論農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施現(xiàn)狀、問題與對策

【摘 要】我國從2011年秋季學(xué)期起，啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃以來，取得顯著成績，但存在一些問題：計劃增加了地方政府的經(jīng)濟負擔(dān)、營養(yǎng)餐缺乏營養(yǎng)、食品安全問題頻現(xiàn)、資金使用問題頻現(xiàn)、缺乏后勤保障等。為此，需要通過建立地方成本分攤機制、建立有效機制監(jiān)管安全問題、加快學(xué)校后勤建設(shè)步伐、學(xué)習(xí)外國的先進經(jīng)驗、推廣國內(nèi)的先進模式等途徑使?fàn)I養(yǎng)改善計劃得到更好的落實。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；義務(wù)教育；營養(yǎng)改善計劃；現(xiàn)狀；問題；對策

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平越來越高，但我國中西部部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟依然很落后，一些農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生仍然存在營養(yǎng)不良的問題。2011年10月26日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從2011年秋季學(xué)期起，啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。該計劃實施已一年多，社會各界對其關(guān)注度甚高，故本文就其實施現(xiàn)狀、問題及對策略作論述。

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施現(xiàn)狀

我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃已實施一年多，下面從補助標(biāo)準(zhǔn)、受益人數(shù)、供餐形式及內(nèi)容、其他資金支持四個方面對其實施現(xiàn)狀作簡要介紹。

（一）補助標(biāo)準(zhǔn)

2011年10月26日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從2011年秋季學(xué)期起，啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。在集中連片特殊困難地區(qū)開展試點，中央財政按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為試點地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助。3元錢，可能在物價較高的城市根本做不了什么，但是根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查顯示，2010年我國農(nóng)村居民年人均食品消費支出1801元[1]，中央財政每天為試點地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供3元錢營養(yǎng)補助，一年就是600塊錢，相當(dāng)于1/3的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民食品支出。

此外，財政部、教育部從2011年秋季起，將農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費補助標(biāo)準(zhǔn)每天提高1元，達到小學(xué)每生每天4元，初中每生每天5元，而農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的施行使得家庭貧困的小學(xué)生每天可獲得7元補助，初中生可獲得8元補助，基本能滿足這些貧困中小學(xué)生的膳食需要并保證有一定營養(yǎng)。

（二）受益人數(shù)

農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃預(yù)計將由中央財政每年撥款160億元，先后在集中連片特殊困難地區(qū)的680個縣（市）啟動國家試點，惠及這些地區(qū)所有農(nóng)村義務(wù)教育階段約2600萬名在校學(xué)生，占中西部農(nóng)村學(xué)生人數(shù)的近30%。而據(jù)統(tǒng)計，截止2012年9月，包括新疆建設(shè)兵團19個團場在內(nèi)的699個國家試點縣中，678個縣已經(jīng)開餐，覆蓋9.4萬所學(xué)校，惠及2200多萬人，分別占應(yīng)覆蓋學(xué)校和學(xué)生數(shù)的94%和91%。此外，全國還有11個省份由省資金支持，在288個縣開展了地方試點，覆蓋2.3萬所學(xué)校，惠及約700萬人。

（三）供餐形式及內(nèi)容

由于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃涉及的人數(shù)多、范圍廣，因此，在計劃實施過程中強調(diào)因地制宜，供餐形式以完整的午餐為主，無法提供午餐的學(xué)?？梢赃x擇加餐或課間餐。全國699個試點縣（含兵團19個團場）9.86萬所試點學(xué)校中，采用學(xué)校食堂供餐的學(xué)校有5.25萬所，占53.53%；采用企業(yè)供餐的學(xué)校有3.38萬所，占34.31%；采用家庭（個人）托餐的學(xué)校有1.23萬所，占12.47%。

計劃還規(guī)定，供餐食品必須符合有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和營養(yǎng)要求，確保食品新鮮安全。供餐食品特別是加餐應(yīng)以提供肉、蛋、奶、蔬菜、水果等食物為主，不得以保健品、含乳飲料等替代。從具體實施中可以看到，大多數(shù)學(xué)校為學(xué)生提供的營養(yǎng)餐是牛奶或“牛奶+X（雞蛋、糕點、火腿腸等）”，部分學(xué)校通過食堂或者家庭供餐為學(xué)生提供完整的熟食午餐。

