江陰市基本公共服務(wù)均等化問題研究

摘 要：基本公共服務(wù)均等化是全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，它是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要問題。文章通過對(duì)江蘇省江陰市的調(diào)查研究，分析其在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面的實(shí)踐與成效，找出其中的制約因素，并提出具體的目標(biāo)策略。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；江陰市

作者簡(jiǎn)介：董李鋒（1981-），男，中共江陰市委黨校，講師，研究方向：城鄉(xiāng)問題。

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.01 文章編號(hào)：1672-3309（2013）08-01-03

一、江陰市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐與成效

（一）優(yōu)先發(fā)展教育，提升教育優(yōu)質(zhì)均衡水平

一是建立教育投入增長(zhǎng)機(jī)制。“十一五”期間，江陰市教育經(jīng)費(fèi)投入從2006年的15.62億元增加到2010年的27.4億元，經(jīng)費(fèi)投入每年遞增，發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育和各類教育發(fā)展。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、公辦民辦并舉，穩(wěn)步推動(dòng)學(xué)前教育，基本解決了入園難問題；實(shí)施陽(yáng)光招生，增加熱點(diǎn)高中招生指標(biāo)均衡分配比例，有效緩解了擇校熱問題；深化體制改革，建設(shè)辦學(xué)資源一體化的職教園，提升了職業(yè)教育規(guī)?；k學(xué)水平；完善和規(guī)范社區(qū)教育和民辦教育機(jī)構(gòu)，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)的個(gè)性化教育服務(wù)。基本形成了初、中、高相互銜鏈，普、職、成協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。三是優(yōu)化城鄉(xiāng)學(xué)校布局和隊(duì)伍建設(shè)。江陰市先后撤并各級(jí)各類學(xué)校45所，新建、改擴(kuò)建78所。全市91%的中心幼兒園建成省示范實(shí)驗(yàn)幼兒園，92%的中心小學(xué)和100%初中建成省義務(wù)教育現(xiàn)代化學(xué)校，12所普通高中全部為省三星級(jí)以上高中。在優(yōu)化隊(duì)伍方面，江陰市制定了《2008—2012年江陰市教師發(fā)展規(guī)劃》，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資均衡配置，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了義務(wù)教育階段教師績(jī)效工資。同時(shí)，江陰兼顧本地人和新市民群體之間的均衡發(fā)展，新市民子女入學(xué)享受同城待遇，全部在公辦學(xué)校就讀，解決了3.8萬(wàn)余名新市民子女的入學(xué)問題。江陰市被評(píng)為江蘇省首批義務(wù)教育均衡發(fā)展先進(jìn)市、無(wú)錫市義務(wù)教育高位均衡發(fā)展示范區(qū)。

（二）完善就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，健全城鄉(xiāng)就業(yè)體系

江陰市以加快城鄉(xiāng)就業(yè)體系建設(shè)為突破口，不斷完善就業(yè)政策，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，形成了城鄉(xiāng)一體、普惠共享、功能完善、服務(wù)規(guī)范、管理高效的公共就業(yè)服務(wù)體系。通過構(gòu)建以市人力資源市場(chǎng)為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職業(yè)介紹所為基礎(chǔ)，村級(jí)勞動(dòng)保障專管員和社區(qū)再就業(yè)援助員為依托的覆蓋全市城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的培訓(xùn)、就業(yè)、保障措施。2012年，全市新增就業(yè)崗位5.3萬(wàn)個(gè)，解決本地勞動(dòng)力就業(yè)2.1萬(wàn)人；本市生源高校畢業(yè)生就業(yè)率達(dá)92%以上，困難家庭高校畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)100%就業(yè)；零就業(yè)家庭保持動(dòng)態(tài)清零，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3%以內(nèi)；城鄉(xiāng)勞動(dòng)者職業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)人數(shù)分別超過10000人、40000人、2000人；扶持自主創(chuàng)業(yè)2100余人，帶動(dòng)就業(yè)1.3萬(wàn)余人。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，完善城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系

