行政法視角下我國(guó)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘要 作為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新興產(chǎn)物，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政還處于起步階段，難免存在一些不足，在執(zhí)行公務(wù)身份的判斷標(biāo)準(zhǔn)、相對(duì)人申請(qǐng)回避權(quán)受損、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政不作為的判定及網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政行為告知和送達(dá)的認(rèn)定等方面，都有所欠缺，只有解決好這些問(wèn)題，才能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的作用，使其更好地為民服務(wù)。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政 執(zhí)行公務(wù)身份 申請(qǐng)回避權(quán) 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政認(rèn)定制度

李祎，華中科技大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)博士研究生。

“正如蒸汽機(jī)帶來(lái)了工業(yè)社會(huì)一樣，網(wǎng)絡(luò)也在催生一個(gè)嶄新的社會(huì)模式，建構(gòu)一種新的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。”[1]信息時(shí)代的到來(lái)，使傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式出現(xiàn)了難以應(yīng)對(duì)的尷尬，行政主體開(kāi)始革新行政執(zhí)法方式，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政應(yīng)運(yùn)而生。

一、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的概念

互聯(lián)網(wǎng)既是一種技術(shù)，也是一種方法，行政主體逐步把網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用到行政執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行執(zhí)法，這種現(xiàn)象即網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政不能單從技術(shù)層面理解，關(guān)鍵在于理解其價(jià)值內(nèi)涵?！凹夹g(shù)只能作為一種手段和工具，必然服務(wù)于其價(jià)值目標(biāo)”。[2]網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政不是傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式和信息技術(shù)的簡(jiǎn)單疊加，也不是用信息技術(shù)去適應(yīng)封閉、僵化的傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制，而是借助于信息技術(shù)改造傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式。

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政借助于網(wǎng)絡(luò)這一區(qū)別于傳統(tǒng)的媒體而開(kāi)展的行政執(zhí)法活動(dòng)，指基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，運(yùn)用信息技術(shù)及通信技術(shù)構(gòu)建的，以改進(jìn)行政主體組織體系、重組行政執(zhí)法方式、最終實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化和信息資源共享為目的的新型行政執(zhí)法模式。具體來(lái)說(shuō)，就是在行政執(zhí)法領(lǐng)域中運(yùn)用信息技術(shù)，處理行政事務(wù)和實(shí)施行政制度，簡(jiǎn)化行政程序，提高服務(wù)的便捷性和行政效率，增強(qiáng)信賴性及透明性。

二、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政存在的問(wèn)題

理論和實(shí)踐，理想和現(xiàn)實(shí)，總是存在一定的距離。人類創(chuàng)造了技術(shù)，但又受制于技術(shù)。這是人類始終無(wú)法逃脫的一個(gè)命運(yùn)。[3]為應(yīng)對(duì)信息技術(shù)帶來(lái)的沖擊，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政這一嶄新的行政執(zhí)法模式，而任何一個(gè)新事物的出現(xiàn)，都不可避免地具有一定的不成熟性，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政也不例外。

1. 執(zhí)行公務(wù)身份的判斷標(biāo)準(zhǔn)不再適用。在傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式中，行政人員是在固定的時(shí)間和地點(diǎn)辦公，行政人員執(zhí)行公務(wù)身份的認(rèn)定，是通過(guò)時(shí)間和地點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的，即在上班時(shí)間和辦公地點(diǎn)所從事的與職務(wù)活動(dòng)有關(guān)的認(rèn)為是執(zhí)行公務(wù)。但在行政權(quán)力電子化、行政機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)化的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政模式下，行政人員只要掌握了行使權(quán)力的數(shù)字渠道（即登錄密鑰），就可利用網(wǎng)絡(luò)“隨時(shí)隨地”辦公，執(zhí)行公務(wù)活動(dòng)。這時(shí)，傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式中執(zhí)行公務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將不再適用于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政模式。另外，由于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政模式下行政機(jī)關(guān)可每周7天、每天24小時(shí)進(jìn)行辦公，行政人員執(zhí)行公務(wù)的時(shí)間和地點(diǎn)，將不再受節(jié)假日和上下班時(shí)間的限制，行政執(zhí)法期間在尾處遇有此情形時(shí)，可不再順延。在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政環(huán)境下，行政人員執(zhí)行公務(wù)的身份判斷的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)需重新制定。

