江蘇省城市居民自來水業(yè)規(guī)制分析

陸筱政

摘 要：自來水行業(yè)屬于城市公用事業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)之一。根據(jù)自來水業(yè)的技術(shù)特征和經(jīng)濟(jì)特征，我國自上世紀(jì)80年代以來，進(jìn)行了自來水行業(yè)規(guī)制的改革，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的內(nèi)容包括價格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制。本文將從價格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制兩方面入手，一方面將具體分析江蘇省13個地級市城市居民階梯式水價的實施情況以及從自來水全成本覆蓋價格體系分析城市居民自來水價格的定價及構(gòu)成；另一方面，從江蘇省13個地級市的自來水企業(yè)性質(zhì)分析進(jìn)入性規(guī)制實施的具體情況以及企業(yè)性質(zhì)與城市自來水價格的關(guān)系。最后，根據(jù)兩個方面的分析提出了三點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：自來水業(yè)；價格規(guī)制；進(jìn)入規(guī)制；建議

中圖分類號：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.07 文章編號：1672-3309（2013）08-14-03

一、引言

自來水行業(yè)屬于城市公用事業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)之一，它關(guān)系到城市居民的基本生活需求、企業(yè)生產(chǎn)需求和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。自來水行業(yè)的技術(shù)特征是自來水生產(chǎn)和供應(yīng)分配需要大量的管道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；自來水行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征包括自然壟斷性、社會公益性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、區(qū)域壟斷性、水質(zhì)安全性和水產(chǎn)品缺乏替代性。根據(jù)自來水業(yè)的技術(shù)特征和經(jīng)濟(jì)特征，我國自上世紀(jì)80年代以來，進(jìn)行了自來水行業(yè)規(guī)制的改革，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的內(nèi)容包括價格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制。

首先，價格規(guī)制措施有：明確城市供水價格范圍、確定城市供水的管理機(jī)關(guān)及確定價格的制度、確定水價的分類和構(gòu)成、確定城市供水價格中的利潤、水價制定的原則和城市供水價格的制定方法，供水價格的制定方法包括兩部制水價和階梯式水價，本文將具體分析江蘇省城市居民階梯式水價的實施情況以及從自來水全成本覆蓋價格體系分析城市居民自來水價格的定價及構(gòu)成。

其次，進(jìn)入性規(guī)制的目的是防止新企業(yè)過度進(jìn)入自來水行業(yè)，造成重復(fù)建設(shè)和破壞競爭性，同時也為了防止由于重復(fù)設(shè)置自來水管道網(wǎng)絡(luò)設(shè)施而造成的經(jīng)濟(jì)效率損失。進(jìn)入規(guī)制措施有特別許可制、注冊制度、申報制度等，本文將從江蘇省13個地級市的自來水企業(yè)性質(zhì)分析進(jìn)入性規(guī)制的具體情況以及企業(yè)性質(zhì)與城市自來水價格的關(guān)系。這些城市包括：南京、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、南通、鹽城、淮安、連云港、徐州、泰州、揚(yáng)州、常州、宿遷。

二、江蘇省城市居民階梯式水價的實施情況分析

階梯式水價是價格規(guī)制措施之一，屬于非線性收費(fèi)中的復(fù)合二部收費(fèi)，具體為三階段遞增收費(fèi)，隨著需求量的增大，從量收費(fèi)也跟著提高。階梯式水價可分為三級，級差為1：1.5：2，階梯式計量水價=第一級水價×第一級水量基數(shù)+第二級水價×第二級水量基數(shù)+第三級水價×第三級水量基數(shù)，而未執(zhí)行階梯式價格也可以使用上述計算方法，只是未執(zhí)行階梯式水價的第二、第三級用水量都為0?？紤]到不同城市、不同地區(qū)的水資源豐富程度、用水習(xí)慣和節(jié)水意識的不同，每個城市都有自己的對用水量級別的規(guī)定。另外，每個城市的階梯式水價執(zhí)行都有兩套標(biāo)準(zhǔn)，一個是家庭人口數(shù)劃分，一個是以家庭月用水量劃分。從階梯式水價的執(zhí)行來看，真正執(zhí)行1：1.5：2的階梯式水價措施的城市僅有10個，尚有淮安、宿遷、鹽城三個城市未執(zhí)行。而執(zhí)行階梯式水價的城市中，執(zhí)行的基數(shù)有所不同，南京、連云港、南通、揚(yáng)州以基本水價為基數(shù)，依次執(zhí)行1：1.5：2的級差比例，而蘇州、無錫、徐州、鎮(zhèn)江、泰州以第一級總水價為基數(shù)執(zhí)行，另外常州市雖執(zhí)行階梯式水價政策，但卻未按照此標(biāo)準(zhǔn)比例，具體價格為第一級 3.07元/噸、第二級3.78元/噸、第三級4.51元/噸。

