試析公安派出所職能的整合

徐丹陽

摘 要 公安派出所作為一種基層行政組織，其職能設置亦須符合行政效率原則，既要力求精簡，又要與其他機關合理分工配合，以最大限度提升派出所的效能。公安派出所職能設置不僅必須根據(jù)行政任務的種類和范圍而定，而且必須考慮警察組織的職能特點。

關鍵詞 公安派出所 職能 立法

一、公安派出所在履行現(xiàn)有職能中存在的問題及原因

公安派出所目前的三大類職能設置并非完全合理，實踐中存在一系列問題。主要表現(xiàn)為以下幾點：

關于行政管理職能。首先，當前治安管理在取消行政審批后大量工作從事前監(jiān)管轉移到事中監(jiān)督、事后查處上來，而這種監(jiān)管責任必須由派出所承擔。從內(nèi)部管理體制上來說，派出所是縣、局的派出機構，行政處罰權力有限，常常會處于管與不管兩難的境地。對派出所來說，既無法定授權，也沒處罰手段。一旦出現(xiàn)問題，則會被追究轄區(qū)治安管理責任。其次，查處治安行政案件是公安派出所的一項重要職責，也是衡量派出所工作的重要標準。但在實際執(zhí)法中，治安案件的查處程序復雜，內(nèi)容越來越多。派出所的治安處罰權卻有限，治安案件查處和行政執(zhí)法工作難度也越來越大，執(zhí)法程序中存在很多問題。

關于刑事偵查職能，目前存在的主要問題是：派出所承擔刑事偵查職能的范圍不明確，與安全保衛(wèi)部門，尤其是刑偵部門的工作界限不明確。因此實踐中各地做法存在很大差別，一些地方的派出所承擔了過多的刑事偵查任務，工作重心偏移，另一些地方的派出所卻正好相反，對刑偵工作不愿配合，還有一些地方則探索將刑偵部門并入派出所，統(tǒng)一執(zhí)法。這種混亂的狀況顯然有違依法組織原則，亟待立法統(tǒng)一與規(guī)范。

關于公共服務職能。從目前派出所工作的實踐來看，對其服務職能的定位存在“包打天下，包辦一切”的傾向，有些己經(jīng)超出了公安機關基本職責范圍。而對社會過度承諾無法兌現(xiàn)，反而損害了公安機關的形象。如浙江省自1997年開通110后，提出“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”的口號，隨著“四有四必”、“有困難找民警，有困難撥110”等承諾日益深入人心，全省每月報警電話從2萬次急升至110萬次。但警方將警力大量用于超出110受理范圍的處警，會直接影響110基本功能的發(fā)揮，實質上也是對濫用公共資源行為的一種縱容。另外，目前派出所也存在非警務活動過多的問題。非警務活動是指公安機關從事和參與非法律賦予的職責和權力范疇內(nèi)事務的活動。非警務活動造成警力的消耗，因警務工作本末倒置影響正常職能的履行?；鶎庸矙C關非警務活動主要集中在三個方面。一是，執(zhí)行當?shù)卣晦k的非警務活動。主要有因對村干部不滿、樓房建筑質量問題、舊城改造拆遷等問題引發(fā)的群眾圍堵縣、鄉(xiāng)政府大門，政府要求縣局派警力維持秩序；配合政府計劃生育部門追找計劃外懷孕婦女；配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地、資金分配工作；參與政府組織的拆除違章建筑、強制拆遷等工作。二是，配合其他行政執(zhí)法機關聯(lián)合執(zhí)法。工作內(nèi)容主要包括集貿(mào)市場清理整頓、催收個體戶稅款、清理沿街商販、環(huán)境綜合整治、查處亂采礦行為、關閉縣內(nèi)小礦點等。三是，接受群眾超越職權范圍內(nèi)的報警。“有困難找民警”已成為社會公認的口號，大量民事糾紛和求助報警導致警力大量消耗。調查表明，社區(qū)民警由于其所處地位的特殊性，成為參與非警務活動最多的警種，其非警務活動用時與警務活動用時幾乎為1∶1。非警務活動占用了公安派出所大量的警力、物力和時間，導致派出所的本職工作無法完成，這一問題也亟待解決。

二、公安派出所職能調整須考慮的因素

本文認為，立法在調整公安派出所的職能時須考慮以下幾個因素：

（1）符合行政效率原則。行政組織之設置、調整、改組、廢止等均應以能發(fā)揮效率、成效及效能為其目標，即符合行政效率原則。而行政效率原則要求行政組織實現(xiàn)精簡化、系統(tǒng)化。國家行政作為一個整體，需要遵循一體化的原則，各組織體也同樣有一體化的要求。各組織體的機關設置既要強調合理分工，又要考慮工作協(xié)調，相互溝通，即作為一個整體來發(fā)揮功能。公安派出所作為一種基層行政組織，其職能設置亦須符合行政效率原則，既要力求精簡，又要與其他機關合理分工配合，以最大限度提升派出所的效能。

（2）符合警察的職能特點。公安派出所是基層的警察機構，公安派出所民警則是基層警察的代表。因此，其職能設置不僅必須根據(jù)行政任務的種類和范圍而定，而且必須考慮警察組織的職能特點。警察的職能由警察的本質所決定，而警察的本質具有階級性和社會性，因此，一方面，警察的職能就具有政治統(tǒng)治（管理）和社會管理的作用和功能；另一方面，警察組織中的公安機關在我國國家機構中有著自己特殊的地位，承擔著行政職能和部分司法職能，起到了政府行政的功能和司法機關的司法功能。警察組織有著不同于一般行政組織的特點，其以打擊犯罪、保護人民、維護社會秩序為目標。派出所作為基層警察組織，其職能設置不能脫離警察的職能特點，而是應以警務工作為中心，在領導指揮上必須統(tǒng)一協(xié)作，體現(xiàn)精簡效率的原則。

（3）適應社區(qū)警務戰(zhàn)略和我國公安工作實際

前已述及，我國公安機關目前正在推行社區(qū)警務戰(zhàn)略，而在這一戰(zhàn)略下，公安派出所的職能設置必然面臨諸多調整。由于我國各地情況不同，社區(qū)警務戰(zhàn)略在各地的實施有不同的模式，而且隨著時代變化，社區(qū)警務戰(zhàn)略也會體現(xiàn)新的時代特征。公安派出所的職能設置必須因應這一改革。另外，我國有不同于西方國家的特殊國情，我們在借鑒國外警察職能設置的同時，決不能脫離我國的公安工作實際。

參考文獻：

[1]李忠信.社區(qū)警務與派出所工作改革論文集[M].中國人民公安大學出版社，1998.

[2]江普生.關于深化公安派出所改革的幾點思考[J].江西公安?？茖W校學報，2003年5月.

（作者單位：中國政法大學）