2. 相對(duì)人申請(qǐng)回避權(quán)受損。申請(qǐng)回避權(quán)指行政相對(duì)人認(rèn)為處理本案的行政官員與本案有利害關(guān)系時(shí)，有權(quán)要求其回避的權(quán)利。[4]在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政環(huán)境下，行政相對(duì)人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)給行政機(jī)關(guān)留言或發(fā)帖表達(dá)自己的請(qǐng)求，或向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政許可等，會(huì)是哪個(gè)行政人員來(lái)處理這些事情，不得而知，也就沒(méi)有申請(qǐng)回避的可能性。申請(qǐng)回避作為行政相對(duì)人的一項(xiàng)行政程序權(quán)利，其目的就是防止行政人員由于與行政行為具有某些利害關(guān)系而偏私。由于網(wǎng)對(duì)網(wǎng)的交互是一種虛擬的交往方式，行政相對(duì)人不知道坐在電腦前面處理行政業(yè)務(wù)的人員是誰(shuí)，不知道對(duì)方是否與本案存在利害關(guān)系，這就使得網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中行政相對(duì)人由于知情權(quán)的缺乏，造成申請(qǐng)回避權(quán)受損，無(wú)形中損害了行政程序的公正性。

3. 網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政不作為判定困難。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，如果當(dāng)事人提出申請(qǐng)或要求之后，行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)不作答復(fù)、不作決定，申請(qǐng)人就可提起行政不作為訴訟。行政不作為指行政主體在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有履行職責(zé)，對(duì)其職權(quán)和職責(zé)持一種消極態(tài)度。行政不作為的認(rèn)定以行政相對(duì)人提出過(guò)申請(qǐng)為前提。在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政環(huán)境下，問(wèn)題就出現(xiàn)了，如果行政相對(duì)人以電子郵件的形式向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，行政主體沒(méi)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)回復(fù)相對(duì)人，行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的不作為侵害了自己的權(quán)益，要申請(qǐng)行政復(fù)議或者是向法院提起行政不作為訴訟，這種情況下，如果行政主體主張沒(méi)有收到行政相對(duì)人發(fā)來(lái)的郵件申請(qǐng)，該如何認(rèn)定行政不作為呢？另外如果相對(duì)人發(fā)送的電子郵件行政機(jī)關(guān)真的打不開(kāi)，這種情形下，如果行政相對(duì)人提出行政主體不作為，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)或作出決定，那么，行政不作為怎么認(rèn)定就值得研究。依照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對(duì)人要承擔(dān)舉證責(zé)任，證明自己已通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提出過(guò)申請(qǐng)。但目前我國(guó)電子郵件只能作為視聽(tīng)資料，視聽(tīng)資料的證明力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于書證，相對(duì)人要證明自己先前的申請(qǐng)行為，還須借助于另外的證據(jù)來(lái)組建證據(jù)鏈，證明自己的申請(qǐng)行為，這明顯加大了行政相對(duì)人的證明責(zé)任。

4. 網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政行為的告知、送達(dá)難以認(rèn)定。為充分維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，行政行為生效與合法要件往往以行政行為的告知或送達(dá)作為認(rèn)定。行政行為的告知或送達(dá)通常包括郵寄、交付、公告三種方式。而在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中行政機(jī)關(guān)往往采用電子郵件、網(wǎng)站公告的方式進(jìn)行告知或送達(dá)，這也難免會(huì)遇到以下情形：（1）行政相對(duì)人根本就沒(méi)有電腦，或由于某些原因相對(duì)人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒(méi)有上網(wǎng)；（2）行政相對(duì)人收到了電子郵件，但沒(méi)去仔細(xì)閱讀，未能及時(shí)了解行政行為的內(nèi)容；（3）由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的問(wèn)題，行政相對(duì)人沒(méi)能打開(kāi)電子郵件，對(duì)行政決定的內(nèi)容不得而知；（4）行政相對(duì)人打開(kāi)電子郵件，閱讀后沒(méi)有根據(jù)行政機(jī)關(guān)的要求發(fā)送已讀回執(zhí)；（5）即使知道了行政決定的內(nèi)容，其時(shí)效如何計(jì)算，行政行為的生效時(shí)間是告知生效還是受領(lǐng)生效？也即時(shí)效是從相對(duì)人收到行政行為之日還是行政機(jī)關(guān)作出行政行為之日起計(jì)算？在（1）和（2）情形下，能認(rèn)為行政行為已告知、送達(dá)相對(duì)人了嗎？在（3）和（4）情形下，是否可以認(rèn)為相對(duì)人已經(jīng)受領(lǐng)行政行為？

