“超級大部”后的管理難題

施雪華

隨著大部制改革的深化，過去的小部委變成了“超級大部門”的內(nèi)設機構(gòu)，使得“超級大部門”的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及它們之間的關系更加復雜，對內(nèi)設機構(gòu)的運行以及政府職能的實現(xiàn)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

超級大部以后，并非已是萬事大吉

大部制改革實際上是通過部門合并，使部門間利益和權能沖突與協(xié)調(diào)變?yōu)椴块T內(nèi)部利益和權能沖突與協(xié)調(diào)，也就是化部際協(xié)調(diào)為部內(nèi)協(xié)調(diào)的一種方法。隨著部門間利益和權能沖突的減少和部門內(nèi)部利益和權能沖突的增多，大部制改革使得部內(nèi)協(xié)調(diào)的難度加大。

超級大部的成立在某種程度上是為了把大量的協(xié)調(diào)工作轉(zhuǎn)到部門內(nèi)部進行，以減輕部門之間管理和調(diào)配人、財、物的利益和權能的負擔，使有限的人、財、物發(fā)揮更大的功能和作用，從而提高行政效能。但是，實際上，由于超級大部的內(nèi)設機構(gòu)的利益和權能調(diào)整常常無法到位，內(nèi)部管理幅度（部委領導機構(gòu)與各司局之間、各個司局與處室之間直接管理的機構(gòu)數(shù)量）卻在增加，這些內(nèi)設機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)常常變得負擔更重，真正的部門一體化和職能整合往往無法實現(xiàn)。

因為，一項決策落實到超級大部以后，并非已是萬事大吉，還需由超級大部的內(nèi)設機構(gòu)也就是部委內(nèi)各司局甚至處室去具體執(zhí)行。只有把一項決策落實到了各部委的司局及其處室，部內(nèi)行政才算基本到位（部外行政是將部委決策落實到社會組織和公民個人）。在這種情況下，主要承擔協(xié)調(diào)任務的辦公廳等會超負荷運轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為公文積壓、機構(gòu)臃腫和效率低下等。

與此同時，超級大部作為一種多個機構(gòu)合并后產(chǎn)生的新的組織形式，部內(nèi)各內(nèi)設機構(gòu)需要一個磨合期，才能較好地建立起彼此之間的協(xié)作關系。在這個磨合期里，一個部門內(nèi)設機構(gòu)也就是司局之間或者處室之間的矛盾沖突，可能絲毫不亞于原先不同部門之間的矛盾沖突。如果大部門不能順利渡過磨合期，不能及時協(xié)調(diào)矛盾沖突，大部門就有重新分開或曰解體的可能。

英國在上世紀七十年代進行了大部制改革，成立了一些“特大部門”，但是由于內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難，這些“特大部門”實際上有很多都沒有形成真正的內(nèi)聚力。例如，上世紀七十年代中期成立的環(huán)境事務部就是由許多部委湊在一起組成的一個龐然大物，但不是一個有機結(jié)合的統(tǒng)一體，運行幾年后因內(nèi)部利益和權能沖突無法得到很好的協(xié)調(diào)和解決，很快又分開回到了上世紀六十年代的樣子。

超級大部“家務事”多，部長監(jiān)督和控制的難度加大

大部制改革會增加部門行政首長的管理幅度。由于管理幅度的擴大，分管領導也就是副部長和部長助理協(xié)調(diào)內(nèi)設機構(gòu)之間利益和權能沖突的難度也將越來越大，司局之間矛盾沖突的解決最終還是要依靠部長，這勢必會增加部長的工作負荷，使其因忙于協(xié)調(diào)部內(nèi)各司局之間關系，而忽視了與其它部門之間的交流與溝通，甚至會影響中央政府部門之間的協(xié)調(diào)，也就是部際協(xié)調(diào)，從而導致以加強機構(gòu)整合力度和實現(xiàn)中央政府一體化為目標的大部制改革宣告失敗。

例如，英國1976年把交通工作從特大的環(huán)境事務部分出來，在一定程度上就是由于認為交通政策沒有受到大臣的有效控制造成的。中國2008年的第一輪大部制改革以后，一些部委下設司局達數(shù)十個，部長監(jiān)督和控制起來十分困難。