（四）其他資金支持

為了促進教育公平，合理配置公共教育資源，財政部、教育部決定于2010年起實施薄弱學(xué)校改造計劃。該計劃就包括配合實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，支持農(nóng)村學(xué)校改善就餐條件或配備必要的餐飲設(shè)施。這兩年中央財政安排的農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃的169億元中，相當(dāng)一部分是地方統(tǒng)籌用于食堂建設(shè)的。從2011年到2013年，國家將撥款300億元，爭取三年內(nèi)每一所學(xué)校都建立一個食堂。水費、煤費和電費從學(xué)生公用經(jīng)費中開支，而食堂工作人員的編制、工資，由地方財政統(tǒng)一解決。

二、我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃存在的問題

由于我國此前沒有實施營養(yǎng)改善計劃的經(jīng)驗，加之全國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃涉及范圍廣泛，以致在具體實施過程中出現(xiàn)了一些問題。

（一）營養(yǎng)改善計劃增加了地方政府的經(jīng)濟負擔(dān)

營養(yǎng)改善計劃明確要求，營養(yǎng)改善計劃中央財政專項資金要全額用于為學(xué)生提供等值優(yōu)質(zhì)的食品，不能用于為實施營養(yǎng)改善計劃而產(chǎn)生的日常運行經(jīng)費和聘用人員費用。學(xué)校食堂（伙房）的水、電、煤、氣等日常運行經(jīng)費可以在學(xué)校公用經(jīng)費中開支；供餐增加的運營成本、學(xué)校食堂聘用人員開支等費用，應(yīng)納入地方財政預(yù)算。我國農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃是在集中連片特殊困難地區(qū)開展試點，這些試點學(xué)校所在的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平本來就不高，實施營養(yǎng)改善計劃后，地方政府需要為實施營養(yǎng)改善計劃提供額外的財政補助，這大大增加了地方政府的經(jīng)濟負擔(dān)。

（二）營養(yǎng)餐缺乏營養(yǎng)

營養(yǎng)改善計劃旨在提高農(nóng)村學(xué)生尤其是貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的健康水平，為了更好地完成這個任務(wù)，各個試點學(xué)校需要營養(yǎng)師的專業(yè)指導(dǎo)或培訓(xùn)，為學(xué)生提供真正營養(yǎng)健康的食物，而據(jù)統(tǒng)計目前全國專職營養(yǎng)師不足4000人。營養(yǎng)師人才的供需矛盾使得各個試點學(xué)校在營養(yǎng)改善計劃的實施中走了不少錯路。如貴州織金縣用營養(yǎng)補助金為學(xué)生購買“蒙牛酸酸乳”，其蛋白質(zhì)含量僅為2%，只能稱為含乳飲料，營養(yǎng)價值遠低于牛奶；有的學(xué)校還采購各種零食如面包、薩其馬、火腿腸等作為營養(yǎng)品，這些零食為了達到延長保質(zhì)期、調(diào)色增味等目的往往需要使用添加劑，盡管這些添加劑的使用量在規(guī)定范圍內(nèi)，但仍然不利于學(xué)生的健康成長；大多數(shù)采用牛奶或“牛奶+X”營養(yǎng)餐的學(xué)校也沒有考慮到部分學(xué)生可能因乳糖不耐癥而導(dǎo)致腹脹、腹鳴甚至腹瀉。

（三）營養(yǎng)改善計劃實施中食品安全問題頻現(xiàn)