一是以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主、醫(yī)療救助和補(bǔ)充保險(xiǎn)為輔的三位一體的農(nóng)村醫(yī)療保障體系不斷完善。2001年，江陰市在全國(guó)率先實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，形成了“江陰模式”。十幾年來(lái)，農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度不斷完善，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，覆蓋面越來(lái)越廣，惠民力度越來(lái)越大。新農(nóng)合參合率連續(xù)7年達(dá)到100%，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)從開始的15元提高到2012年的500元，新農(nóng)合基金從2100余萬(wàn)元，增長(zhǎng)到3億元。二是城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系不斷健全。江陰市以打造15分鐘健康服務(wù)圈為目標(biāo)，加快城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達(dá)到100%。2006年，江陰率先在江蘇省內(nèi)推出新農(nóng)合參保對(duì)象免費(fèi)體檢服務(wù)，每?jī)赡隇槿兴袇⒑先罕娞峁┮淮蚊赓M(fèi)健康體檢，目前已完成3輪168萬(wàn)人次，建立戶籍家庭健康檔案36萬(wàn)多戶，個(gè)人健康檔案114萬(wàn)余份，建檔率達(dá)98%以上。三是公共衛(wèi)生項(xiàng)目化管理不斷深入。按照“政府購(gòu)買服務(wù)、錢跟事走”的原則，實(shí)施農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目化管理，基本公共衛(wèi)生服務(wù)等3大類8個(gè)項(xiàng)目有效落實(shí)。全市累計(jì)建成國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)5個(gè)，省衛(wèi)生村150個(gè)。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)，健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系

江陰市堅(jiān)持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，按照“量力而行、盡力而為”的原則，不斷健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，基本形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)為主體，被征地農(nóng)民生活保障、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)、陽(yáng)光普照的社會(huì)保障新體系。一是城保擴(kuò)面扎實(shí)推進(jìn)。將擴(kuò)面重點(diǎn)由“農(nóng)?！毕颉俺潜！鞭D(zhuǎn)移，由二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)移，由規(guī)模企業(yè)向中小企業(yè)轉(zhuǎn)移。截止2012年上半年，江陰全市醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)分別達(dá)56.8萬(wàn)人、38.2萬(wàn)人、23.3萬(wàn)人、26.5萬(wàn)人。二是社會(huì)保障惠民功能不斷提升。新型農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民基本生活保障覆蓋率100%。2011年，江陰連續(xù)第7次提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，月人均養(yǎng)老金達(dá)1513元，養(yǎng)老金按時(shí)發(fā)放率達(dá)到100%。2013年江陰市實(shí)行企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)“五險(xiǎn)合一”征繳政策，企業(yè)和有雇工的個(gè)體工商戶參保必須參與“五險(xiǎn)”，不再允許參保部分險(xiǎn)種。

（五）推進(jìn)文體設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)文體服務(wù)均等化

江陰市以政府為主導(dǎo)，不斷加大文化資源向農(nóng)村傾斜的力度。一是構(gòu)建市、鎮(zhèn)、村、企業(yè)、集體、個(gè)人多元立體的文化設(shè)施基礎(chǔ)體系。全市各鎮(zhèn)（街道）均建設(shè)了文化服務(wù)中心，各村、社區(qū)都建成了文化活動(dòng)室，全市擁有500多個(gè)文化活動(dòng)室，200多個(gè)農(nóng)家書屋。二是建立農(nóng)村文化指導(dǎo)員制度。由基層文化積極分子在各村、社區(qū)擔(dān)任文化指導(dǎo)員，為群眾提供文藝培訓(xùn)、咨詢指導(dǎo)等無(wú)償服務(wù)。三是積極送文化下鄉(xiāng)。2006年以來(lái)政府每年拿出500余萬(wàn)元，開展送戲曲、電影、圖書、展覽下鄉(xiāng)活動(dòng)，不斷滿足群眾文化需求。在城鄉(xiāng)體育設(shè)施建設(shè)上，江陰市構(gòu)建了以市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)體育設(shè)施為主，學(xué)校、企事業(yè)單位社會(huì)化體育設(shè)施為輔的多層次體育設(shè)施體系。市級(jí)完成了4000座體育館、31888座體育場(chǎng)、2萬(wàn)m2健身活動(dòng)中心、2500座水上活動(dòng)中心“四個(gè)一工程”。鎮(zhèn)級(jí)都建有標(biāo)準(zhǔn)游泳池、400米塑膠田徑場(chǎng)和2000m2健身活動(dòng)中心，70%的鎮(zhèn)街擁有體育館。行政村（社區(qū)）體育設(shè)施在實(shí)現(xiàn)“村村體育健身工程”的基礎(chǔ)上逐漸向自然村延伸。同時(shí)，積極倡導(dǎo)學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)等公共體育資源全面開放，共建共享，進(jìn)一步完善補(bǔ)充全市體育場(chǎng)館設(shè)施體系。

