財(cái)政光與影

7月5日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院發(fā)布了《2013年中國(guó)城市政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》。此次研究范圍包括除三沙市外的全部地級(jí)市和4個(gè)直轄市，并對(duì)城市政府財(cái)政透明度評(píng)價(jià)建立了全口徑指標(biāo)體系，其中包括：納入預(yù)算機(jī)構(gòu)和部門(mén)、一般性預(yù)算（決算）收入與支出情況、財(cái)政專戶（前預(yù)算外財(cái)政）與政府債務(wù)情況、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與國(guó)有企業(yè)收支情況。這四部分指標(biāo)的各自分值為100分，總計(jì)400分。

調(diào)查顯示，我國(guó)城市政府的財(cái)政透明度總體很低，即便是排名第一的上海市也僅得到178.78分，遠(yuǎn)未及格；更有三座城市得分為零。其中，地方債務(wù)具體數(shù)目成為各個(gè)市政府諱莫如深的領(lǐng)域，在289個(gè)城市政府中，只有淮北和遵義兩地公開(kāi)了政府債務(wù)數(shù)據(jù)。

“影子債務(wù)”幾何

在所有考核內(nèi)容中，各地地方債務(wù)公開(kāi)情況備受關(guān)注，卻也是最大頑疾。滿分100的“財(cái)政專戶與政府債務(wù)情況”統(tǒng)計(jì)，平均得分僅0.83分?！斑@說(shuō)明地方在債務(wù)公開(kāi)方面尚未起步?！闭n題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬如是評(píng)價(jià)。

地方財(cái)政官員似乎也有其苦衷。多位地方財(cái)政官員都向記者表示，“市級(jí)政府有時(shí)甚至自己都不知道轄區(qū)內(nèi)地方債務(wù)究竟有多少”。由于《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)行債券，因此人們通常難以將政府平臺(tái)從一般企業(yè)部門(mén)中區(qū)分開(kāi)來(lái)。杭州市一位財(cái)政官員告訴記者，債務(wù)管理目前主要是自我管理，政府債務(wù)在法律上沒(méi)有適當(dāng)?shù)奶岱?，口徑也十分?fù)雜，“財(cái)政部和審計(jì)署每年都會(huì)派調(diào)查組來(lái)審查，但兩部委的調(diào)查結(jié)果都不一樣”。

雖然大家都熟知中國(guó)地方政府平臺(tái)債務(wù)在過(guò)去幾年不斷增長(zhǎng)，也了解其在償還債務(wù)方面遇到的困難?？芍袊?guó)地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大始終是一個(gè)未知數(shù)。瑞銀證券特約首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤此前撰文估算2012年底地方政府債務(wù)已超過(guò)16.5萬(wàn)億元，占GDP比重超過(guò)32%。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）近日則稱中國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)占到GDP的50%。

今年早些時(shí)候，平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘偉在其研究報(bào)告中稱，地方政府平臺(tái)債務(wù)可以分為兩大塊：一塊是在銀行體系內(nèi)，估計(jì)余額大約是10萬(wàn)億；另一塊是在影子銀行系統(tǒng)內(nèi)，余額在3萬(wàn)億～8萬(wàn)億之間都有可能。

在近年來(lái)銀監(jiān)會(huì)降舊控新、只降不增的強(qiáng)硬調(diào)控下，平臺(tái)貸款在地方債務(wù)中的比重，一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；與之相對(duì)應(yīng)的是，在決策層大力發(fā)展直接融資的政策引導(dǎo)下，城投債占比穩(wěn)步上升。商業(yè)銀行通過(guò)同業(yè)業(yè)務(wù)、理財(cái)業(yè)務(wù)等途徑，借助于信托、券商等通道，向地方政府大量“輸血”。更嚴(yán)重之處還在于，融資平臺(tái)通過(guò)金融租賃公司和小貸公司等，與民間借貸和境外資金“合流”，導(dǎo)致了地方債務(wù)的“影子化”。

國(guó)家審計(jì)署6月公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，2011年至2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過(guò)BT（建設(shè)-移交）和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個(gè)省本級(jí)和3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的部分單位違規(guī)集資30.59億元；三者合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。

“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%，集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患?！睂徲?jì)署警告稱。

地方債務(wù)不受控制的“影子化”迫使監(jiān)管層出手整頓。去年末，財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，規(guī)定融資平臺(tái)不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。

“陽(yáng)光財(cái)政”尚遠(yuǎn)

在多方看來(lái)，正是部分游離于中央代發(fā)債務(wù)之外的“曲線債務(wù)”，使地方債迷霧遲遲難以散開(kāi)，也導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。自2007年《政府信息公開(kāi)條例》貫徹實(shí)施以來(lái)，雖然各級(jí)政府在財(cái)政信息公開(kāi)方面做了若干努力，但尚未能取得重大進(jìn)展，與公共治理改革和社會(huì)發(fā)展要求的“陽(yáng)光財(cái)政”相距甚遠(yuǎn)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者文顯堂近日撰文指出，在中國(guó)，經(jīng)人大審議的財(cái)政預(yù)算，籠統(tǒng)得不能再籠統(tǒng)，而且是很“專業(yè)”地粗，導(dǎo)致公眾看不清更看不懂。對(duì)此，財(cái)政透明度研究課題組表示，造成這個(gè)問(wèn)題最根本的原因，還是財(cái)政信息公開(kāi)得不夠全面、不夠詳細(xì)。其次，一些財(cái)政預(yù)算報(bào)告中出現(xiàn)“地方財(cái)政收入”“全市總財(cái)力”“全口徑財(cái)政”等類似的名詞，讓人費(fèi)解其內(nèi)涵。再者，在標(biāo)準(zhǔn)表中，稅收收入的科目有十幾種，而有些地方只公開(kāi)了幾種稅收的具體數(shù)額，并加上一個(gè)“其他稅收收入”，給信息使用者判斷信息的完整性和真實(shí)性造成一定障礙。

根據(jù)國(guó)務(wù)院5月批準(zhǔn)的《2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)》，完善財(cái)政預(yù)算制度，推動(dòng)建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，是財(cái)稅體制改革中非常重要的一項(xiàng)。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇表示，除了經(jīng)常提的公開(kāi)、透明外，規(guī)范、完整也是預(yù)算改革的目標(biāo)，《2013年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》表面上看到的是財(cái)政透明度排名，其實(shí)是通過(guò)這些看政府職能的變化。

據(jù)了解，《預(yù)算法》修訂案草案預(yù)計(jì)今年8月提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，未來(lái)的《預(yù)算法》將可能在政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督、預(yù)算進(jìn)一步公開(kāi)等方面有所突破。然而是否將賦予地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，依然是眾說(shuō)紛紜。清華大學(xué)中國(guó)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)白重恩認(rèn)為，允許地方政府直接發(fā)債，而不是藉由融資平臺(tái)渠道向銀行貸款，才能真正提高地方債務(wù)透明度，同時(shí)有利于事后監(jiān)督。

吳桐根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》、財(cái)新網(wǎng)、《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》等綜合編輯。