制度視角下的江蘇村鎮(zhèn)銀行發(fā)展

摘 要：江蘇村鎮(zhèn)銀行是一個新生事物，其發(fā)展只有短短的5年，如何促使其健康發(fā)展是一個重要課題。通過梳理村鎮(zhèn)銀行產(chǎn)生和發(fā)展的制度背景，認(rèn)為江蘇村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的產(chǎn)物，其良好的發(fā)展必須依賴于村鎮(zhèn)銀行的制度建設(shè)和制度保證以及市場主體對制度的恰當(dāng)回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：制度；村鎮(zhèn)銀行；制度變遷

作者簡介：吳紅良，無錫太湖學(xué)院經(jīng)管系教師，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：農(nóng)村金融、金融市場。

中圖分類號：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.28 文章編號：1672-3309（2013）08-62-02

近年來江蘇村鎮(zhèn)銀行得到了快速發(fā)展，2012年末，累計(jì)成立52家。辦好村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，有利于從農(nóng)民的需要和農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，培育競爭性的農(nóng)村金融市場，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。

一、江蘇村鎮(zhèn)銀行的基本現(xiàn)狀

2006年底，銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，按照“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”原則，放寬了農(nóng)村地區(qū)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入要求，積極引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的覆蓋面。2007年10月12日，試點(diǎn)擴(kuò)大到全國31個?。▍^(qū)、市）。2008 年 2月28日，江蘇第一家村鎮(zhèn)銀行在沭陽縣扎下鎮(zhèn)正式掛牌營業(yè)。到2012年6月末，江蘇村鎮(zhèn)銀行總存款余額是201.17億元，貸款余額達(dá)到182.85億元，其中投向中小企業(yè)和農(nóng)戶的貸款占到了90.36%，發(fā)放涉農(nóng)貸款達(dá)165.23億元，對江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的金融支持。

二、江蘇村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度分析

（一）制度與制度變遷

諾思認(rèn)為“制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則?！薄爸贫仁且粋€社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！薄爸贫鹊娜齻€層面：正式規(guī)則、非正式約束，以及實(shí)施機(jī)制的有效性?！敝贫扔烧揭?guī)則、非正式約束和制度實(shí)施機(jī)制三部分構(gòu)成。正式規(guī)則包括政治（和司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。非正式約束包括人們的行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及慣例等。再好的制度如果沒有實(shí)施機(jī)制的保證也只能是一紙空文，所以正式規(guī)則、非正式約束、實(shí)施機(jī)制三個部分有機(jī)地構(gòu)成了制度。

制度變遷有兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。所謂誘致性制度變遷就是“自下而上”的制度變遷，是由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造。而強(qiáng)制性制度變遷就是“自上而下”的制度變遷，是由政府命令和法律引入和實(shí)現(xiàn)的制度變遷。

（二）江蘇省村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度分析

1、江蘇省村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的制度背景。2006年l2月20日，銀監(jiān)會調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，首次允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)銀行，并提出要在農(nóng)村增設(shè)村鎮(zhèn)銀行等三類新型金融機(jī)構(gòu)，即希望通過“增量改革”來完善農(nóng)村金融市場。2007 年1 月22 日，發(fā)布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），為村鎮(zhèn)銀行進(jìn)入農(nóng)村金融市場和合法地位提供了制度保障。村鎮(zhèn)銀行是在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。2007 年 10 月，試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全國 31 個?。?區(qū)、市）。村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)屬于強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的互動，其發(fā)展的直接動力來自于國家有關(guān)部門的推動，堅(jiān)持利益誘導(dǎo)，通過設(shè)定一系列的優(yōu)惠和支持性條件，把更多的選擇空間給予市場主體，誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)銀行。短短幾年，內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人根據(jù)市場導(dǎo)向出資設(shè)立了一大批村鎮(zhèn)銀行。

2008年4月24日，《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》明確了村鎮(zhèn)銀行在存款準(zhǔn)備金、存貸款利率等方面的優(yōu)惠政策，其中村鎮(zhèn)銀行的存款準(zhǔn)備金率比照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社執(zhí)行。

2009年2月，《關(guān)于完善支農(nóng)再貸款管理支持春耕備耕擴(kuò)大“三農(nóng)”信貸投放的通知》，將支農(nóng)再貸款的對象由農(nóng)村信用社擴(kuò)大到村鎮(zhèn)銀行。3月，《關(guān)于開展縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵試點(diǎn)工作的通知》，對涉農(nóng)貸款增量大的機(jī)構(gòu)予以2%的獎勵。7月23日出臺了《2009—2011年新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)三年發(fā)展計(jì)劃》，計(jì)劃至2011年全國除西藏以外的35個省區(qū)市、計(jì)劃單列市共計(jì)劃設(shè)立村鎮(zhèn)銀行1027家。

2010年5月19日，《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》提出“對農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新取得明顯成效的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，支持其優(yōu)先設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。”5月26日，《關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》對農(nóng)戶小額貸款的利息收入和金融保險業(yè)收入進(jìn)行稅收優(yōu)惠。6月《中央財(cái)政新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》提出：對當(dāng)年貸款平均余額同比增長、年末存貸比高于50%且達(dá)到銀監(jiān)會監(jiān)管指標(biāo)要求的村鎮(zhèn)銀行，按其當(dāng)年貸款平均余額的2%給予補(bǔ)貼。