二、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制約因素

（一）公共財(cái)政投入相對(duì)不足

公共財(cái)政投入始終是制約公共服務(wù)進(jìn)一步提升的重要因素。如在促進(jìn)就業(yè)方面，江陰市、鎮(zhèn)、村勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)的全面建設(shè)需要公共財(cái)政的追加投入。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)、設(shè)備投入、公共衛(wèi)生專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等政府投入也相對(duì)不足。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源，雖然不少鎮(zhèn)公共服務(wù)和配套設(shè)施已經(jīng)采取了一些市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，但基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)等仍需后續(xù)的資金支持。

（二）體制束縛依然存在

城鄉(xiāng)二元體制的束縛是造成基本公共服務(wù)不均等的主要原因。在既有的就業(yè)制度設(shè)計(jì)中，與就業(yè)密切相關(guān)的失業(yè)保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋，之前也沒有強(qiáng)制繳納。目前的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋對(duì)象還局限于城鎮(zhèn)居民，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和農(nóng)村調(diào)查失業(yè)率分別實(shí)施，這里有國(guó)家制度設(shè)計(jì)上的局限性，也是未來(lái)江陰可能率先改革的突破點(diǎn)。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策配套還不完善。部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)側(cè)重于考核驗(yàn)收，長(zhǎng)效管理的機(jī)制有待完善，特別是被撤并集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，公共服務(wù)設(shè)施缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體規(guī)劃與長(zhǎng)期維護(hù)還欠缺制度保障。

（三）人才資源的深層約束

無(wú)論是江陰內(nèi)部的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，還是江陰與外部更高層面公共服務(wù)的均等化，都不可避免地存在著人才制約的瓶頸。高層次人才落戶江陰的還不多，且多集中在江陰市區(qū)。如在醫(yī)療方面，高層次衛(wèi)生管理人才、名醫(yī)名專家數(shù)量偏少，有一些也主要集中在市級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；全科醫(yī)師、社區(qū)醫(yī)生和部分?？迫瞬啪o缺，尤其在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺乏醫(yī)療和公共衛(wèi)生相結(jié)合的復(fù)合型人才。在教育方面，城鄉(xiāng)師資差距短期內(nèi)還難以縮小。城區(qū)優(yōu)越的生活和工作條件以及城區(qū)學(xué)校大規(guī)模擴(kuò)班的需求，吸引了大量農(nóng)村優(yōu)秀師資流向城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校骨干教師，特別是學(xué)科帶頭人流失，勢(shì)必會(huì)加劇城鄉(xiāng)教育之間的不平衡。

