英法美大部制改革路徑借鑒

許耀桐

西方國家大部制改革基本上都以漸進(jìn)穩(wěn)妥為取向

我國2008年的第六次政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)數(shù)在總量上只減少了1個(gè)，而沒有急切、貿(mào)然地大量整合部委，畢其功于一役，這顯然表明了，我們的大部制改革選擇的是一條漸進(jìn)穩(wěn)妥的改革路徑。我國大部制改革選擇了一條漸進(jìn)穩(wěn)妥的改革路徑，也是對(duì)西方各國推進(jìn)大部制改革方略的借鑒。實(shí)行大部制，是當(dāng)代世界各國政府改革的一種必然趨勢(shì)。西方國家是如何建立大部制的？英國、法國、美國等國家雖然所走的道路不盡相同，但基本上都以漸進(jìn)穩(wěn)妥為取向，避免造成急劇猛烈的動(dòng)蕩。

英國——切香腸式。英國自二戰(zhàn)后政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷增加，到1951年時(shí)，內(nèi)閣部門共達(dá)27個(gè)，此后開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整。上世紀(jì)60年代后期，英國開始在內(nèi)閣中組建了被稱為“超級(jí)部”的大部門，擴(kuò)大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。如將國防部、陸軍部、海軍部和空軍部合并為國防部，將國家保險(xiǎn)部、撫恤部和國家救濟(jì)局合并為社會(huì)保障部，將海外發(fā)展署合并到外交和聯(lián)邦事務(wù)部。后來，機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步向跨領(lǐng)域整合發(fā)展，如1968年將衛(wèi)生部與社會(huì)保障部合并為衛(wèi)生和社會(huì)部，1970年將貿(mào)易部與技術(shù)部合并為貿(mào)易工業(yè)部，2001年將農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部合并，組成環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部。經(jīng)過歷屆內(nèi)閣的不斷調(diào)整，到2007年布朗內(nèi)閣時(shí)，政府核心機(jī)構(gòu)共19個(gè)。英國的大部制改革的漸進(jìn)過程，好像切香腸一樣一段段的切，使機(jī)構(gòu)一個(gè)個(gè)地逐漸減少。

法國——零敲碎打式。法國二戰(zhàn)后的政府機(jī)構(gòu)多達(dá)29個(gè)，此后每一屆新政府上臺(tái)，都會(huì)對(duì)原有的部門設(shè)置進(jìn)行磨合調(diào)整。最終，總理內(nèi)閣的部門數(shù)量基本上按照大部制的要求，保持在15至20個(gè)之間。其中，外交部，國防部，內(nèi)政和國土資源部，經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部，國家教育、高等教育和研究部，青年、體育和聯(lián)絡(luò)部等常規(guī)政府部門變化不大。除此之外，根據(jù)管理需要，每屆政府會(huì)進(jìn)行調(diào)整合并，重新編出一些新部門來，與之相應(yīng)的部長級(jí)代表和國務(wù)秘書也隨時(shí)出現(xiàn)擴(kuò)編或縮減的可能。例如，2005年德維爾潘任總理時(shí)，其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣就多達(dá)30多個(gè)部長，2007年菲永任總理后就急忙進(jìn)行“瘦身”。法國大部制改革的漸進(jìn)過程，可以稱之為零敲碎打式。

美國——漸變整合式。美國建國初期，聯(lián)邦政府只有3個(gè)部門。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和管理事務(wù)的增加，政府的職能范圍也隨之日漸擴(kuò)張。到20世紀(jì)末，聯(lián)邦政府共設(shè)有14個(gè)組成部門。按照大部制機(jī)構(gòu)數(shù)量的要求，美國聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)總數(shù)雖然一直沒有“超標(biāo)”，但它沒有放棄對(duì)大部制的摸索整合。二戰(zhàn)后，美國先后將陸軍部、海軍部和空軍部合并為國防部，設(shè)立衛(wèi)生、教育和福利部，住房和城市發(fā)展部、運(yùn)輸部、能源部等部門，以同領(lǐng)域整合為主。2003年，美國新組建的國土安全部，進(jìn)行了更大的跨領(lǐng)域整合，將22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并進(jìn)來，組成一個(gè)超級(jí)大部門，使聯(lián)邦政府的部門總數(shù)達(dá)到15個(gè)。美國大部制改革的漸進(jìn)過程，可以稱之為漸變整合式。

中國大部制改革關(guān)鍵要避免零敲碎打，加強(qiáng)通盤謀劃

現(xiàn)在，在堅(jiān)持走漸進(jìn)穩(wěn)妥的大部制改革之路面前，顯然人們已經(jīng)形成共識(shí)，這是用不著多贅言語的。問題在于，我們究竟應(yīng)該如何理解漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式究竟還有哪些？不錯(cuò)，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”，堪稱為漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式，它們確實(shí)能夠收到一定的務(wù)實(shí)穩(wěn)健的成效。但是，這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式難道就是最好的表現(xiàn)方式嗎？除了這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式之外還有沒有其他的表現(xiàn)方式呢？這就是我們當(dāng)下重新思考大部制改革路徑選擇亟待討論的兩個(gè)重大問題。

