稅收立法權博弈

王畢強 鄭猛

“據我了解，18種稅只有3種是人大立法的，其余都是國務院以暫行條例和試點等方式推出來的?！?月6日，全國人大代表、山東電影電視劇制作中心藝術副總監(jiān)趙冬苓在全國人大山東團的小組會上，建議全國人大按照《立法法》規(guī)定收回稅收立法權，并終止國務院制定稅收暫行規(guī)定的權力。

隨后，趙冬苓聯(lián)合了32名全國人大代表，共同向本次大會提交了《關于終止授權國務院制定稅收暫行規(guī)定和條例的議案》。

這份議案的主要內容包括，要求全國人大或常委會在2013年底前廢止1985年向國務院授權制定財稅領域暫行規(guī)定和條例的權力，收回稅收立法權、稅收法律解釋權。在2017年底前，將現(xiàn)行增值稅、房產稅等15項由國務院制定暫行條例或條例的稅種制定法律。對新開征稅種，不得空白授權。在2013年底前，清理稅收性質的收費，制定稅收法律或者行政收費法。

趙冬苓議案隨后引發(fā)了全國對稅收立法權的討論，并很快得到了全國人大和財政部有關官員的回應。

近日，十二屆全國人大一次會議主席團通過了全國人大財經委提交的預算審查結果報告，報告建議加快財稅立法進程，做好稅收征管法修改和單行稅法立法工作，將條件成熟的稅收條例盡快上升為法律。

在外界看來，稅收立法權的上收，或到了一個關鍵的轉折時點。

立法權收回依據

趙冬苓等人所提議案希望廢止的是，1985年六屆全國人大常委會通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

在此之前，六屆全國人大常委會在1984年，已經通過了《關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》。2009年十一屆全國人大常委會廢止了1984年授權，但1985年授權依舊有效。

國務院根據這兩次授權，制定了大量稅收條例和文件，使中國稅收制度形成了世界少見的由行政主導的授權立法制。

2012年全國稅收已達到11.07萬億元，但現(xiàn)有18個稅種中，僅有3部稅收實體法、1部稅收程序法。其中多數(shù)稅種的確定，均無人大立法授權，而僅依據國務院的相關稅收條例，這還不包括各級政府部門以行政法規(guī)確定的各種收費。

全國政協(xié)委員、上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪表示，稅收的立法權屬于人大，無論從道理上還是法律上來說都是無可爭議的。

稅收的實質，是從公眾兜里直接“掏錢”。因此，“對什么東西征稅”“征多少稅”“誰來交稅”等稅收要素設計中的關鍵問題，要由納稅人決定。這也就是稅收法定主義的基本含義：政府對人民征稅，需要經過人民的同意。而人民意愿表達的基本形式，就是由全國人大或其常委會制定法律。

“如果未經公眾同意，政府就自作主張地征稅，政府的權力就會無限擴大，征稅行為就可能變成竭澤而漁。從這個角度來看，稅收立法建設具有更為重大的現(xiàn)實意義?！比珖舜筘斀浳敝魅挝瘑T、全國人大稅種立法小組負責人郝如玉說。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，授權國務院制定稅收條例，即便有《立法法》為依據，但依據不足，不合憲，甚至涉嫌違憲。

中國2000年開始施行的《立法法》，第8條規(guī)定了“只能制定法律”的事項，其中有“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”和“對非國有財產的征收”。

《立法法》第9條規(guī)定：本法第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。

國家稅務總局原副局長許善達等財稅界人士認為，上述條款為全國人大繼續(xù)對國務院授權稅收立法權提供了法律依據。

施正文表示，《憲法》第56條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。“法律”就是特指由全國人大通過的法律，并不包括政府制定的行政法規(guī)?！坝纱丝芍?，1985年授權，其中涉及稅法授權的部分并不合憲?！笔┱恼J為。

他還認為，1985年授權不僅涉嫌違憲，還涉嫌違反《立法法》第10條 “授權決定應當明確授權的目的、范圍”，即不能是空白授權的規(guī)定。

十屆和十一屆全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青則認為，“現(xiàn)在的立法工作大多由各政府主管部門先行起草法律草案，其中加入了大量的本部門私利，最終導致了部門利益法制化?！?/p>