三、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)與策略

（一）打造城鄉(xiāng)平等的就業(yè)服務(wù)體系

堅(jiān)持穩(wěn)定就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)并重策略，進(jìn)一步完善就業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)；加快就業(yè)公共服務(wù)的財(cái)政體制改革，提高就業(yè)服務(wù)投入水平；以各類技能培訓(xùn)為載體，不斷提升就業(yè)能力，推動(dòng)充分就業(yè)和有體面的就業(yè)；構(gòu)建面向外部的就業(yè)服務(wù)體系，有效吸納高層次人才；進(jìn)一步健全面向所有勞動(dòng)者的免費(fèi)服務(wù)制度和面向所有困難群體的就業(yè)援助制度，逐步覆蓋惠及外來(lái)人口，有效拓展更高層面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)平等、群體公平的就業(yè)服務(wù)體系。

（二）打造全覆蓋高水平的社會(huì)保障體系

建設(shè)以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保障體系，同時(shí)探索多元化的養(yǎng)老服務(wù)模式；推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等各類社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化；以重大疾病救助為重點(diǎn)，加大救助力度，推動(dòng)社會(huì)救助普惠化；發(fā)展多層次、滿足不同人群需求的醫(yī)療保障體系；健全以保障性住房為主的供應(yīng)體系，完善和補(bǔ)充現(xiàn)有住房保障制度；不斷提高外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保險(xiǎn)參保率，做好外來(lái)務(wù)工人員養(yǎng)老和醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)服務(wù)工作。在將全體居民納入城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系的同時(shí)不斷提高保障水平。

（三）打造高位均衡的教育服務(wù)體系

進(jìn)一步完善現(xiàn)有的支持農(nóng)村教育的政策，加大力度，均衡配置城鄉(xiāng)教師資源；進(jìn)一步加大教育投入，健全教育經(jīng)費(fèi)保障和增長(zhǎng)機(jī)制；探索和完善城鄉(xiāng)師資交流輪崗等制度，科學(xué)整合城鄉(xiāng)學(xué)校，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置；進(jìn)一步鞏固義務(wù)教育高位均衡成果，在辦學(xué)條件和生源質(zhì)量上避免出現(xiàn)新的失衡；適時(shí)探索“十二年制”義務(wù)教育，提升城鄉(xiāng)教育的發(fā)展層次和水平。

（四）打造優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系

進(jìn)一步理順公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)置體制，規(guī)范公共衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升公共衛(wèi)生服務(wù)水平；加大醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村配置力度，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源“下沉”，更加方便城鄉(xiāng)居民就醫(yī)；以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為載體，健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；創(chuàng)新資源設(shè)置機(jī)制，提高各級(jí)衛(wèi)生資源的配置標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)與基本現(xiàn)代化相符的醫(yī)療資源與人才體系；完善政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入機(jī)制，提高定位水平，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、防治結(jié)合、分工明確、布局合理的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

（五）打造全民共享的公共文化服務(wù)體系

加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施的建設(shè)管理，全面升級(jí)市、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、文化中心戶四級(jí)公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系；改革政府文化投入方式，引導(dǎo)民間資本和技術(shù)進(jìn)入基本公共文化領(lǐng)域，拓寬公共文化服務(wù)的投融資渠道；加強(qiáng)對(duì)基層文化的指導(dǎo)，改善群眾參與氛圍，創(chuàng)新公共文化設(shè)施服務(wù)機(jī)制，提高群眾公共文化參與度。

（六）打造科學(xué)合理的全民健身服務(wù)體系

進(jìn)一步完善市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)體育組織網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)各類俱樂部和體育社團(tuán)建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、依托社會(huì)、群眾參與的新格局；充分發(fā)揮現(xiàn)有體育場(chǎng)地設(shè)施的作用，積極開發(fā)各種潛在的健身場(chǎng)所，整合各類體育設(shè)施，有效推動(dòng)公共體育設(shè)施向農(nóng)村覆蓋延伸；積極創(chuàng)建具有江陰特色的高水平的群眾體育活動(dòng)品牌，提高全民健身項(xiàng)目的質(zhì)量和規(guī)模，推動(dòng)全民健身的普及與發(fā)展；建立體育公共服務(wù)的社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量、市場(chǎng)資本進(jìn)入，壯大體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模，滿足城鄉(xiāng)居民日益突出的多樣化需要。

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