三、從全成本覆蓋價格體系分析城市居民自來水定價及構(gòu)成

結(jié)合江蘇省城市居民自來水價格構(gòu)成的實際，運(yùn)用全成本覆蓋價格體系分析方法來分析自來水價格的各組成結(jié)構(gòu)。完整的城市自來水價格包括：水資源價格、工程水價、污水處理價格，其中工程水價又包括：供水價格和管網(wǎng)價格，供水價格由供水成本、費(fèi)用、稅金、利潤組成；其中的污水處理價格包括排污費(fèi)和污水處理費(fèi)。下面是經(jīng)過簡化的符合江蘇城市自來水價格實際的公式：城市自來水總價格=基本水價+城市附加費(fèi)+污水處理費(fèi)+水資源費(fèi)，公式中的基本水價就是全成本覆蓋價格體系中的供水價格。從江蘇省13個城市的自來水總水價構(gòu)成進(jìn)行比較分析，并且僅比較第一級總水價，因為第二、第三級水價都是以第一級水價為基礎(chǔ)的。

（一）基本水價的比較分析

基本水價也即供水價格，包括供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤，自來水供應(yīng)價格完全可以由市場決定，但需要政府進(jìn)行指導(dǎo)。我國現(xiàn)行的價格體制是根據(jù)企業(yè)報告的成本結(jié)合稅金和合理利潤，政府批準(zhǔn)企業(yè)的價格申請。供水企業(yè)屬于自來水業(yè)中的競爭性業(yè)務(wù)，政府可以允許這些業(yè)務(wù)面向市場，通過特許經(jīng)營權(quán)的授予，由社會資本投資建設(shè)，價格由市場決定，政府進(jìn)行指導(dǎo)。

依據(jù)2013年江蘇省13個城市市區(qū)居民自來水價格的最新數(shù)據(jù)顯示，基本水價（元/噸）由低到高分別為鹽城1.35、南京1.42、南通1.42、徐州1.43、常州1.48、鎮(zhèn)江1.51、淮安1.56、蘇州1.61、連云港1.62、無錫1.66、揚(yáng)州1.70、泰州1.715、宿遷1.82，平均每噸基本水價為1.67元。

（二）水資源費(fèi)、城市附加費(fèi)和污水處理費(fèi)比較分析

數(shù)據(jù)顯示，江蘇13個城市除徐州以外，其余城市的水資源費(fèi)都是0.2元/噸，徐州為0.15元/噸。水資源費(fèi)的定價是由《中華人民共和國水法》明確的，屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。此外，城市附加費(fèi)是由政府財政部門制定的。而污水處理費(fèi)可以由市場決定，每個企業(yè)處理污水的技術(shù)與能力不同，導(dǎo)致治污成本有高低。由于城市附加費(fèi)和污水處理費(fèi)兩項都較小，分別比較的差異性不明顯，故將其合并比較。數(shù)據(jù)顯示，13個城市的城市附加費(fèi)和污水處理費(fèi)合計（元/噸）由低到高分別為鹽城0.95、泰州1.025、淮安1.04、南通1.08、揚(yáng)州1.1、宿遷1.1、連云港1.13、徐州1.14、鎮(zhèn)江1.34、無錫1.34、常州1.39、蘇州1.39、南京1.48。最高的南京比最低的鹽城費(fèi)用高出56%，顯示出不同城市在城市運(yùn)營和污水處理費(fèi)用方面的差異。

