建設(shè)新農(nóng)村背景下河北加快發(fā)展小城鎮(zhèn)的對策建議

新型城鎮(zhèn)化是中國下一個10年的最大機遇，正在成為引領(lǐng)我國未來發(fā)展的重要引擎。從十八大到中央經(jīng)濟工作會議，再到中央農(nóng)村工作會議，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體多次強調(diào)城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在?？梢哉f，中國未來的發(fā)展前景是城鎮(zhèn)化。

一、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是“兩位一體”的戰(zhàn)略關(guān)系

穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國“十二五”期間的一項重要任務(wù)，也是促進(jìn)農(nóng)村及整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，備受關(guān)注的2013年中央一號文件也為城鎮(zhèn)化鋪路。但是，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展并非可以忽視甚至放棄新農(nóng)村建設(shè)。從2003年黨中央明確提出“三農(nóng)”問題重中之重以來，連續(xù)十年中央一號文件都是指導(dǎo)三農(nóng)工作。時至今日，“三農(nóng)”依然是困擾我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，新農(nóng)村建設(shè)依然是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑?？梢哉f，新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是“兩位一體”的戰(zhàn)略關(guān)系。

首先，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過程，但城鎮(zhèn)化不僅僅是城鎮(zhèn)自身的建設(shè)問題，更是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。就其實質(zhì)而言，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展及轉(zhuǎn)型問題，這種轉(zhuǎn)型不僅是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，也涉及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民生活方式改變、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人居空間、生存環(huán)境的改變等諸多方面，這也正是新農(nóng)村建設(shè)的基本內(nèi)容。其次，農(nóng)業(yè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，加快改進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，努力提高農(nóng)民收入，真正解決“三農(nóng)”問題，才可能為城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定強大的農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)。否則，缺乏農(nóng)業(yè)的強大支持，城鎮(zhèn)化建設(shè)很可能就是無根之木。因此，城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的共同目標(biāo)，加快新農(nóng)村建設(shè)可以為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供有力支撐，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展又可為新農(nóng)村建設(shè)提供強大動力，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的雙輪驅(qū)動和良性互動，是中國新型城鎮(zhèn)化道路的必然選擇。

二、建設(shè)新農(nóng)村背景下河北新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程及其特征

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展期

近年來，在城鎮(zhèn)面貌三年大變樣帶動下，河北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.8%，比2007年提高6.5個百分點。城鎮(zhèn)面貌“三年大變樣”成效顯著，城鎮(zhèn)綜合承載能力增強。城市管理理念、管理模式和管理手段得到改進(jìn)，智慧城市建設(shè)試點穩(wěn)步推進(jìn)，園林城市、文明城市、衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市等創(chuàng)建活動深入開展，城市面貌煥然一新，人居環(huán)境不斷改善，城市魅力明顯提升。但是與現(xiàn)代化要求相比，與先進(jìn)省份相比，目前全省城鎮(zhèn)化率過半的設(shè)區(qū)市只有唐山和石家莊，河北城鎮(zhèn)化水平相對較低狀況尚未根本改變，與經(jīng)濟大省和東部沿海省份的地位極不相稱。

（二）加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素分析

1.體系不完善，城鎮(zhèn)聚集和輻射帶動能力弱。城鎮(zhèn)規(guī)模及其人口數(shù)量直接影響城鎮(zhèn)化水平的高低。河北中心城市規(guī)模偏小、經(jīng)濟實力較弱，輻射帶動作用不夠明顯，在全國城市網(wǎng)絡(luò)中等級地位不高；中小城市發(fā)育不足，全省中等城市6個，僅占城市總數(shù)的18.2%，不能發(fā)揮聚集產(chǎn)業(yè)和人口的中堅作用；小城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，發(fā)展質(zhì)量不高，吸納農(nóng)村剩余勞動力、集聚企業(yè)能力低，工業(yè)基礎(chǔ)和非農(nóng)化程度低。以就業(yè)人員為例，河北11個設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員占全省的48%，分別比江蘇、浙江、山東低9.5、6.0和5.4個百分點，比廣東低30.2個百分點。

2.粗放式發(fā)展，資源環(huán)境壓力大。城鎮(zhèn)建設(shè)必須具有完備的基礎(chǔ)設(shè)施才能發(fā)揮集聚效應(yīng)。河北城鎮(zhèn)粗放式發(fā)展，突出表現(xiàn)在公共服務(wù)能力供給能力不足，資源支撐能力弱、生態(tài)環(huán)境容量不足、水和土地要素供求矛盾突出等問題依然存在，迫切需要加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式。

3.建設(shè)水平不高，特色不突出。城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和管理水平不高，功能不完善，面貌缺乏特色，建設(shè)水平有待提升，城市綠地率、人均公園綠地、污水處理率、生活垃圾無害化處理率等指標(biāo)明顯低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

4.建設(shè)資金不足。據(jù)測算，城鎮(zhèn)建設(shè)每平方公里的投入至少需要2.5億元。在當(dāng)前的財政體制和經(jīng)濟發(fā)展水平下，政府部門投資是目前河北城鎮(zhèn)化建設(shè)中最重要的的投資渠道，缺乏吸引投資的有效機制。

5.產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和核心競爭力不明顯。城鎮(zhèn)是經(jīng)濟社會發(fā)展的平臺和載體，城鎮(zhèn)化連著工業(yè)化、牽動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)的發(fā)展不只是人口的聚集，更離不開產(chǎn)業(yè)的支撐特別是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的引領(lǐng)。目前，河北省各城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和核心競爭力不明顯，吸納農(nóng)村剩余勞動力、集聚企業(yè)能力低，工業(yè)基礎(chǔ)和非農(nóng)化程度能力不足。