2012年春季以來，新疆吉木乃縣，云南宣威、鎮(zhèn)雄、景東、瀘西，貴州織金，甘肅康縣、靈臺，陜西寶雞市渭濱區(qū)，廣西馬山、那坡，青海同德縣、大通，安徽潁上等8個省份14個縣（區(qū)）相繼發(fā)生了十幾起食品安全等方面的事件，波及學(xué)生1500多人。這些事件又可分為疑似食物中毒事件和食品采購失誤事件。其中疑似食物中毒事件影響較大的是云南省的三起疑似食物中毒事件：2012年3月13日云南鎮(zhèn)雄縣木卓鄉(xiāng)某村小學(xué)203名學(xué)生食用“天天樂”蛋黃派后，部分學(xué)生出現(xiàn)身體不適癥狀，59名學(xué)生入院檢查。2012年4月11日，云南景東縣某鎮(zhèn)中學(xué)、鎮(zhèn)小學(xué)183名學(xué)生食用中午飯后出現(xiàn)疑似食物中毒現(xiàn)象。2012年4月9日，云南鎮(zhèn)雄縣塘房鎮(zhèn)三所小學(xué)1062名學(xué)生在食用某小學(xué)食堂統(tǒng)一配送的營養(yǎng)午餐后，368人因身體不適入縣醫(yī)院檢查治療。食品采購失誤事件有：云南省宣威市雙龍縣某小學(xué)每天給學(xué)生供給的糕點是：“三無產(chǎn)品”，且糕點直接散裝在印有“鮮雞蛋”字樣的紙箱里，有的糕點上甚至有雞毛。

（四）營養(yǎng)改善計劃實施中資金使用問題頻現(xiàn)

在營養(yǎng)改善計劃實施中，存在撥款不到位的問題。例如2012年廣西那坡縣教育局因受到春節(jié)放假和春季學(xué)期開學(xué)的影響以及有關(guān)部門責(zé)任心不強，致使撥款緩慢，從開學(xué)到專款到位用了20多天時間；2012年4月，有媒體走訪陜西多地，發(fā)現(xiàn)陜西省政府稱補助金已下發(fā)而各地有關(guān)部門卻表示未收到相關(guān)費用，而且存在村鎮(zhèn)學(xué)校享受了營養(yǎng)餐補助而真正偏遠貧困的山村學(xué)校卻沒有享受的問題。

營養(yǎng)改善計劃實施中的資金使用還存在套利的問題，例如廣西馬山縣城外的某小學(xué)鴨蛋采購價高出市場批發(fā)價20%，豬肉與油豆腐采購價高出市場批發(fā)價25%左右，雞蛋采購價高出市場批發(fā)價75%；云南省宣威市雙龍縣某小學(xué)供給學(xué)生的營養(yǎng)餐面包進價在6角至1元，飲料價格在1.5元至2元，而且該小學(xué)公示的3月份學(xué)生營養(yǎng)補助款結(jié)算：“本月補助學(xué)生金額271458元，本月實際開支227317.91元，本月結(jié)余44140.09元”[2]；廣西那坡縣有的一些學(xué)校為學(xué)生購買“壯壯水牛奶”作為營養(yǎng)餐，供貨商可從3元補助金中賺取1元。

（五）營養(yǎng)改善計劃缺乏后勤保障

目前，盡管全國已有上千所農(nóng)村貧困學(xué)校在“九陽希望廚房”、“春苗廚房”、“幸福廚房”等公益項目的幫助下建起了較為規(guī)范的學(xué)校廚房，能夠為學(xué)生供應(yīng)熱食正餐，然而必須看到營養(yǎng)改善計劃實施過程中仍然存在“有米無鍋”的問題，很多偏遠貧困地區(qū)的學(xué)校沒有廚房及冰箱、蒸飯車等相關(guān)設(shè)備，開展食物采購、制作、存儲等活動受限，無法為學(xué)生提供正餐。

此外，很多偏遠貧困地區(qū)的學(xué)校在配備了基本的廚房設(shè)施后又無法招聘到合適的后勤工作人員，這些學(xué)校不得不由老師課后為學(xué)生烹制午餐，這大大增加了老師們的工作量，導(dǎo)致老師們身心疲憊并進而影響教學(xué)質(zhì)量。