三、完善網(wǎng)絡(luò)行政的思考與建議

1. 改進(jìn)執(zhí)行公務(wù)身份判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政，行政機(jī)關(guān)可超越時(shí)空，隨時(shí)隨地執(zhí)行公務(wù)，這就使以時(shí)間和地點(diǎn)作為認(rèn)定執(zhí)行公務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)受到挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政可做到每周7日、每天24小時(shí)辦公，可采取“值班制度”保證24小時(shí)工作制，因此，所有的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政行為（即通過(guò)電子密鑰登錄網(wǎng)絡(luò)所實(shí)施的行政行為）都認(rèn)為是執(zhí)行公務(wù)。節(jié)假日和上下班時(shí)間不再限制在法律規(guī)定或行政主體指定的時(shí)間范圍內(nèi)，行政活動(dòng)中的期間計(jì)算在尾處遇有節(jié)假日時(shí)可不再順延。但這就存在行政人員和公眾的休息權(quán)是否受到侵犯的問(wèn)題。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活水平的提高，社會(huì)公眾也能夠靈活地支配自己的時(shí)間，人們的休息權(quán)不會(huì)受到太大影響。但節(jié)假日對(duì)特定人群有特定意義的仍要除外。[5]

所以，在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政中，行政人員只要實(shí)施了與職權(quán)有關(guān)的行為，即可認(rèn)為其為所屬機(jī)關(guān)或組織的行為，就應(yīng)由該機(jī)關(guān)或組織負(fù)責(zé)。這樣可使行政人員時(shí)刻注意自己的行為，認(rèn)識(shí)到自己是代表組織和機(jī)關(guān)的，不會(huì)在網(wǎng)絡(luò)上隨便發(fā)帖而不負(fù)責(zé)任，又可避免以不是上班時(shí)間和地點(diǎn)為借口逃避責(zé)任追究。如果行政人員是以個(gè)人名義在BBS論壇或者博客發(fā)表言論，社會(huì)公眾沒(méi)有辨別出其是公務(wù)人員且不帶有明顯的公務(wù)性質(zhì)，不可認(rèn)定為執(zhí)行公務(wù)。

2. 督促行政人員主動(dòng)申請(qǐng)回避。雖然網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政模式可大大提高行政效率，節(jié)約行政成本，避免“面對(duì)面”交流的麻煩與尷尬，可更好地保障行政相對(duì)人權(quán)利的行使，但卻也不可避免、甚至在無(wú)形中剝奪了行政相對(duì)人申請(qǐng)回避的權(quán)利。作為行政相對(duì)人的一項(xiàng)基本權(quán)利而受到影響，其實(shí)就是侵犯了行政相對(duì)人的程序性權(quán)利，將難以保證結(jié)果的公正。因此，要把行政相對(duì)人申請(qǐng)回避改為行政人員主動(dòng)申請(qǐng)回避，即行政人員如果發(fā)現(xiàn)要處理的行政業(yè)務(wù)與自己有利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)立即向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，主動(dòng)提出回避申請(qǐng)；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在收到回避申請(qǐng)后要馬上對(duì)此申請(qǐng)展開(kāi)調(diào)查，一旦確認(rèn)屬實(shí)，即應(yīng)作出該行政人員回避此案的決定。但這依然存在以下問(wèn)題：如果行政人員沒(méi)有主動(dòng)申請(qǐng)回避怎么辦？這樣的話，行政機(jī)關(guān)將失信于民，有損行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性。因此，對(duì)于行政人員沒(méi)有做到主動(dòng)回避的，一旦查出要給予嚴(yán)厲的行政處分；若已給行政相對(duì)人造成一定損失的，則由該行政人員承擔(dān)。再者就是如果行政人員濫用主動(dòng)申請(qǐng)回避，以此逃避職責(zé)，又該如何處理？這就要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)每一個(gè)主動(dòng)提出的回避申請(qǐng)都要嚴(yán)格調(diào)查，如果事實(shí)上并不存在回避的情形，則要給予行政人員一定的行政處分，如果因提出回避申請(qǐng)耽擱程序而給行政相對(duì)人造成了損失，也要由該行政人員承擔(dān)。這樣就可嚴(yán)格實(shí)行主動(dòng)申請(qǐng)回避這一網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政模式所帶來(lái)的新的申請(qǐng)回避制度。