三、建設(shè)新農(nóng)村背景下河北新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑選擇——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)

“城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%?！边@是河北省“十二五”規(guī)劃綱要中提出的目標(biāo)。從2010年的45%，到2015年的54%，城鎮(zhèn)化率五年提高9個百分點，人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集必將對城鎮(zhèn)空間布局、承載能力、管理方式等方方面面提出新課題。這意味著河北城鎮(zhèn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，迫在眉睫。而新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，發(fā)展小城鎮(zhèn)正是加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然要求。河北作為一個農(nóng)村人口眾多的農(nóng)業(yè)大省，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)更是推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐體系，是推進(jìn)河北新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑。

（一）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)節(jié)點在優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)

小城鎮(zhèn)上連城市，下接農(nóng)村，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶，直接體現(xiàn)著農(nóng)村經(jīng)濟社會文化、生態(tài)環(huán)境狀況、農(nóng)村面貌、農(nóng)民生活乃至農(nóng)村文明的總體水平。小城鎮(zhèn)作為所在區(qū)域的經(jīng)濟中心，在聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、為農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體，迅速促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面極具優(yōu)勢，對于打破城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有不可低估的作用。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近些年迅速發(fā)展的小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為聚集鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要載體和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的重要渠道，有效地分流了大中城市的壓力。

（二）加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收

小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)資金、技術(shù)、信息的聚集地，著力加強中小城鎮(zhèn)連接大中城市和輻射農(nóng)村的功能，可促進(jìn)各種市場中介組織和農(nóng)村社會化服務(wù)組織的發(fā)展，孕育和培植大批龍頭企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品交易市場，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，有效改善農(nóng)村消費環(huán)境，切實拓展農(nóng)村市場；可以促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，促使農(nóng)民收入持續(xù)增長。

（三）加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)本地城鎮(zhèn)化，可以減少城鎮(zhèn)化的巨大代價

從人口城鎮(zhèn)化角度來看，過去我們幾十年的人口紅利在穩(wěn)定增長方面起到了非常重要的作用，但也留下了很大的代價，如戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于常住人口城鎮(zhèn)化惡化了社會的收入分配不公及關(guān)系緊張，人口流動交通壓力、留守兒童、婦女和老人問題等等。這樣城鎮(zhèn)化方式的持續(xù)顯然值的反思。加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，大力推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，讓百姓在當(dāng)?shù)匕簿訕窐I(yè)，必將減少以往城鎮(zhèn)化的巨大代價。

四、建設(shè)新農(nóng)村背景下河北加快發(fā)展小城鎮(zhèn)的對策建議

（一）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的共同目標(biāo)

要堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，把壯大工業(yè)與提升農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把增加城鎮(zhèn)人口與轉(zhuǎn)移農(nóng)民結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展的良性互動；要繼續(xù)以新農(nóng)村建設(shè)為總抓手，在大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的同時，大力加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，從整體上逐步改變農(nóng)村的落后面貌。

（二）因地制宜，合理規(guī)劃，走多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

規(guī)劃是城鎮(zhèn)的靈魂。要發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引領(lǐng)作用，根據(jù)不同區(qū)位資源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平，因地制宜地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；要把城鎮(zhèn)規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃有機結(jié)合起來，統(tǒng)一城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，合理布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、公共設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保障等，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型；要加強城鎮(zhèn)改造建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，提高城市綜合承載能力；要合理規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，強化城市精細(xì)管理，全面提升城市管理水平和文明程度。

（三）以繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟為基礎(chǔ)，堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、小城鎮(zhèn)建設(shè)四位一體的發(fā)展戰(zhàn)略

經(jīng)濟發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，要協(xié)調(diào)推進(jìn)市場化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化，夯實城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。要從拓展服務(wù)和擴大需求入手，以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，奠定城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，建立小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，提升小城鎮(zhèn)的服務(wù)功能；要突出資源優(yōu)勢，做到“一市（鎮(zhèn)）一品”，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化有機結(jié)合起來，帶動農(nóng)業(yè)“龍頭”企業(yè)興起和周邊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，真正增強城鎮(zhèn)的吸引力和輻射力。

（四）加快政策調(diào)整和體制創(chuàng)新，防范和化解城鎮(zhèn)化成本風(fēng)險

改革是最大的紅利。一要創(chuàng)新戶籍管理體制機制，疏通農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口流動和遷移渠道，積極有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速。二要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，強化城鎮(zhèn)土地集約使用，防止盲目濫占、侵占農(nóng)民利益；要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，盡快解決農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費問題。三要深化社會保障制度改革，建立全社會統(tǒng)一的社會保障制度，真正提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村富余勞動力的吸納能力。

（五）進(jìn)一步深化財稅體制改革，創(chuàng)新多元化的籌資機制

要明確界定政府投資范圍，加強和規(guī)范地方政府融資平臺管理，防范投資風(fēng)險；要用市場機制活化民間和社會資金，實行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目投融資方式多元化，鼓勵和引導(dǎo)各種經(jīng)濟成分的資本共同參與城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)營，逐步建立起地方財政投資引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施有償使用、公共事業(yè)收費、吸納社會資金等多渠道、多元化的投資體制，拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道。

注：本文系河北省黨校系統(tǒng)科研項目；課題組長：趙桂英；成員：陳麗娜，董永圖，周順棟。