最后，盡管營養(yǎng)改善計劃的配套文件《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校食堂管理暫行辦法》已經(jīng)下發(fā)，但是在具體實施過程中仍然存在操作不規(guī)范的情況，例如有的后勤人員將肉食與蔬菜堆放在一起，有的后勤人員在工作過程中上洗手間不換工作服，還有的后勤人員用炒菜的刷鍋水做湯。盡管這些情況都屬細節(jié)問題，但是很多時候往往是因為不注重細節(jié)才造成了大的事故。

三、完善我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的對策

為了解決上述問題，使我國農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃得到更好地實施，特提出以下一些對策。

（一）建立地方成本分攤機制

地方政府是國家農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃的具體實施者，各地政府應(yīng)該高度重視并為該計劃的實施提供足夠的資金支持，除了提供供餐增加的運營成本、學(xué)校食堂聘用人員開支等費用，還要結(jié)合各地實際情況開展地方試點，擴大受益地區(qū)范圍和受益學(xué)生人數(shù)。例如云南省滄源縣就在學(xué)生中搞起了營養(yǎng)早餐和營養(yǎng)午餐，其成本分攤為國家提供的營養(yǎng)改善計劃補貼3元錢加“兩免一補”2元錢，縣政府補貼5角，學(xué)生們只需交些大米。

試點地區(qū)政府要為營養(yǎng)改善計劃提供資金支持最根本的是要發(fā)展地方經(jīng)濟。地方政府應(yīng)該把握住營養(yǎng)餐計劃這個機會帶動當(dāng)?shù)鼐用駷闋I養(yǎng)餐計劃的推行提供蔬菜、肉、奶、禽、蛋等農(nóng)產(chǎn)品，這樣不僅可以提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖氚l(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，還可以減少運輸成本，保證食材安全。交通便利學(xué)校集中的地區(qū)還可以鼓勵供餐企業(yè)的建立，為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造更多的就業(yè)機會。

（二）建立有效機制監(jiān)管安全問題

實施營養(yǎng)改善計劃的重中之重是安全問題，具體又包括食品安全和資金安全。在實際施行中，為了確保食品安全，有條件的試點學(xué)校可以借鑒貴州省龍里縣擺省鄉(xiāng)中心小學(xué)通過視頻錄制學(xué)校食堂人員制作學(xué)生營養(yǎng)餐的全過程的方法。這樣不僅可以規(guī)范食堂人員的操作，快速有效地發(fā)現(xiàn)安全問題，還可以讓全社會參與到食品安全的監(jiān)督中來。為了確保資金安全各試點學(xué)校可以借鑒免費午餐這一公益組織的做法，在各試點學(xué)校配備一名監(jiān)督員，每天晚上七點之前通過學(xué)校的微博公布學(xué)校當(dāng)天午餐的具體開支，并組織專業(yè)稽核隊不定期地到?；速~目和用餐情況。

（三）加快學(xué)校后勤建設(shè)步伐

盡管各試點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但是各試點地區(qū)政府應(yīng)該從長遠出發(fā)，看到發(fā)展教育及為教育事業(yè)添磚加瓦將對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻。隨著全國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施，中央財政為各試點地區(qū)發(fā)展教育提供了大量資金支持，各試點地區(qū)應(yīng)該抓住這一機遇，積極響應(yīng)中央的決定，將計劃落實到實處，并為配合營養(yǎng)改善計劃的順利實施，加快學(xué)校食堂建設(shè)步伐。

地方財政應(yīng)為各試點學(xué)校招聘合格的后勤工作人員，使?fàn)I養(yǎng)改善計劃得以有序?qū)嵤?。地方政府所聘后勤工作人員必須取得有效的健康合格證，并定期參加食品安全和食品營養(yǎng)培訓(xùn)。只有聘請合格的后勤工作人員才能保證食品采購、儲存、加工、留樣和餐具清洗、消毒等程序的良好執(zhí)行，才能為學(xué)生提供安全、營養(yǎng)的食品，杜絕食品安全問題的發(fā)生并達到提高試點地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)水平的目的。