3. 確立網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政不作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政環(huán)境下，行政不作為的認(rèn)定確實(shí)存在很大困難。為此，行政相對(duì)人在用電子郵件提出申請(qǐng)時(shí)，要在電子郵件發(fā)出后，打電話通知行政機(jī)關(guān)告知提出的申請(qǐng)并留下自己的聯(lián)系方式，以方便在行政機(jī)關(guān)無(wú)法打開(kāi)電子郵件的情況下，告知行政相對(duì)人重新提出申請(qǐng)，或改為其他方式提出申請(qǐng)，這樣就可避免行政機(jī)關(guān)不承認(rèn)收到申請(qǐng)，且可以要求行政機(jī)關(guān)在打開(kāi)電子郵件后，發(fā)送已讀回執(zhí)給行政相對(duì)人。如果行政機(jī)關(guān)還是堅(jiān)決認(rèn)為行政相對(duì)人根本沒(méi)有提出過(guò)申請(qǐng)，這種情況下舉證責(zé)任在行政相對(duì)人，這時(shí)，行政相對(duì)人在電子郵箱的“已發(fā)送”欄可調(diào)出發(fā)出的郵件，來(lái)證明自己先前確實(shí)提出過(guò)申請(qǐng)。一些電子文件作為證據(jù)必須要在計(jì)算機(jī)上讀取，國(guó)外有些地方就把電子證據(jù)等同于書證，如英國(guó)政府于2000年5月通過(guò)電子通信法案，確定電子簽名和其他電子證書在法院審判中可作為證據(jù)使用，并授權(quán)政府部門修改有關(guān)法令。[6]美國(guó)則對(duì)電子文件的內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)大解釋。而加拿大在《統(tǒng)一電子證據(jù)法》中采納的是置換原件的辦法。表明了各國(guó)的立法都在嘗試著利用功能等價(jià)的策略，使電子證據(jù)與書面證據(jù)逐漸靠攏，漸漸將二者等同。在推行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的情況下，如果不賦予電子證據(jù)以適當(dāng)?shù)淖C明力，是不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的，我們可以借鑒國(guó)外的做法把電子郵件也作為一種證據(jù)，并且認(rèn)定其證明力接近于書證。

4. 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政行為告知、送達(dá)認(rèn)定制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)電子簽名法》的規(guī)定，發(fā)件人已發(fā)送電子文件包括以下情況：（1）發(fā)件人的信息系統(tǒng)自動(dòng)發(fā)出的；（2）經(jīng)發(fā)件人授權(quán)發(fā)出的；（3）按照發(fā)件人認(rèn)同的方法，收件人對(duì)電子文件進(jìn)行驗(yàn)證后結(jié)果相符的。所以如果電子文件進(jìn)入的信息系統(tǒng)超出了發(fā)件人的控制范圍，這一時(shí)間即是發(fā)送時(shí)間；如果收件人指定了電子文件的特定接收系統(tǒng)，進(jìn)入該特定系統(tǒng)的時(shí)間，即為電子文件的接收時(shí)間；沒(méi)有指定特定系統(tǒng)的，進(jìn)入收件人任何系統(tǒng)的首次時(shí)間，即為電子文件的接收時(shí)間。電子文件的發(fā)送地點(diǎn)是發(fā)件人的主營(yíng)業(yè)地，電子文件的接收地點(diǎn)是收件人的主營(yíng)業(yè)地。沒(méi)有主營(yíng)業(yè)地的，認(rèn)為是經(jīng)常居住地。另外我國(guó)《合同法》第十六條也規(guī)定，訂立合同采用電子文件形式，如果收件人指定了接收數(shù)字電文的特定系統(tǒng)，數(shù)字電文進(jìn)入這一特定系統(tǒng)的時(shí)間，即為到達(dá)時(shí)間；沒(méi)有指定特定系統(tǒng)的，該數(shù)字電文進(jìn)入收件人的任何系統(tǒng)的首次時(shí)間，即為到達(dá)時(shí)間。目前，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政技術(shù)水平還存在某種程度的缺陷，行政主體在送達(dá)電子文件形式的行政行為時(shí)，還應(yīng)經(jīng)由某種確認(rèn)渠道，對(duì)行政行為的送達(dá)結(jié)果給予確認(rèn)，或在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的推行初期，另外送達(dá)書面行政行為。在送達(dá)電子文本行政行為時(shí)，應(yīng)切實(shí)讓相對(duì)人知曉，避免產(chǎn)生不必要的爭(zhēng)議。目前可利用電話確認(rèn)的方式來(lái)防止這種爭(zhēng)議的產(chǎn)生。行政機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政行為送達(dá)后要打電話告知行政相對(duì)人行政行為的送達(dá)情況，且要求相對(duì)人在收到電子文本的行政行為時(shí)應(yīng)發(fā)送回執(zhí)給行政機(jī)關(guān)。

“不能因?yàn)榇嬖谂u(píng)就貶低它。”[7]作為信息時(shí)代的產(chǎn)物，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政盡管存在一定的不足，但一項(xiàng)制度的完善是相對(duì)的，而完善的步伐將是永不停息的。網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政是對(duì)我國(guó)各級(jí)行政主體的一種挑戰(zhàn)，行政主體須積極應(yīng)對(duì)，努力把握互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的正效應(yīng)，利用好網(wǎng)絡(luò)，使其更好地為民服務(wù)。

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