部門利益法制化體現(xiàn)在稅收制度上，就是現(xiàn)實中財政收入的最大化，稅收超速增長，結構性減稅難以實現(xiàn)。而納稅人的權益則更難以得到保障，財稅部門的行政也缺乏規(guī)范化。

全國人大財經委副主任委員吳曉靈在2013財經年會等會議上曾多次表示，在立法工作中要處理好人大與政府的關系，要向人大主導立法和修法過渡。這樣才可以克服立法過程中部門利益之爭和部門利益法制化的傾向。

稅權回收探索

全國人大收回稅收立法權的嘗試，首先體現(xiàn)在《車船稅法》的立法審議過程中。

車船稅是中國第一個從國務院條例上升為法律的稅種。郝如玉將其稱為“破冰之舉”。

2010年3月9日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上表示，在2010年內，“提請審議增值稅法和車船稅法草案，進一步健全財稅法律制度，規(guī)范稅收管理”。

就此，全國人大常委會和國務院都將起草《車船稅法》和《增值稅法》，列入了2010年立法計劃。

全國人大在2010年之所以先行選擇將車船稅條例上升為法律，是考慮到車船稅比較成熟簡單，而且稅收規(guī)模很小，相對于其他稅種應該更容易通過審議。此舉更是為了積累稅收立法工作的經驗，贏得公眾對全國人大逐步收回稅收立法權的支持。

當時負責該法立法前期工作的全國人大財經委有關負責人在審議前和審議開始時，都曾表示希望全國人大常委會能夠一審即通過《車船稅法》草案。負責起草《車船稅法》草案的財政部有關負責人也曾表示，如草案審議順利，車船稅法最快將于2011年開始施行。

讓全國人大財經委和財政部意想不到的是，在2010年10月初次審議時，全國人大常委會內部即對該法律草案提出了諸多意見，幾乎涉及到了草案的所有條款，并反對一次即通過審議。

同樣讓全國人大和財政部未曾預料的是，在全國人大隨后將法律草案公開征求社會意見時，短短一個月就收到了近10萬條意見和建議。而當年全國人大公開征求意見的其他十余部法律草案，最少的只征集到幾十條意見，多的也只有7000多條。

有學者在事后總結《車船稅法》立法的經驗教訓時表示，全國人大在2010年選取車船稅作為收回稅收立法權的突破口，并沒有考慮周全。

這是因為，車船稅在當時雖然只是每年不到200億元的小稅種，但由于車船稅涉及千家萬戶的切身利益，一旦將法律草案公開征求意見，社會的關注度和參與的積極性必然很高。而這其中所反映的各種利益訴求，會給全國人大的立法工作帶來巨大壓力。

另一個引發(fā)爭議的原因是，《車船稅法》公開征求意見的草案與當時實施的條例相比，增加了部分納稅人的稅負，引發(fā)了公眾不滿。

在談到全國人大今后稅收立法的注意事項時，北京大學法學院教授劉劍文建議，應以減稅為基調。

在《車船稅法》草案初次審議遇到爭議之后，全國人大隨即調整了草案的規(guī)定，降低了大部分工薪階層的車船稅負。在2012年《車船稅法》實施當年，共減輕稅負28億元。

郝如玉告訴《財經》記者，減輕直接稅的稅負更能緩解民眾的“稅負之痛”。全國人大在稅收立法的過程中，一直將“減稅”，尤其是減輕個人所得稅、車船稅等直接稅的稅負，作為立法工作的原則和主線。

除《車船稅法》外，全國人大幾次修改《個人所得稅法》，僅2011年修改《個人所得稅法》，將工薪所得的稅前扣除額提高到每月3500元等措施，就使工薪收入者的納稅面由約28%下降到約7.7%，減稅1680億元。

《車船稅法》立法爭議的一個直接后果是，在一定程度上延緩了全國人大將中國第一大稅種增值稅法制化的進程。全國人大財經委有關人士曾告訴《財經》記者，制定《車船稅法》的一項重要意義，就是要為起草《增值稅法》積累經驗和贏得公眾支持。