（四）學(xué)習(xí)外國的先進經(jīng)驗

我國在實施營養(yǎng)改進計劃的過程中應(yīng)該積極學(xué)習(xí)其他國家的先進經(jīng)驗，例如1946年美國國會通過《國家學(xué)校午餐法》，[3]1954年日本頒布了《學(xué)校午餐法》，[4]都把午餐制度作為國策寫入國家大法中，體現(xiàn)了兩國政府對學(xué)生午餐的重視，并使其在具體實施中有法可依；美國政府通過錄像、廣播、報紙、雜志等多種渠道來宣傳視頻衛(wèi)生知識，同時為所有從業(yè)人員發(fā)放食品安全宣傳手冊，要求食品從業(yè)人員必須遵守食品安全規(guī)范；[5]日本將吃午飯與教育相結(jié)合，讓孩子從午飯中得到營養(yǎng)知識并教育孩子如何做人。就餐時讓學(xué)生認識農(nóng)作物并了解各類農(nóng)作物的生長過程，告訴他們各類食物的營養(yǎng)價值，這樣，不但增長了知識，同時潛移默化地使學(xué)生做到了對食物的珍惜。學(xué)生就餐時分成小組，每組選出小組長負責(zé)分發(fā)食物，培養(yǎng)學(xué)生互相幫助和合作的精神。[6]

（五）推廣國內(nèi)的先進模式

各地在營養(yǎng)改善計劃實施一年多以來也出現(xiàn)了很多值得推廣的模式，各試點地區(qū)在具體實施計劃過程中可以相互借鑒。例如廣西融安縣的營養(yǎng)餐學(xué)?；緦崿F(xiàn)了由學(xué)生自己打飯，這樣既能讓每個孩子吃飽又能有效避免浪費；吉林通榆縣農(nóng)村中小學(xué)在校舍旁的空地種菜，不僅為學(xué)生提供了安全的食材還通過種菜使學(xué)生鍛煉了身體，豐富了勞動知識；山東平陰中小學(xué)以一所中學(xué)食堂為中心開展“聯(lián)體式配餐”，不僅解決了附近中小學(xué)生的午餐問題，而且減少了配餐成本。

此外，各地還應(yīng)該向具有豐富經(jīng)驗的公益組織學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗，比如“九陽希望廚房”、“春苗廚房”、“幸福廚房”等公益項目已援建超1000個農(nóng)村學(xué)校廚房；由鄧飛等500多名記者和國內(nèi)數(shù)十家媒體聯(lián)合中國社會福利教育基金會發(fā)起的“免費午餐”公益項目已在185所學(xué)校開餐，期間并未發(fā)生食物中毒現(xiàn)象。

四、總結(jié)

我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施一年多來，投資近160億元惠及學(xué)生2900余萬人，為農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)狀況的改善提供了資金支持，減輕了農(nóng)民的負擔(dān)，為縮小貧富差距促進教育公平作出了貢獻。由于該計劃涉及范圍廣、投入資金多，各地又沒有開辦營養(yǎng)餐的經(jīng)驗，因此在實施過程中出現(xiàn)了一些問題，但是我們應(yīng)該相信，隨著營養(yǎng)改善計劃各項制度的完善、先進經(jīng)驗的積累和向其他國家、公益組織的學(xué)習(xí)，這項利國利民的政策一定會造福更多的義務(wù)教育階段學(xué)生。

參考文獻：

[1]2010年農(nóng)村居民生活消費支出增長統(tǒng)計分析[EB].http：//www.chinairn.com/doc/70310/689702.html，2011-04-06.

[2]學(xué)生營養(yǎng)餐急需建立監(jiān)管機制[N].瀟湘晨報，2012-04-09.

[3][5]任旭紅，金蒞穎.對比日本小學(xué)生營養(yǎng)午餐淺析我國小學(xué)生營養(yǎng)餐推廣中遇到的問題[J].中國公共衛(wèi)生，2000（1）：56.

[4][6]黃希堯，李先軍.美國中小學(xué)免費午餐制度評述及其啟示[J].比較教育研究，2012（8）：89-92.

作者簡介：吳秋霞（1989—），女，四川資安岳人，西南大學(xué)教育學(xué)部2012級教育學(xué)原理方向碩士研究生，主要研究方向：中國近現(xiàn)代教育史研究。