少了“上級壓力”，部內(nèi)協(xié)調(diào)的成本增加

大部制改革是將政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P的部門整合為一個較大的部門。一方面，超級大部內(nèi)設機構(gòu)過多將加劇條塊分割和職能交叉重疊的現(xiàn)象。而另一方面被整合進超級大部的原有各部門，其本身就是在相關職能領域具有較大權能的部門，分部而治時的矛盾沖突不會因為合并進同一個部門而消失，部門內(nèi)部司局之間或處室之間的利益和權能沖突甚至絲毫不亞于部際之間的沖突。所以，將部際沖突內(nèi)部化，從另一種意義上只是將外部的協(xié)調(diào)成本轉(zhuǎn)嫁到內(nèi)部，并不意味著內(nèi)部協(xié)調(diào)的成本一定比外部協(xié)調(diào)的成本低。

從2008年以后中央和地方大部門的運行來看，不少大部門的內(nèi)部人、財、物和信息的協(xié)調(diào)甚至比合并前更加困難、成本更高。這不僅僅是因為辦公地點的分離、人員的不熟悉、業(yè)務的不了解、合并中利益和權能重新分配中的不公平使部門間、人員間有怨氣等造成的，更因為原先的部際協(xié)調(diào)還有國務院及其分管領導來協(xié)調(diào)，各部委對本部門的利益和權能不好過多的堅持的“上級壓力”，而現(xiàn)在的大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)就少了這個“上級壓力”。這對于新一輪大部制改革后的超級大部來講是一個必須十分重視的棘手問題。

“超級大部”可能加劇央地條塊矛盾

大部制改革后出現(xiàn)的“超級大部”可能加大我國中央政府與地方政府之間的條塊矛盾。我國幅員廣闊，條塊結(jié)構(gòu)如果利用得好的話，會收到積極效果；反之，則會產(chǎn)生條塊矛盾。這種矛盾的一種表現(xiàn)就是中央政府各職能部門尤其是中央政府垂直管理部門與地方政府之間的摩擦。

本來，中央政府職能部門之間的牽制是一種權力相互制衡力量。而在實行大部制后，由于比起沒有改革的政府職能部門，超級大部的權能擴大使得這種制衡力量被減少或消滅。這意味著“條條”的管理權能增加。在管理權能一定的情況下，一方權能的增加意味著另一方權能的減少。由此，中央大部權能的擴張會影響地方政府積極性的發(fā)揮。此外，超級大部管理權能的增加意味著它能夠用于與地方政府摩擦的潛在能量增加。如果兩者形成一種均勢狀態(tài)，雙方摩擦的可能性會更大。

超級大部辦公廳應從部委的“秘書”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊貢L”

超級大部中的大司局需要大協(xié)調(diào)。覆蓋部門基本職能的機關越少，司局職能范圍則越寬；司局權力相對擴大，對部內(nèi)綜合協(xié)調(diào)能力的要求則相對較高。目前，我國中央政府各職能部門所屬的辦公廳并未承擔其應有的綜合協(xié)調(diào)職責，只是承擔機關公文、日常工作的協(xié)調(diào)和督查、政務公開、新聞發(fā)布等一些日常管理工作，未被正式賦予整個部委的綜合協(xié)調(diào)的地位和作用，這和國務院辦公廳未被正式賦予綜合協(xié)調(diào)的地位是相一致的。因此，中央政府各職能部門所屬辦公廳尤其是超級大部所屬辦公廳并不能站在部門全局的高度，去適應大部制改革后對部內(nèi)協(xié)調(diào)提出的新要求。

大部制改革后形成的超級大部應該承擔起雙重責任，既要保持超級大部和其他部門以及社會環(huán)境的適應性，也要管理部門內(nèi)部各內(nèi)設機構(gòu)之間的依存性。超級大部所屬的辦公廳無疑是大部制改革后的部門領導擔負其雙重責任的有效抓手。超級大部所屬辦公廳的優(yōu)勢在于能將行政管理中的協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、常態(tài)化，它突破了傳統(tǒng)的“一事一協(xié)調(diào)”、“一時一協(xié)調(diào)”的限制，強調(diào)辦公廳作為綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的獨立性和綜合協(xié)調(diào)機制的長期性，有利于提高部門的綜合治理能力。因此，超級大部所屬辦公廳不再是一個單純的文件和信息的交換中心，更應承擔起協(xié)調(diào)部內(nèi)各內(nèi)設機構(gòu)的關系和疏通工作渠道的重任。這就要明確超級大部所屬辦公廳的宏觀協(xié)調(diào)職責，確立其作為部門領導辦事機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)中心地位，研究制定跨司局的協(xié)調(diào)措施、指導督促司局間合作、開展聯(lián)合監(jiān)督檢查等工作，即從部委的“秘書”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊貢L”角色。