（三）第一級總水價的比較分析

第一級總水價是由基本水價、水資源費(fèi)、城市附加費(fèi)、污水處理費(fèi)構(gòu)成，數(shù)據(jù)顯示，第一級總水價（元/噸）由低到高依次為：鹽城2.5、南通2.7、徐州2.72、淮安2.8、泰州2.94、連云港2.95、揚(yáng)州3、鎮(zhèn)江3.05、常州3.07、南京3.1、宿遷3.12，蘇州和無錫并列最高3.2元/噸（見下圖），最高和最低相比之下相差0.7元/噸，高出28個百分比，全省13市平均水價為2.95元/噸。

四、從自來水企業(yè)性質(zhì)分析城市居民自來水價格

下面將從江蘇省13個地級市的自來水企業(yè)性質(zhì)分析進(jìn)入性規(guī)制的具體情況以及企業(yè)性質(zhì)與城市自來水價格的關(guān)系。根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)分類，可以把江蘇省13個城市的自來水企業(yè)分為三類，分別是國有企業(yè)、中外合資企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)。

（一）屬于國有企業(yè)

南京市自來水總公司、蘇州市自來水有限公司、無錫市自來水總公司、鎮(zhèn)江自來水公司、南通市自來水公司都屬于國有企業(yè)。連云港市自來水有限責(zé)任公司是國有獨(dú)資公司的控股子公司，其母公司為北京排水集團(tuán)，自2005年起，享有50年特許經(jīng)營權(quán)。揚(yáng)州自來水有限責(zé)任公司隸屬于揚(yáng)州市城建控股公司，也是一家國有控股公司?；窗沧詠硭邢薰臼怯伤克鶎俚闹袊畡?wù)投資有限公司控股的。徐州首創(chuàng)水務(wù)有限責(zé)任公司是由北京首創(chuàng)股份有限公司（國有控股企業(yè)）和徐州水務(wù)局成立的國有企業(yè)，其股權(quán)比例分別80%和20%。該公司自2005年起擁有市區(qū)自來水30年唯一特許經(jīng)營權(quán)。

（二）屬于中外合資企業(yè)

鹽城匯津水務(wù)有限公司是一家中外合資公司，股份構(gòu)成為：原鹽城市自來水總公司占有51%的股份，匯津中國有限公司占有49%股權(quán)。合資公司自2008年起享有特許專營權(quán)30年，從事自來水的生產(chǎn)、供應(yīng)，服務(wù)于鹽城市區(qū)以及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。常州通用自來水有限公司也是一家中外合資公司。2005年以后，原常州市自來水公司與威立雅水務(wù)（常州）投資有限公司出資組建，后者是由法國威立雅水務(wù)及香港中信泰富集團(tuán)控股。

（三）屬于外商獨(dú)資企業(yè)

宿遷銀控自來水有限公司是外商獨(dú)資企業(yè)的全資子公司，其母公司是具有歐美企業(yè)背景的聯(lián)合水務(wù)有限公司，自2004年被收購以來，經(jīng)營范圍主要為自來水生產(chǎn)、供給，供水器材生產(chǎn)、銷售，自來水工程安裝及維修，水表檢驗及維修，水質(zhì)檢測等服務(wù)。泰州金州水務(wù)有限公司是一家外資控股的子公司，其母公司為金州控股集團(tuán)有限公司，是一家美資企業(yè)。

根據(jù)上面的分析，江蘇省13個城市的自來水企業(yè)中有南京、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、南通、連云港、揚(yáng)州、淮安、徐州等9家國有企業(yè)，鹽城、常州兩家中外合資企業(yè)和宿遷、泰州兩家外商獨(dú)資企業(yè)，其中連云港、徐州、鹽城的自來水企業(yè)擁有特別許可權(quán)，除南京、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、南通等5城市尚未啟動國有企業(yè)股份制改革，其余8個城市已分別改制，放松進(jìn)入性規(guī)制，引入了更加新鮮的血液，通過放松外資和各種資本對自來水行業(yè)的進(jìn)入，可以提高自來水的供應(yīng)能力，提高水污染處理技術(shù)，從而降低供水價格和污水處理費(fèi)。

