一種新的治理機制〔J〕.中共浙江省委黨校學報，2010，（01）.〔責任編輯：杜 宇〕