構(gòu)建超級大部內(nèi)設機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制

隨著超級大部內(nèi)設機構(gòu)的增多，協(xié)調(diào)任務也會不斷增加，各內(nèi)設機構(gòu)之間需要一段時間磨合，才能建立良好的合作關系。因而，政府不僅要保證內(nèi)設機構(gòu)在一定程度上的獨立性，而且，要構(gòu)建超級大部內(nèi)設機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制，進一步減少運轉(zhuǎn)成本，提高職能行使效率，使政府職能向更適應市場經(jīng)濟的方向?qū)印５牵覈醒胝髀毮懿块T內(nèi)部尤其是超級大部內(nèi)部現(xiàn)行的協(xié)調(diào)機制還不夠完善，明晰的協(xié)調(diào)方式、明確的協(xié)調(diào)層級尚未確立。

對于我國中央政府而言，除了加強超級大部中辦公廳的宏觀協(xié)調(diào)職責，還需要加強大部委中財務司和人事司協(xié)調(diào)其它各內(nèi)設機構(gòu)利益和權能的職責。目前，這些司局在內(nèi)設機構(gòu)利益和權能的協(xié)調(diào)職責中所起的作用還很有限。

促進超級大部內(nèi)部決策權、監(jiān)督權和執(zhí)行權的適度分離

就目前的中國政府而言，部內(nèi)黨組和部務會議本應主要是決策機構(gòu)，思考和決定部委內(nèi)部和外部的重大問題，同時也有部分監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能?？墒?，如果部內(nèi)黨組和部務會議把主要精力放在監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能上，甚至經(jīng)常直接干預司局的執(zhí)行事務，則不利于發(fā)揮它主要是決策機構(gòu)的功能。所以，應該把協(xié)調(diào)、監(jiān)督和執(zhí)行的職能交給辦公廳和各相關司局等機構(gòu)去承擔。

目前的部長、副部長、部長助理“分管制度”實際上使部內(nèi)黨組和部務會議成員既要管決策，又要管執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，在實際工作中很多部委領導把大部分精力用于執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能。這樣，一方面，部委領導整天忙于事務性工作，沒有太多的精力去思考戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策方面的重大問題，另一方面使下屬部門和機構(gòu)又陷于有事無權的尷尬境地，嚴重影響部委的整體工作效能。

通過促進大部門內(nèi)部決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的分離，不僅可將超級大部的領導和領導機構(gòu)從繁重的執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督任務中解脫出來，而且，也將使超級大部從因繁重的執(zhí)行任務而產(chǎn)生的各種利益沖突中超脫出來，從而加強了其決策權和監(jiān)督權的實施力度。這樣，既可以使大部門本身得以權能“瘦身”，又可以加強中央政府、中央政府其他職能部門對超級大部權力的約束與監(jiān)督，也可以促進超級大部各內(nèi)設機構(gòu)之間利益和權能協(xié)調(diào)的實現(xiàn)。

大部制改革要與政府權能的集中與分散改革同步進行

部門的合并常常意味著新的大部門利益和權能的擴大，可是，大部門制如果只是意味著權能擴張的話，實際上就違背了大部制改革的初衷：集權與分權的平衡。所以，大部制改革一定要與政府權能的集中與分散或曰集權與放權改革同步進行。

要達成此項目的，一方面，要促進大部門內(nèi)部決策權、監(jiān)督權和執(zhí)行權的分離，另一方面，要在中央政府整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)。要將原屬于市場、企業(yè)、社會和事業(yè)單位的職能逐步從超級大部乃至整個中央政府中分離出來，設立專門的執(zhí)行機構(gòu)或者劃分給市場和社會，避免因集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身而產(chǎn)生的種種弊端，這也是解決中央政府與地方政府條塊矛盾的重要途徑之一。比如，同一行業(yè)中，管政策法規(guī)和制度設計，管決策、執(zhí)行和監(jiān)督的行政職能保留給超級大部，而管經(jīng)營和利潤、業(yè)務和發(fā)展的專業(yè)公司、學校、研究機構(gòu)等獨立為企業(yè)和事業(yè)單位的安排，就是這種集權與分權的有機結(jié)合。

行政管理體制改革是一項系統(tǒng)工程，大部制改革的成功需要依賴一個設置合理、結(jié)構(gòu)科學、運作高效的內(nèi)部體系的支撐。部門內(nèi)設機構(gòu)利益和權能的協(xié)調(diào)直接影響大部制改革的成效乃至成敗，所以，健全大部門內(nèi)設機構(gòu)利益和權能協(xié)調(diào)的體制和機制應該成為新一輪大部制改革特別關注的重點之一。

（作者為北京師范大學政治學與國際關系學院二級教授、博導）

責編/馬靜 美編/石玉