2011年3月23日，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)工作的通知》提出“要加大新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組建工作力度，鼓勵延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！?7月25日，《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》就村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行資質(zhì)審查和掛鉤政策進(jìn)行了調(diào)整和完善。對村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行資質(zhì)提出了明確規(guī)定。10月17日，《關(guān)于延長農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)營業(yè)稅政策執(zhí)行期限的通知》“對村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的金融保險業(yè)收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅”政策的執(zhí)行期限延長至2015年12月31日。

2012年5月26日，《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》“支持民營企業(yè)參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立或增資擴(kuò)股。村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低為15%。”

2009年3月2日，江蘇省政府下發(fā)了《省政府關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革發(fā)展建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的意見》，提出“重點(diǎn)推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)，認(rèn)真規(guī)劃村鎮(zhèn)銀行發(fā)展戰(zhàn)略，努力將我省更多地區(qū)特別是蘇北地區(qū)的縣（市）納入村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)范圍?！睂υO(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)銀行給予政策支持。2012年7月21日，江蘇省政府轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行南京分行等部門《江蘇省促進(jìn)金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展若干意見》提出：實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行縣域全覆蓋。充分利用存款準(zhǔn)備金率政策工具支持資本充足率較高、資產(chǎn)質(zhì)量較好、法人治理結(jié)構(gòu)完善、信貸政策執(zhí)行有力的包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展。

2、江蘇村鎮(zhèn)銀行制度安排和執(zhí)行情況。

第一，產(chǎn)權(quán)安排方面。江蘇省村鎮(zhèn)銀行的注冊資本在5000-10000萬元有24家，占53.33%，500-5000萬元的有14家，占31.11%，兩者總共占84.44%。《暫行規(guī)定》指出：村鎮(zhèn)銀行對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額的5%；對單一集團(tuán)企業(yè)客戶的授信余額不得超過資本凈額的10%。注冊資本數(shù)量大意味著村鎮(zhèn)銀行對同一借款人的貸款余額和對單一集團(tuán)企業(yè)客戶的授信余額大大提高，似乎違背了村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)堅(jiān)持小額、分散的原則，不利于提高貸款覆蓋面。發(fā)起機(jī)構(gòu)中農(nóng)村商業(yè)銀行占53%；城市商業(yè)銀行和股份制大型商業(yè)銀行分別占到27%和11%；而國有商業(yè)銀行只占9%。

第二，貸款投向。主要以涉農(nóng)貸款為主，占到貸款總額的90.36%，體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的金融支持。但是農(nóng)村企業(yè)貸款占比達(dá)到68.24%，而農(nóng)戶貸款占比只有26.34%，村鎮(zhèn)銀行所設(shè)立的主要目的是為了解決農(nóng)戶的貸款難的問題，而不是農(nóng)村企業(yè)的資金問題。

三、制度視角中的江蘇村鎮(zhèn)銀行發(fā)展對策

江蘇村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的產(chǎn)物，要把建設(shè)和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行放在解決“三農(nóng)”問題的大視野中來考慮，用發(fā)展的眼光來看待村鎮(zhèn)銀行存在的不足。

1、從法律層面來保證村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)和發(fā)展，制定《村鎮(zhèn)銀行發(fā)展法》，并且建立相關(guān)配套法律制度，形成保證村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的有機(jī)法律體系。如果不把有關(guān)村鎮(zhèn)銀行建設(shè)制度安排以法律的形式固定下來，那么其制度安排缺乏穩(wěn)定性與持續(xù)性，不可能有效地推進(jìn)?！洞彐?zhèn)銀行發(fā)展法》可以使村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展納入法制軌道，更好地為農(nóng)村發(fā)展提供金融支持。

2、用制度來保證村鎮(zhèn)銀行真正姓“村鎮(zhèn)”，其貸款對象以農(nóng)戶為主，辦成真正的農(nóng)民的銀行。要增強(qiáng)主動服務(wù)意識，創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式，開發(fā)適合的信貸產(chǎn)品；針對不同的農(nóng)戶貸款產(chǎn)品，采取差異化的管理流程。對村鎮(zhèn)銀行的農(nóng)戶貸款等低利率或優(yōu)惠利率貸款給予差別稅率。設(shè)立專項(xiàng)基金對村鎮(zhèn)銀行的農(nóng)戶貸款進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)償。

3、培養(yǎng)合格的村鎮(zhèn)銀行人才。由于村鎮(zhèn)銀行的鄉(xiāng)土性，其經(jīng)營人員除了熟悉金融業(yè)務(wù)以外，更重要的是對所在地的農(nóng)民要有感情，用制度來吸引村鎮(zhèn)銀行所在地戶籍大學(xué)畢業(yè)生，有利于發(fā)揮他們對當(dāng)?shù)厥煜さ膬?yōu)勢來開展業(yè)務(wù)，和農(nóng)民建立良好的關(guān)系。

4、引導(dǎo)農(nóng)村灰色金融和一些民間私人借貸資金投入村鎮(zhèn)銀行，有利于擴(kuò)大村鎮(zhèn)銀行的資金實(shí)力，整頓農(nóng)村金融環(huán)境。

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