再從企業(yè)性質(zhì)來分析各城市居民自來水價格（指第一級總水價），首先對自來水價格進(jìn)行分段，價格由高到低排列，前四名為第一段，第五至第九名為第二段，其余為第三段。我們可以發(fā)現(xiàn)自來水企業(yè)中屬于國有企業(yè)的城市水價在第一段、第二段、第三段分布分別為3家、3家、3家，屬于中外合資企業(yè)的分布為0家、1家、1家，屬于外商獨(dú)資企業(yè)的分布為0家、1家、1家，9家國有自來水企業(yè)可以再細(xì)分為國有獨(dú)資和國有控股，國有獨(dú)資自來水企業(yè)的分布為3家、1家、1家，國有控股的分布為0家、2家、2家。數(shù)據(jù)顯示，自來水企業(yè)通過改制后成為多元化的股份制公司在價格方面更具優(yōu)勢，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。

五、江蘇省城市居民自來水業(yè)規(guī)制的建議分析

（一）繼續(xù)貫徹執(zhí)行階梯式水價，并明確執(zhí)行基數(shù)

從江蘇各地的實踐來看，實施階梯式水價措施的城市僅有10個，尚有3個城市未執(zhí)行。而執(zhí)行階梯式水價的城市中，執(zhí)行的基數(shù)存在分歧，4個城市以基本水價為基數(shù)，依次執(zhí)行1 ：1.5 ：2級差比例，而有5個城市以第一級總水價為基數(shù)執(zhí)行級差比例，此外，常州雖執(zhí)行階梯式水價政策，但執(zhí)行級差標(biāo)準(zhǔn)不明。所以，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行階梯式水價，明確階梯式水價執(zhí)行的基數(shù)。

（二）采取政府指導(dǎo)與市場相結(jié)合的定價方式

政府雖然對水資源費(fèi)、城市附加費(fèi)擁有定價權(quán)，但是基本水價和污水處理費(fèi)可以由市場定價，并且需要政府進(jìn)行指導(dǎo)。與此同時要健全定期審價制度，理順成本補(bǔ)償機(jī)制，提高政府價格規(guī)制的針對性，改革并形成高效的價格監(jiān)督約束機(jī)制。最后，政府水價的調(diào)整必須經(jīng)過公開舉行的聽證會，保證水價制定的公開、公正、公平。

（三）繼續(xù)深化改革國有自來水企業(yè)，放松進(jìn)入規(guī)制

江蘇省已有8家自來水企業(yè)進(jìn)行了企業(yè)改革，其中兩家中外合資企業(yè)，兩家外商獨(dú)資企業(yè)，四家國有控股企業(yè)，但仍有南京、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、南通等5家100%的國有企業(yè)。從各城市居民自來水價格可以看出，現(xiàn)階段通過放松外資和各種資本對自來水行業(yè)的進(jìn)入，可以提高自來水的供應(yīng)能力，提高水污染處理技術(shù)，從而降低供水價格和污水處理費(fèi)，使城市居民分享自來水企業(yè)改革的利益。那么，必須繼續(xù)深化改革國有自來水企業(yè)，放松進(jìn)入規(guī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]王雅莉、畢樂強(qiáng).公共規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005.

[2]嚴(yán)偉、邵益生.中國城市水價[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2006.

[3]朱曉玲.中國自來水業(yè)規(guī)制體系改革研究[D].沈陽：遼寧大學(xué)，2008.

[4]安豐東.中國城市自來水定價研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2007.

[5]朱曉玲.自來水業(yè)價格規(guī)制改革中存在問題與對策[J]. 遼寧科技大學(xué)學(xué)報，2008，（06）.