問題之一，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式就是最好的表現(xiàn)方式嗎？

顯而易見，“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式并不是最好的表現(xiàn)方式，它們有著明顯的缺陷。一個(gè)缺陷是，它過多地關(guān)注于機(jī)構(gòu)改革的局部和細(xì)節(jié)之處，而沒有整個(gè)大部制改革的明確目標(biāo)和通盤規(guī)劃。實(shí)施這樣的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反彈。例如，美國曾把教育部和衛(wèi)生部、福利部合并在一起，但1979年后又拆分為教育部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部；我國在2008年進(jìn)行國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，新組建了交通運(yùn)輸部。當(dāng)時(shí)將國家民用航空局和國家郵政局并入交通運(yùn)輸部管理。但是，這樣的“大交通”部門整合，遷就于種種矛盾關(guān)系，卻沒有將鐵道部整合進(jìn)來，留下了敗筆。

另一個(gè)缺陷之二是，它給人們釋放出了這樣強(qiáng)烈的信號(hào)，大部制改革用不著做過多的考慮，眼前好改的就先改，怎樣好改的就怎樣改，似乎大部制改革可以成為隨心所欲的率性之作。還以2008年我國大部制改革為例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地認(rèn)為，大部制改革僅僅就是把機(jī)構(gòu)減少、合并就得以完成了，并沒有從內(nèi)在機(jī)理去分析大部制結(jié)構(gòu)，以至于大部制改革成為走過場。這其實(shí)有為改革而改革，難免臨陣磨槍、倉促上陣的味道。

問題之二，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有沒有其他的漸進(jìn)穩(wěn)妥的表現(xiàn)方式呢？

毫無疑義，除了“切香腸式”、“零敲碎打式”和“漸變整合式”的表現(xiàn)方式之外，我們還有其他的、而且可以說是更好的漸進(jìn)穩(wěn)妥表現(xiàn)方式。這樣更好的、穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革的方式是，我們按照大部制的改革原則和目標(biāo)，經(jīng)過反復(fù)探索和研究，做出一個(gè)通盤的考慮，確定我們究竟要搞多少個(gè)部，為此，可以提出若干個(gè)改革方案，進(jìn)行比較分析。對(duì)于大部制改革，我們應(yīng)該有一個(gè)站位很高的全面謀劃，經(jīng)過對(duì)幾個(gè)備選的改革方案進(jìn)行反復(fù)討論和思考之后，選擇一個(gè)優(yōu)化的改革方案。這樣的過程可能需要持續(xù)兩三年，甚至三四年之久。在實(shí)施改革方案之前，我們還需要搞一些試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后一下子推開，整體推進(jìn)，統(tǒng)一實(shí)行大部制改革。采取這樣理論和實(shí)踐相結(jié)合的改革方式，才是穩(wěn)妥的、全盤的大部制改革的最佳路徑選擇。

眼下即將進(jìn)行的2013年第七次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，按照大部制改革原則，也還是只動(dòng)幾個(gè)部委，幅度比較小，充其量只能算是微調(diào)，仍然屬于切香腸和零敲碎打的改革方式。這樣的改革方式固然也是我們所需要的，但是，與其說謹(jǐn)小慎微、零敲碎打，還不如通盤規(guī)劃、整體推進(jìn)。事實(shí)說明，只在局部性上做文章，這一個(gè)5年整幾個(gè)部委，再下一個(gè)5年整幾個(gè)部委，政府職能就不可能很好轉(zhuǎn)變，改革也不可能完全到位。要說這是穩(wěn)妥的話，其實(shí)也最不穩(wěn)妥、最不科學(xué)。因?yàn)閲鴦?wù)院有些部門實(shí)行了大部制改革，有些部門則沒有實(shí)行，還是小部制，這在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部都沒能做到協(xié)調(diào)一致。行政管理的權(quán)能原則強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)一才能增強(qiáng)效能，否則可能會(huì)造成很多問題。

因此，在2013年第七次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，下一步我們?cè)鯓油七M(jìn)大部制改革，筆者以為，最關(guān)鍵的就是要避免零敲碎打，加強(qiáng)通盤謀劃。政府機(jī)構(gòu)改革，最終目的就是通過整合而減少機(jī)構(gòu)。但在改革的過程中，無論如何不能缺乏通盤考慮。中央一定要善于做頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，選擇這樣的漸進(jìn)穩(wěn)妥發(fā)展路徑。

（作者為國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)，行政文化委員會(huì)副會(huì)長）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