上述人士在2010年對《財經》記者表示，增值稅稅制已趨于成熟和完善，增值稅立法的條件已經成熟。從增值稅的構成要素來看，其納稅人、基本稅率、征稅范圍等關鍵要素已處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。而且早前已經開始實施的增值稅轉型改革，也為增值稅立法創(chuàng)造了良好的條件。

2008年十一屆全國人大常委會任期開始之際，就在其五年立法規(guī)劃中，將“制定增值稅等若干單行稅法”列為第一類立法項目，即十一屆全國人大常委會任期內必須完成的立法項目。

全國人大之所以作出這項決定是因為，2007年增值稅收入占當年全部稅收收入的43.67%。同年，企業(yè)所得稅和個人所得稅收入占當年全部稅收收入的比例分別為19.56%和6.44%，三稅之和占當年全部稅收收入的比例為69.67%。

有鑒于此，全國人大財經委有關負責人至今仍認為，增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅構成了中國稅收立法的主要框架，也是全國人大完善稅收立法的主要思路。又由于兩個所得稅已經立法，因此增值稅立法是形成中國稅法體系框架的關鍵。只有在為其立法后，中國的稅法體系才算基本建立起來。

全國人大財經委有關負責人在2010年增值稅立法的準備階段曾表示，完成好這項立法任務，特別需要國務院有關部門的重視和支持。因為，按照現(xiàn)行稅收立法程序，是采取先由國務院、財政部和國家稅務總局等部門起草法律草案，然后再上報全國人大審議。

財政部和稅務總局有關負責人在當年也曾表態(tài)支持起草制定《增值稅法》，并分別將這項工作寫入各自部委的工作計劃。

但接近財政部和國稅總局的知情人士對《財經》記者表示，稅收立法權上收涉及到政府部門權力的削弱，因此財政部對此積極性不高。國稅總局對此更積極一些，因為更多成熟的稅收條例立法之后有利于稅務部門加強征管，比如增值稅立法。

“增值稅立法未能按計劃完成，主要是因為行政主導?！眲ξ恼J為，由于對稅收授權立法缺乏有效的監(jiān)督機制，事實上導致了行政權力的惡性膨脹，往往以“稅制改革試點”之名，行延緩稅收立法之實。這使得中國形成并長期保留著世所罕見的以行政法規(guī)、規(guī)章為主要構成內容的稅法體系。

在今年“兩會”前夕，國務院常務會議提出“擴大房產稅征收試點范圍”，也使得稅收試點的合法性和未來試點的法制化改革問題，逐漸浮出水面。

全國人大財經委委員、國家稅務總局副局長王力表示，個人住房房產稅征收試點，應在進一步擴大試點的基礎上，爭取列入全國人大立法計劃。但是，有學者表示，暫行就是試點，不能用試點延緩立法。試點三年，不如立法博弈三年。

回收時間表

全國人大和國務院對全國人大收回稅收立法權已有基本共識。但在具體收回的時間、步驟和稅種選擇上，還存在討論空間。

全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在今年“兩會”記者會上表示，什么時候收回稅收立法權，還要認真研究、分析各界的意見，并沒有具體的路線圖和時間表。

但是，劉劍文并不認可這個說法。他認為，十一屆全國人大已經規(guī)劃在任期內出臺《增值稅法》等稅收法律，這意味著在五年前，全國人大和政府對收回所有稅收立法權已經有了共識和時間表。

接近財政部和國稅總局的知情人士表示，由于全國人大常委會兩個月才召開一次，議程往往也非常滿，不可能只做稅收方面的立法，所以目前還是應授予國務院一定的稅收立法權。因此，“五年內稅收立法權不大可能收回，五年后才可能會慢慢往回收?！?/p>

劉劍文則認為，全國人大應該在五年內完成部分稅種的立法工作。

全國人大常委會委員長張德江3月17日，在第十二屆全國人民代表大會第一次會議閉幕會上表示，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，加強重點領域立法，促進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設。